Exposicion �nico motivos Transparencia y Buen Gobierno de La Mancha

I

Durante muchos años, el fundamento del poder ejercido por las organizaciones públicas se ha sustentado, casi exclusivamente, en una pretendida impersonalidad, racionalidad y objetividad derivadas de la Ley, como instrumento capaz de proporcionarles el más alto grado de eficiencia y de legitimidad. Pero, sin que sea discutible la primacía de la Ley como máxima expresión de la soberanía popular, no cabe menospreciar tampoco la importancia de los elementos informales en toda organización, derivada de las relaciones personales de sus miembros, que pueden contribuir decisivamente a facilitar o dificultar la aplicación de aquélla.

En esta nueva cultura se enmarca, por tanto, la realidad de que, en nuestros días, la ciudadanía y la sociedad demanden cada vez una mayor información sobre las distintas actuaciones que se realizan desde los poderes públicos; que, en definitiva, aspiren al libre uso de la información pública de una forma fácil y accesible; que pretendan conocer qué, quiénes, cómo, cuándo y cuánto gastan los responsables en las diversas políticas que desarrollan. En semejante contexto, la transparencia se ha convertido hoy, sin duda, en un indicador fundamental de la calidad de los gobiernos que aspiran a considerarse democráticos y en presupuesto necesario para que los ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su valoración y una verdadera intervención participativa.

Existe, asimismo, un valor intrínsecamente económico de la transparencia. Cuando aumenta la información de la sociedad al generalizar el acceso a la misma en poder del sector público se propicia, en consecuencia, un mejor conocimiento de las oportunidades, circunstancias y procedimientos que existen y se abren nuevas perspectivas para la toma de decisiones que, en el caso de los agentes económicos, constituye un elemento clave para la movilidad de bienes, servicios y mercancías, tanto a nivel nacional como europeo.

Esta es una de las razones por la que, desde los artículos 41 y 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se reconoce el derecho de los ciudadanos europeos a una buena administración y a acceder libremente a los documentos contenidos en las instituciones europeas; o que en un ámbito más amplio se haya abierto a la firma el Convenio 205 del Consejo de Europa, de 18 de junio de 2009, sobre el acceso a los documentos públicos, resultado de diversas declaraciones y recomendaciones anteriores del propio Consejo.

La profunda crisis económico-financiera que ha sacudido a Europa en estos últimos años, ha resultado ser un nuevo factor catalizador para imponer la apertura de los datos públicos. Podemos decir, incluso, que las instituciones comunitarias han dado un paso más en el ámbito de la transparencia con la aprobación del Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea de 23 de junio de 2011, relativo al establecimiento de un Registro de transparencia para las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea, complementado con el Acuerdo de 16 de abril de 2014, por el que se crea el correspondiente Registro para su identificación.

Por otra parte, en la Comunicación de 12 de diciembre de 2011, de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones denominada Datos Abiertos, un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente se ha establecido como uno de los objetivos de la estrategia de la Unión 2020 utilizar sus recursos de la mejor manera posible. Entre ellos, cita expresamente los datos generados, recogidos o sufragados por todos los organismos públicos de la Unión Europea.

Para ello la Directiva 2013/37/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, que modifica la 2003/98/CE, ya impone a los Estados miembros la obligación inequívoca de autorizar la reutilización de todos los documentos, salvo que el acceso esté restringido o excluido en virtud de normas nacionales o las propias excepciones establecidas en la misma.

En el caso concreto de España, el interés por la transparencia se ha potenciado en la ciudadanía como necesario elemento de control, a consecuencia de acontecimientos que han puesto en cuestión la honorabilidad de las instituciones públicas y la vida política españolas. En esta línea, la transparencia permite verificar que, quienes desde una vocación de servicio público asumen tareas de gestión en cualquiera de las entidades y organismos que componen el sector público, las ejercen siempre en beneficio del interés general y no de los suyos particulares o de singulares grupos de interés. Particularmente la identificación de estos últimos es, asimismo, una medida de transparencia que conviene incluir en la presente ley, en consonancia con los acuerdos interinstitucionales entre el Parlamento Europeo y la Comisión que más arriba se han citado.

II

La Constitución Española de 1978, en su artículo 105 b), remite a la regulación legal El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas . Esta llamada legal fue en principio cubierta por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyos artículos 35 y 37 se regularon, respectivamente, los derechos de acceso a los expedientes administrativos de los interesados en los procedimientos y los de la ciudadanía en general. En este último caso se configuró un acceso sujeto a múltiples restricciones y condicionalidades, no sólo derivadas de la colisión con otros derechos susceptibles de protección, como la intimidad o el honor, sino también en virtud de causas menos justificadas, como la necesidad de que los expedientes estuviesen terminados al tiempo de la solicitud de acceso o que se invocara la existencia de un interés legítimo y directo.

Un primer paso adelante en la universalización del derecho de acceso a la información de los poderes públicos se produjo sectorialmente en el ámbito medioambiental. En un principio con la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. Y algo más tarde con la, hoy vigente, Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, norma que transpone las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, supuso un cambio de tendencia, en aras a la flexibilización del derecho de acceso, al reconocerse la necesidad & de poner a disposición de ciudadanos y empresas al menos un punto de acceso general a través del cual los usuarios puedan, de forma sencilla, acceder a la información y servicios de su competencia& , cuyo destinatario inicial fue la Administración General del Estado.

Pero es particularmente con la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, cuando se pone de manifiesto la gran importancia que tiene la información generada desde las instancias públicas, con la potencialidad derivada del desarrollo de la sociedad de la información, como elemento que coadyuva al crecimiento económico, la creación de empleo y, en el caso concreto de los ciudadanos, como factor de transparencia y guía de participación democrática. Ahora bien, esta norma tiene como único objeto regular la utilización por las personas físicas y jurídicas, con fines comerciales o no comerciales, de la documentación recogida, producida o publicada por las diferentes administraciones y organismos del sector público. Esta ley ha sido modificada por la Ley 18/2015, de 9 de julio, que transpone la Directiva 2013/37/UE, más arriba citada.

En desarrollo de ambas leyes, en materia de seguridad e interoperabilidad, se aprobaron los Reales Decretos 3/2010 y 4/2010, ambos con fecha 8 de enero, que regulan, respectivamente, tanto el Esquema Nacional de Seguridad, como el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica.

La generalización, sin embargo, del deber de transparencia no se ha impuesto hasta la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que ha elevado el marco de las obligaciones en estos ámbitos, con el carácter de normativa estatal básica.

Asimismo, tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público vienen a dar un impulso a la implantación de los medios electrónicos en la organización y en el procedimiento administrativo, que constituyen una premisa del principio de transparencia.

En lo que afecta a las Comunidades Autónomas, la disposición final novena de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, les otorga un plazo de adaptación de dos años, desde el día de su publicación, que tuvo lugar en el BOE nº 295 de 10 de diciembre de 2013.

En el caso de Castilla-La Mancha, el artículo 4. Dos de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, impone a los poderes públicos regionales, como correlato del artículo 9.2 de la Constitución, el deber de promover las condiciones para la efectiva libertad e igualdad de los individuos y de los grupos en que éstos se integran, así como facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social de la región.

En el ámbito específico de la transparencia, esta Comunidad Autónoma, desde el origen mismo de su andadura institucional, se ha preocupado especialmente por publicitar la información relativa a sus altos cargos. En esta línea podemos citar el Decreto 108/1983, de 21 de junio, sobre Registro de Altos Cargos, sustituido hoy por la Ley 6/1994, de 22 de diciembre, de Publicidad en el Diario Oficial de los Bienes, Rentas y Actividades de los Gestores Públicos de Castilla-La Mancha, desarrollada por el Decreto 37/1995, de 18 de abril y, particularmente en lo que se refiere a los miembros del Consejo de Gobierno y los titulares de los órganos de apoyo, asistencia y directivos, deben citarse los artículos 20, 21 y 34 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de CastillaLa Mancha o las incompatibilidades que, para los primeros, se derivan de su artículo 19.

Con la Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha se reguló el reconocimiento expreso por la Administración Pública de que todas las personas tienen derecho a conocer de manera clara y fehaciente las actuaciones que directamente les atañen o interesan.

La presente ley resulta, por tanto, el complemento necesario para garantizar la participación ciudadana a que anima nuestra norma estatutaria y su legislación de desarrollo. Pero es, asimismo, imprescindible para lograr la adaptación de la normativa básica estatal al ámbito territorial de Castilla-La Mancha, adaptación necesaria particularmente en la definición de las unidades y órganos competentes en materia de transparencia y buen gobierno, en la resolución de las reclamaciones y, en concreto, para la imposición de las sanciones correspondientes. Estas materias, por corresponder al ámbito competencial exclusivo autonómico de autoorganización , no pueden perfilarse adecuadamente desde la legislación estatal.

Pero, aprovechando esa oportunidad, y profundizando en la senda de otras Comunidades Autónomas que cuentan con legislación propia en la materia, incluso desde antes de la publicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, nuestra Comunidad Autónoma no debe limitarse a trasvasar simplemente el conjunto mínimo de obligaciones impuestas desde el Estado. Como manifestación inequívoca del compromiso de Castilla-La Mancha respecto de la transparencia, la presente ley ha de servir, asimismo, para completar con medidas más ambiciosas y exigentes el marco normativo impuesto por la legislación básica estatal.

III

La presente ley, que se ampara en las competencias exclusivas asumidas por la Junta de Comunidades en las reglas 1ª y 28ª del artículo 31.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, se compone de 5 títulos, 8 disposiciones adicionales, 2 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 2 disposiciones finales.

El título I, sobre disposiciones generales, establece como triple objeto de la norma, en primer lugar, la regulación de la transparencia en su doble vertiente de publicidad activa y de acceso de las personas interesadas a la información que obre en poder de los sujetos obligados; en segundo término, la enumeración de los principios fundamentales para la implantación de un buen gobierno y un gobierno abierto, y, por último, el régimen de garantías ? entendidas éstas como entes y órganos que se crean para velar por el cumplimiento de esta ley ? y el de las responsabilidades que se derivan del incumplimiento de sus deberes y obligaciones. En el artículo 3 se contienen, por último, definiciones de conceptos que conviene fijar para la interpretación del articulado.

El título II se dedica a la transparencia, distinguiendo tres niveles de sujeción en el capítulo I.

En primera instancia, en el artículo 4, se delimitan los sujetos a quienes incumbe de manera más estricta el cumplimiento de las obligaciones que de ella se derivan, adaptando en este punto la legislación básica estatal a la estructura de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y su sector público regional.

En segundo lugar, en el artículo 5, se encuentran los sujetos que simplemente están obligados a la publicidad activa en su condición de partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, en todo caso, y además por la circunstancia de ser perceptores de ayudas o subvenciones, o por la celebración de contratos o convenios que generen obligaciones económicas con cargo a los presupuestos regionales. En este último ámbito la presente ley, respetando los contenidos de la legislación básica estatal, realiza una doble ampliación, tanto en lo que se refiere a los sujetos ? al incluir entre ellos a las federaciones de partidos, agrupaciones de electores, asociaciones y fundaciones vinculadas a partidos políticos, federaciones de partidos y agrupaciones de electores ? como en la cuantía de la subvención percibida por las entidades privadas, a las que se impone este deber de publicidad activa a partir de la percepción de 60.000 euros anuales, manteniendo los demás límites cuantitativos y porcentuales de la ley estatal.

Por último, en el artículo 6, se determinan los sujetos obligados simplemente a suministrar la información que les requieran los sujetos del artículo 4 para el cumplimiento por éstos de sus deberes de publicidad activa. En este apartado la presente ley recoge un sistema de multas coercitivas con el fin de vencer la posible resistencia de los destinatarios de dicho mandato.

El capítulo II, compuesto de dos secciones, regula específicamente en la sección 1.ª el Portal de Transparencia, como dirección electrónica disponible a través de redes de telecomunicaciones para poner a disposición de los ciudadanos la información cuya publicidad se impone a los sujetos obligados. Este último aspecto se desarrolla pormenorizadamente en la sección 2ª, en la que, siguiendo la estela de las legislaciones autonómicas más exigentes, se han establecido nuevos indicadores, particularmente los que pueden resultar más sensibles al interés ciudadano, relacionados con la actividad subvencional, económica, presupuestaria, financiera y contractual de la Administración Regional.

Como novedades singulares, habría que destacar dos. Por un lado, dentro de la información institucional y organizativa prevista en el artículo 9, se obliga a la publicación de las agendas de trabajo de los titulares de los órganos directivos, de apoyo o asistencia de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus organismos o entidades de derecho público, vinculados o dependientes. Asimismo, el artículo 21 establece la obligación de hacer públicas las cuentas abiertas de titularidad de cualquiera de los entes del sector público regional.

El capítulo III regula la segunda gran vertiente de la transparencia, es decir, el derecho de acceso a la información pública y su reutilización, a los que se dedican, respectivamente, las secciones 1ª y 2ª. Como tanto el acceso como, en su caso, la reutilización de la información han de estar ligadas a la misma solicitud de los particulares, la sección 3ª configura un procedimiento único para ambas materias, con pleno respeto ? en los límites de la información, causas de inadmisión, tramitación y contenido y plazos de la resolución? a la legislación estatal básica.

El título III contiene las normas sobre buen gobierno, buena administración y gobierno abierto. Aun siendo conscientes de que se emplean términos con múltiples zonas de concomitancia, la pretensión en el capítulo I ha sido la de desarrollar, respecto de los altos cargos y asimilados, los principios y reglas de buen gobierno, buena parte de las cuales se encuentran establecidos con carácter básico en el título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Esta ley resulta particularmente exigente, a los estrictos efectos de su ámbito de aplicación, asimilando a la condición de alto cargo a todos aquellos que ejercen funciones efectivas de dirección en el ámbito del sector público regional, con independencia del régimen jurídico aplicable a su relación de servicios. De esta manera, por ejemplo, se considera asimilado al alto cargo el personal sujeto a relación laboral especial de alta dirección e, incluso, a los que pudieran desempeñar estas mismas funciones en una posible relación administrativa, civil o mercantil, si existieren. Todos ellos, por tanto, estarán sujetos con igual intensidad al cumplimiento de las reglas de conducta de lo que se ha denominado código ético , expresión generalizada en nuestros días para, transcendiendo de lo que serían simples principios carentes de eficacia normativa, acabar comprendiendo auténticas reglas jurídicas de conducta y cuya aprobación está prevista en la disposición adicional cuarta para los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley. En relación con lo anterior, el artículo 36 prevé la obligación de que los altos cargos y asimilados efectúen una declaración responsable sobre el cumplimiento de los principios de buen gobierno, cuya vulneración está prevista expresamente en el título IV como infracción administrativa, teniendo siempre en cuenta la salvedad de que, a los miembros del Consejo de Gobierno, se les pueden exigir las obligaciones de buen gobierno impuestas por la legislación estatal básica pero que, cualquier regulación adicional a las mismas, ha de reflejarse en nuestra Comunidad Autónoma en la ley especial que regule el régimen jurídico de sus componentes, por imperativo del artículo 13.Dos del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.

Por su parte, en el capítulo II, sobre buena administración, se incluyen reglas más generales cuyos destinatarios han de ser los ciudadanos y ciudadanas, pero no por ello desprovistas de idéntica eficacia jurídica. Su cumplimiento incumbe en este caso a todo el personal al servicio de la Administración Regional y sus organismos o entidades públicos vinculados o dependientes, y cobra especial importancia el deber de publicar cartas de servicio , con el objeto de garantizar unas prestaciones públicas en condiciones mínimas y razonables de calidad, susceptibles de ser invocadas por los usuarios en caso de incumplimiento.

El capítulo III, recoge normas de gobierno abierto, entendido éste como aquel que busca e incentiva la participación ciudadana en la definición de normas, planes, programas, servicios públicos, así como en su evaluación, reclamando de ellos las iniciativas y sugerencias que tengan por convenientes. Se trata de un aspecto éste que, sin embargo, ha de tener la necesaria concreción legal y reglamentaria.

Por último, el capítulo IV regula los denominados grupos de interés , en consonancia con las legislaciones más ambiciosas en la materia y los propios acuerdos interinstitucionales de las instituciones europeas, que han llegado a exigir la identificación de los llamados lobbies con la creación de un Registro al efecto. En la presente ley se consideran tales las organizaciones y personas que, desarrollando sus actividades en el territorio de Castilla-La Mancha, se dediquen profesionalmente a influir en los procesos de elaboración de las políticas, las disposiciones normativas o, en general, las tomas de decisión pública. Si estos grupos pretenden ejercer tales actividades deberán obligatoriamente inscribirse en un registro, cuya creación está prevista, en el caso de la Administración Regional, en la disposición adicional sexta para un plazo de 6 meses desde la entrada en vigor de esta ley. La virtualidad del registro no es sólo la de identificar a los componentes del grupo de interés, sino también imponer a sus miembros un código de conducta que garantice el ejercicio ordenado de su capacidad de influencia, cuyo incumplimiento se tipifica en el título IV como infracción grave o leve, según los casos.

El título IV, dividido en cuatro capítulos (infracciones, responsabilidad, sanciones, procedimiento, órganos competentes y prescripción) regula el régimen de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos en esta ley. La tipificación tripartita de las infracciones en leves, graves y muy graves distingue, por un lado, en función de los sujetos activos y, por otro, las de naturaleza disciplinaria de las que tienen naturaleza distinta por imponerse al resto de sujetos que no están ligados por relación de sujeción especial con los poderes públicos. Para una estructura sistemática más comprensible, se opta por dividir, entre las diversas infracciones, sujetos responsables y sanciones, las que se refieren a la publicidad activa, el derecho de acceso a la información pública, el buen gobierno, los grupos de interés y en materia de reutilización de la información.

Por último, el título V, sobre Garantías , establece el entramado institucional sobre el que deben desarrollarse las competencias sobre transparencia, buen gobierno y gobierno abierto derivadas de la presente ley. En su capítulo I se recogen los órganos exclusivamente competentes en materia de transparencia en la Administración Regional y su sector público. Su base la constituyen las denominadas unidades de transparencia , que habrán de constituirse bajo la dependencia de las secretarías generales u órganos equivalentes del sujeto obligado. Ellas son las competentes, en sus respectivos ámbitos, para velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, así como recibir y tramitar las diversas solicitudes de acceso a la información pública, por lo que de su correcto funcionamiento depende en realidad el éxito mismo del sistema de transparencia público. Esta es la razón de que la ley se detenga especialmente en aspectos organizativos que, en otro caso, podrían resultar impropios de ella.

A su vez, se desarrolla la regulación de la Oficina de Transparencia para el diseño, coordinación, evaluación y seguimiento de las políticas sobre transparencia en el ámbito de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de los organismos y entes públicos vinculados o dependientes. Para coordinar en este mismo ámbito la implementación de las medidas de transparencia se crea la Comisión Interdepartamental para la Transparencia en la que, aparte de la persona titular de la consejería con competencias en la materia y de la Oficina, se integran, asimismo, las personas titulares de la Intervención General, de las secretarías generales, secretarías generales técnicas o asimilados de todas las consejerías, así como de las direcciones generales competentes en las materias de telecomunicaciones y nuevas tecnologías, administración electrónica, atención a la ciudadanía, protección de datos, archivos y presupuestos.

En el capítulo II, como órgano independiente, con personalidad jurídica propia y plena capacidad y autonomía orgánica y funcional, se crea el Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno. Se trata de un órgano adscrito a las Cortes de Castilla-La Mancha, que desarrolla su actividad con independencia y en régimen de derecho administrativo. Se compone de dos órganos colegiados.

la Comisión Ejecutiva, formada por la Presidencia y dos Adjuntías, elegidas por las Cortes de Castilla-La Mancha, por mayoría de tres quintos, sobre las respectivas propuestas de candidatos presentadas por los entes y organizaciones integrantes de la Comisión Consultiva. Y, por otra parte, dicha Comisión Consultiva, en la que están representadas las Cortes de Castilla-La Mancha, la Administración Regional, el Consejo Consultivo, la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha, la Universidad y entidades representativas de diversos intereses colectivos.

El Consejo se configura así como el órgano superior de esta Comunidad Autónoma en materia de transparencia y buen gobierno al que, a través de la Comisión Ejecutiva, se le encomienda informar preceptivamente los proyectos normativos sobre dichas cuestiones, la resolución de las reclamaciones denegatorias del derecho de acceso dictadas por las unidades de transparencia, por la vía potestativa del recurso de reposición, instar la incoación de los expedientes disciplinarios o sancionadores en estas materias, así como las de interpretar las dudas, velar por el grado de cumplimiento de la normativa y formular las correspondientes recomendaciones y requerimientos con el mismo objeto.

Las ocho disposiciones adicionales contemplan, por un lado, las especialidades regulatorias de las unidades de transparencia y acceso a la información entre los sujetos obligados que no forman parte estrictamente de la Administración Regional y sus organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes y, por otra parte, los plazos concedidos para el cumplimiento de diversos mandatos de esta ley.

Las dos disposiciones transitorias pretenden regular el régimen de las solicitudes de acceso a la información en trámite y la asunción de competencias de las unidades de transparencia hasta la creación y funcionamiento de éstas.

Por último, la disposición derogatoria deja sin efecto las normas de igual o inferior rango que se opongan a la presente ley y las dos disposiciones finales autorizan al Consejo de Gobierno al desarrollo reglamentario, estableciendo la entrada en vigor de la norma el mes siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.