Exposicion �nico motivos Transparencia y buen gobierno

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La importancia del control ciudadano sobre la actividad gubernamental en una democracia queda acreditada desde los debates que precedieron a la promulgación de la primera constitución democrática de la historia. En los llamados «papeles federalistas», pensadores como James Madison o Alexander Hamilton introducían los conceptos de «rendición de cuentas» o «controles y contrapesos» como elementos esenciales que se encuentran en la raíz de la democracia.

Una democracia no entendida tan solo como mecanismo de elección de gobiernos mediante sufragio sino como un sistema de imperio de la ley, con las debidas garantías y tutelas de las libertades y de los derechos individuales de los ciudadanos y ciudadanas.

En ese sentido, los mecanismos de transparencia y de buen gobierno funcionan como contrapesos que garantizan la protección de la ciudadanía frente a hipotéticas arbitrariedades del poder público y el uso indebido del dinero o patrimonio público. Las incompatibilidades de las personas que ejerzan altos cargos, la publicidad de las actividades del Gobierno y el examen ciudadano de toda esta información suponen mecanismos de control y de limitación del poder estatal ante las libertades civiles.

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En el ordenamiento jurídico estatal, ya la propia Constitución prevé como una obligación la regulación del acceso ciudadano a determinada información administrativa. Al mismo tiempo, el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos, enunciado en el artículo 23, no ha de entenderse limitado, como decíamos, al derecho de sufragio sino a la capacidad de la ciudadanía de ser un actor fundamental en el seguimiento, control y vigilancia de la actividad de los poderes públicos.

Con esa vocación, las Cortes Generales aprobaron la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Una norma que es, en su mayor parte, de contenido básico y, en consecuencia, resulta de aplicación a las instituciones autonómicas en el plazo de dos años desde su entrada en vigor, tal y como está indicado en la disposición final novena de dicha norma.

Esa ley establece las obligaciones de difusión de determinada información pública a través de internet, concretando un catálogo mínimo de datos que ofrecer. Por otra parte, regula el derecho de la ciudadanía a solicitar del Gobierno cualquier otra información pública que juzgue oportuna, concretando los límites de ese derecho y estableciendo la posibilidad, en todo caso, de recurso contra las resoluciones denegatorias emitidas por las administraciones.

Finalmente, dicha ley establece unos principios básicos de buen gobierno para los altos cargos de las administraciones públicas estatales, dejando al cargo de cada una de ellas la legislación concreta sobre sus normas de conducta y control de las incompatibilidades.

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En el ámbito gallego, la rendición de cuentas había sido ya abordada por dos leyes específicas: por una parte, la Ley 9/1996, de 18 de octubre, de incompatibilidades de los miembros de la Xunta de Galicia y altos cargos de la Administración autonómica, y, por otra, la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega.

Ambas normas tienen su núcleo en el deber fundamental, encomendado por el Estatuto de autonomía a los poderes públicos gallegos, de facilitar la participación de todos los gallegos en la vida política, y tienen su sustento legal en el artículo 28.1 del mismo estatuto, que reconoce la competencia de la Comunidad Autónoma gallega para regular el régimen jurídico de la Administración pública de Galicia.

Las dos leyes supusieron importantes avances en el control de la actividad pública en Galicia. La Ley 9/1996 fijó el primer régimen de incompatibilidades de los responsables públicos de Galicia, instaurando las precauciones necesarias para garantizar su objetividad e imparcialidad. La Ley 4/2006, por su parte, introdujo la transparencia como principio rector de la actividad de la Administración autonómica y supuso la concreción legal de prácticas hoy habituales como la publicación de la información sobre los convenios y contratos públicos, las convocatorias de subvenciones y la resolución de estas o la información retributiva de los cargos públicos.

A las obligaciones de transparencia y buen gobierno exigidas por estas leyes se les han ido uniendo, a lo largo de los años, otras obligaciones en leyes sectoriales reguladoras de materias como las subvenciones, la ordenación urbanística, las prestaciones sanitarias, el sistema de archivos, la calidad de los servicios públicos, e incluso en la propia Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.

En cualquier caso, la creciente exigencia ciudadana de control público de la actividad de las instituciones, así como la necesidad de adaptar las leyes existentes en Galicia al nuevo marco legal derivado de la aprobación de nueva legislación básica, aconsejan la aprobación de un nuevo texto. Una nueva norma que, además de avanzar en los pasos dados por la legislación previa y superarlos, integre en un mismo texto toda la regulación referida a la rendición de cuentas de los poderes públicos gallegos, tanto en lo que respecta a los datos derivados de su actividad administrativa y gubernamental como en lo referente a los mecanismos de control de las buenas prácticas por parte de las personas que tienen responsabilidades públicas. Una nueva norma que, en los momentos previos a su remisión al Parlamento, esté sujeta a un proceso de participación ciudadana que tendrá resultado en la incorporación de aportaciones ciudadanas a su redacción final.

Por lo que respecta al fundamento competencial de la presente norma, el título I se dicta en ejercicio de la competencia autonómica exclusiva en materia de organización de sus instituciones de autogobierno contemplada en el artículo 27.1 del Estatuto de autonomía de Galicia, de la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en materia de régimen jurídico de la Administración pública de Galicia contemplada en los artículos 28.1 y 39 del mismo texto legal, en relación con el artículo 148.1.1 de la Constitución, dentro del marco legislativo básico dictado por el Estado.

Las materias del título II, bajo la rúbrica de «buen gobierno», tienen su fundamento en las competencias de la Comunidad Autónoma para regular por ley el alcance de la responsabilidad y el estatuto personal de los miembros de la Xunta, en la competencia autonómica en materia de organización de sus instituciones de autogobierno, con arreglo a lo previsto en los artículos 27.1 y 39 en relación con el artículo 16 del Estatuto de autonomía de Galicia.

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De este modo, la presente ley se estructura en un título preliminar y tres títulos numerados, cada uno de ellos dedicado a la regulación de uno de los dos objetivos fundamentales mencionados en el propio nombre de la ley: la transparencia y el buen gobierno de las administraciones públicas autonómicas, además del régimen sancionador.

Así, en primer lugar, el título preliminar establece el objeto de la ley y marca aquellos principios por los que ha de regirse su aplicación.

A continuación, el título I se centra en el ámbito de la transparencia. Su capítulo I define aquellos sujetos a los que serán de aplicación las obligaciones de transparencia y regula, asimismo, la obligación de otros sujetos de colaborar con aquellos en la satisfacción de las solicitudes de información pública introduciendo, como novedad respecto al marco básico, la posibilidad de aplicar multas coercitivas en el caso de ausencia de esta necesaria colaboración.

En el capítulo II de este título se establecen obligaciones de publicidad activa, adicionales a las fijadas por la normativa básica y que, a su vez, amplían las establecidas por la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega. De esta manera, se marcan nuevas obligaciones de publicidad sobre información institucional, de relevancia jurídica o en materias como relaciones con la ciudadanía, contratación pública, convenios, personal, patrimonio o información económica y presupuestaria.

Pero no solo es importante la cantidad de los contenidos ofertados sino la calidad de los mismos, e incluso su formato. Por ello, el capítulo III de este primer título contempla como modalidad preferente de difusión de la información pública los formatos abiertos, que permitan a la ciudadanía la reutilización de los datos públicos.

En su capítulo IV, el título I aborda la regulación del derecho ciudadano al acceso a la información pública, más allá de aquella que sea ofertada en virtud de lo dispuesto en el capítulo I. De este modo, se determina el procedimiento pertinente, estableciendo la necesaria obligación de las administraciones públicas de facilitar a la ciudadanía aquella orientación y asesoramiento que precise, así como de proporcionarle modelos normalizados de solicitudes y canales electrónicos para tramitarlas.

Por último, el capítulo V regula los necesarios mecanismos de coordinación y control de dichas obligaciones de transparencia. Así, en primer lugar regula el Portal de transparencia y Gobierno abierto, en el que el sector público autonómico deberá dar cuenta de las obligaciones de publicidad activa. En segundo lugar, organiza los mecanismos internos de coordinación dentro del sector público autonómico para dar cumplimiento a las solicitudes de información pública y, por último, de conformidad con la posibilidad regulada en la disposición adicional cuarta de la ley básica, determina el órgano independiente capaz de resolver las reclamaciones sobre resoluciones denegatorias a dichas solicitudes. Para garantizar la auténtica independencia de este órgano, se opta por la atribución de esta competencia al Valedor del Pueblo, institución estatutaria de contrastada independencia, al tener garantizado en su ley reguladora que ni su nombramiento ni su cese sean potestad del Gobierno autonómico sino del Parlamento.

El título II de la presente ley, por su parte, centra su atención en los mecanismos de buen gobierno y control de la actividad de las personas que ocupan altos cargos en el sector público autonómico. En concreto, el capítulo I de este título procede a regular con precisión, en primer lugar, el repertorio de personas que tienen la consideración de alto cargo y, a continuación, las obligaciones que les acompañan en el ejercicio de esa responsabilidad, dando rango legal a la necesaria existencia de un código ético institucional en el ámbito del sector público autonómico.

En lo referente a las incompatibilidades, partiendo del principio general de dedicación exclusiva, establece las oportunas, razonables y limitadas excepciones a esta y pasa, a continuación, a potenciar el control sobre los eventuales conflictos de intereses que puedan surgir en el ejercicio de su cargo. De esta manera, se establece como principal novedad respecto a la legislación vigente la obligación de abstenerse en las tomas de decisiones relativas a personas jurídicas o entidades privadas de las que el alto cargo hubiese tenido parte en su dirección, asesoramiento o administración en los dos años anteriores al nombramiento.

Junto con este ejemplo, el control sobre los eventuales conflictos de intereses de las personas que ocupan altos cargos se ve ampliado también por la introducción de la obligación para estas personas de tener que informar a la Oficina de Incompatibilidades, durante los dos años siguientes a su cese, de aquellas actividades que vayan a realizar, para que dicha oficina pueda informar sobre su compatibilidad.

Finalmente, el control de la actividad de las personas que ocupan altos cargos no se circunscribe únicamente al ámbito interno, sino que se hace público a través de la publicidad de la información recogida en las declaraciones de actividades y bienes de estas personas. Por tanto, gracias a la publicación de las declaraciones de actividades, la ciudadanía podrá conocer las actividades desarrolladas por cada una de estas personas en los dos años anteriores a su toma de posesión, lo que, sumado a la obligatoria publicación de las resoluciones de compatibilidad aprobadas tras el cese, proporcionará a las gallegas y gallegos una completa información sobre la trayectoria de quien gestiona o gestionó los recursos públicos.

Sin embargo, en lo relativo a las declaraciones de bienes, se extiende la obligación de publicidad que la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, estableció para los miembros del Gobierno. A partir de la entrada en vigor de la presente ley, serán todas las personas que ocupen altos cargos las que deban hacer pública su información patrimonial tanto en el momento de su nombramiento como en el de su cese, permitiendo un escrutinio público sobre la evolución de dicho patrimonio.

El capítulo II de este segundo título incide sobre las buenas prácticas específicamente relacionadas con los procesos de transición entre gobiernos. Partiendo de la delimitación de la consideración del Gobierno en funciones contemplada en el artículo 17 del Estatuto de autonomía de Galicia, se procede a limitar sus facultades durante este periodo, garantizando que su actividad no pueda condicionar de modo sustancial la actividad del Gobierno que lo suceda. Del mismo modo, se regulan las obligaciones de ese gobierno en funciones de proporcionar al futuro Gobierno toda aquella información necesaria para iniciar su gestión, estableciéndose una completa relación de la documentación que habrá de ser objeto de transmisión durante el proceso de traspaso de poderes entre los gobiernos saliente y entrante.

El título III establece el régimen sancionador derivado de los incumplimientos en materia de incompatibilidades y conflictos de intereses. Asimismo, en desarrollo de las infracciones en gestión económico-presupuestaria y de las infracciones disciplinarias reguladas por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se precisa su procedimiento sancionador, además de incorporar al catálogo de infracciones disciplinarias dispuestas por la ley básica aquellas otras derivadas del incumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en esta ley.

La parte final de la presente ley está conformada por siete disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cinco finales. En ellas se procede, por ejemplo, a añadir la ponderación del criterio de coste en los procedimientos de contratación a la del criterio precio, introducida mediante el artículo 10 de la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega. En línea con las recientes directivas europeas en la materia, se incorpora el factor coste, entendido como coste del ciclo de vida, como elemento más preciso y eficiente para la determinación de las adjudicaciones. Dicha novedad se incorpora al texto legal que actualmente aglutina en Galicia toda la regulación sobre contratación pública en el sector público autonómico: la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico.

Por otra parte, se consolida un elemento de control de la actividad pública que había sido introducido en inicio por la Ley 1/2012, de 29 de febrero, de medidas temporales en determinadas materias del empleo público de la Comunidad Autónoma de Galicia, pero que, al contrario que el resto del articulado de dicha ley, tiene una vocación de vigencia indefinida. Se trata de la capacidad del Consejo de la Xunta para homologar los criterios retributivos del personal directivo de las entidades del sector público autonómico, una regulación que ahora pasa a insertarse dentro de la propia Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, y que, por lo tanto, se traslada al núcleo básico de la normativa autonómica sobre régimen jurídico de nuestro sector público.

El resto de las disposiciones incluidas en la parte final se dedica, de modo fundamental, a definir los compromisos de desarrollo reglamentario y a marcar las transitoriedades necesarias hasta que dicho desarrollo esté plenamente culminado, así como a marcar el momento de entrada en vigor de la ley.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del rey la Ley de transparencia y buen gobierno.