Exposicion �nico motivos TR. Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General

1. Planteamiento de la ley.

La Hacienda General del País Vasco es la Hacienda de que dispone la Comunidad Autónoma de Euskadi, para el adecuado ejercicio y financiación de sus competencias, de acuerdo con lo establecido en el Título III de su Estatuto de Autonomía.

La especial configuración institucional de Euskadi constituye ya el fundamento suficiente para que la Comunidad Autónoma proceda a regular su Hacienda General, a fin de adecuar ésta a los elementos específicos del diseño fundamental del País. Esta circunstancia, unida al volumen de recursos de que dispone en la actualidad la Comunidad Autónoma, y al nivel de desenvolvimiento de sus servicios, convierten en necesaria la regulación de su Hacienda General, con la finalidad de establecer un sistema jurídico estable que sirva de marco para hacer de la misma el instrumento operativo imprescindible para optimizar la eficacia de la actividad de la Administración y la eficiencia de sus medios económicos.

Sin embargo, la Hacienda no constituye una materia uniforme y homogénea. Por el contrario, se distinguen en su seno materias perfectamente diferenciadas entre sí (régimen presupuestario, Tesorería General del País Vasco, tributos, etc.) hasta el punto de que, tradicionalmente, algunas de ellas han venido regulándose en textos jurídicos completamente desgajados de las demás (contratación, patrimonio), como si hubieran adquirido autonomía propia e independiente de la Hacienda.

Por otra parte, no hay que olvidar la extensión y complejidad de las materias que integran la más genérica de la Hacienda, haciendo de ésta un cuerpo cuyo tamaño excede del normal que es propio de otras materias.

Ante esta situación, se hace prácticamente inviable la inclusión en un único texto legal de toda la regulación de la Hacienda General del País Vasco, precisándose encontrar otra solución de técnica legislativa más acorde con la problemática que plantea la materia.

No obstante lo señalado, la heterogeneidad, extensión y complejidad de la Hacienda no sólo no se oponen a la formulación de unos principios comunes a toda ella, ya que ésos existen aunque, a veces, no estén expresamente explicitados, sino que aconsejan proceder a su realización a fin de reconducir a la unidad las regulaciones dispersas, si bien semejante tarea hace preciso un importante esfuerzo de síntesis.

A esta pretensión obedece la aprobación de la presente Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, que emerge al mundo del derecho con una doble finalidad: la de establecer la estructura fundamental de la Hacienda General y, sin perjuicio de su aplicación directa, la de tener el carácter informador e integrador de toda la ordenación de la misma, constituyendo el tronco de su regulación jurídica. Partiendo del soporte estructural y lógico de esta ley, cada una de las materias propias de la Hacienda General del País Vasco será objeto de regulación separada, salvo el régimen subvencional que se ha optado por incluirlo como un Título de esta ley.

La expuesta técnica legislativa se adapta a las características de la Hacienda General del País Vasco, combinando la unidad de los principios estructurales comunes con la diversidad de las ordenaciones específicas de las materias propias de aquélla.

2. Las disposiciones generales del Título I.

El Título I de la ley, denominado «Disposiciones Generales», dedica su contenido a aquellas normas de proyección más general y fundamental dentro de las que constituyen los principios ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, comenzando lógicamente por el concepto jurídico de las mismas.

En primer lugar se procede al diseño de la normativa reguladora de la Hacienda General, y al reparto de la potestad de su aprobación, a fin de disponer de manera ordenada el desarrollo jurídico de aquélla, entendiéndose todo ello comprendido en el ámbito de competencia de la Comunidad Autónoma de Euskadi para regular su Hacienda General y, en consecuencia, sin perjuicio de la aplicación de las normas del Estado que resultaren ser de obligatoria observancia para aquélla, una vez que éstas adquieran efectividad y poder vinculatorio para la misma.

Dentro, ya, del ámbito de competencia de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y en ejercicio de aquélla, el artículo 2 dispone que la ordenación específica de la Hacienda General del País Vasco y de las materias propias de la misma, se integra con las normas, de proyección más general, de derecho administrativo emanadas de la misma Comunidad. Solamente en defecto de este conjunto normativo integrado que constituye la ordenación propia de la Comunidad Autónoma de Euskadi, tendrá valor supletorio el derecho estatal, regla esta que no se contiene en la presente ley por venir ya establecida en el Estatuto de Autonomía, aunque ello no constituye óbice para hacer alusiones concretas al derecho estatal supletorio en algunos preceptos de la ley.

En segundo lugar se formulan aquellos principios rectores de toda la actividad de la Comunidad Autónoma, normativa y no normativa, constituyendo el factor impulsor de la optimización de los resultados de la gestión pública.

3. Los presupuestos generales de Euskadi y las leyes de presupuestos generales de Euskadi.

Tradicionalmente, las leyes de presupuestos de los entes públicos fueron un instrumento al servicio del régimen presupuestario de los mismos, razón por la que la regulación se llevaba a cabo junto a la de éste como un elemento más del mismo.

Posteriormente, se fue ampliando el campo de tales leyes a otros aspectos diferentes del puro régimen presupuestario, hasta convertirlas en instrumentos jurídicos para el mejor logro de los objetivos económico-sociales, sin bien seguían localizadas en la materia de régimen presupuestario, dada su afinidad con la misma.

Continuando en la línea evolutiva aludida en el párrafo anterior, el Título II de la ley constituye un nuevo avance sobre la situación preexistente, al dar una diferente ordenación a los presupuestos generales y a las leyes de presupuestos generales.

En efecto, los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, o Presupuestos Generales de Euskadi, son configurados por la ley como el instrumento cuantificador de la actividad económica de dicha Comunidad Autónoma, durante un ejercicio económico. De esta manera, los Presupuestos Generales de Euskadi adquieren dimensión y autonomía propia, desligándose definitivamente del estrecho marco de los estados de ingresos y de gastos.

De acuerdo con esta concepción, los presupuestos de las entidades que componen la Comunidad Autónoma, constitutivos de los correspondientes estados de ingresos y gastos, forman parte del contenido de los Presupuestos Generales de Euskadi pero sin que ello suponga una identidad de naturaleza entre éstos y aquéllos. Los Presupuestos Generales de Euskadi, como algo cualitativamente distinto de los meros estados de ingresos y gastos, integran en su seno, también, los límites de prestación de garantías y de endeudamiento, por constituir aspectos propios de la actividad económica de la Comunidad. Por consiguiente, los presupuestos comprensivos de los estados de ingresos y gastos, y los límites de prestación de garantías y de endeudamiento, constituyen el contenido de los Presupuestos Generales de Euskadi, en congruencia con la naturaleza que les atribuye a éstos la presente ley.

Determinada así la configuración de los Presupuestos Generales, surge la necesidad de articularla con el mundo del derecho, a cuya finalidad responde, en principio, la existencia de la Ley de Presupuestos Generales. Por tanto, el primer cometido de esta ley es, precisamente, aprobar el régimen de los Presupuestos Generales.

Sin embargo, la propia situación económica del país y la naturaleza de las relaciones económicas existentes en la sociedad, requieren a veces de la adopción de una serie de medidas por parte de los poderes públicos, que no encajan en el contenido de los Presupuestos Generales delimitado anteriormente. Además, existen disposiciones que reenvían a las leyes de presupuestos generales la regulación de una serie de materias no comprendidas en el contenido de éstos, en la idea, quizá, de que dada la temporalidad de dichas leyes, constituyen un instrumento adecuado para una actualización permanente. Por todo ello, la presente ley atribuye a las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi otro contenido, diferente al de la mera aprobación de los mismos, enunciado en el párrafo 2 del artículo 6, el cual ha de ser de previsión abierta en consonancia con las remisiones de otras disposiciones y, sobre todo, con las múltiples circunstancias concurrentes en el campo socio-económico.

Por todo lo señalado, el sistema Presupuestos Generales de Euskadi-Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi escapa a cualquier configuración encorsetada y estática, para disponer de la flexibilidad y dinamicidad como características propias determinantes de su funcionalidad, constituyendo un instrumento combinado que transciende el ámbito interno de la Administración Pública de la Comunidad para convertirse en una herramienta idónea de política económica.

Por último, hay que destacar la congruencia de la ley con los principios que consagra, al establecer una regulación propia de los Presupuestos Generales y de las Leyes de Presupuestos Generales, al margen de las regulaciones de las materias que constituyen su objeto.

4. La organización institucional.

El Título III de la ley dedica su contenido a la regulación de la configuración estructural de la Administración General e Institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi, necesaria para su mejor desenvolvimiento.

Aunque el campo de la organización tiene entidad propia para constituir un cuerpo normativo específico, la necesidad de disponer de un aparato institucional mínimamente adecuado a las necesidades de la Comunidad Autónoma, unida a la relevancia cualitativa y cuantitativa de la materia de la Hacienda General del País Vasco, ha fundamentado la existencia del Título III.

Dicha configuración estructural se basa en la concepción de la organización como un medio para conseguir las finalidades encomendadas a la Comunidad Autónoma, y utiliza dos principios fundamentales:

a) La compatibilidad de la intervención de los poderes legislativos, en los supuestos importantes, con la flexibilidad necesaria para lograr una organización adaptada a las circunstancias concurrentes en cada momento.

b) La utilización instrumental del derecho privado en algunos casos, con la finalidad de que la conjunción derecho público-derecho privado constituya también otro medio apropiado para el logro de una mayor eficacia.

5. El régimen competencial.

Por imperativo sistemático, el Título IV de la ley queda destinado a la atribución de las competencias más significativas y generales, aunque sin perjuicio de lo que resulte del artículo 24 del mismo, cuyo fundamento radica en la necesidad de clarificar la íntegra aplicación de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno, y del Titulo III de la presente ley.

6. El contenido.

El contenido de la Hacienda General del País Vasco es objeto del Título V de la ley, contemplándose de manera separada los derechos y las obligaciones, como diferentes vertientes de aquél.

Además de establecer el régimen general de tales derechos y obligaciones, el Título V procede a realizar una clasificación de los primeros abordando los aspectos más sobresalientes de los ingresos más relevantes.

7. El régimen subvencional.

El Título VI aborda el régimen subvencional, a estos efectos se considera que las características generales de dicho régimen deben gozar de reserva de ley, sin perjuicio de la capacidad de la Administración para el desarrollo reglamentario del mismo, para la regulación de los programas subvencionales en base a los créditos aprobados por el Parlamento y para dictar los actos administrativos de otorgamiento o concesión.

En primer lugar la subvención queda caracterizada como un acto de la Administración General o de sus organismos autónomos por el que se realiza una disposición gratuita de fondos sujeta al derecho público, que conlleva la inexistencia de contraprestación por parte del beneficiario, si bien al mismo se le pueden imponer una serie de cargas para su percepción, que se entregan para un fin público comprendido en el ámbito de las competencias materiales de la entidad concedente, o para fomentar una actividad de utilidad o interés social. De esta manera, quedan recogidas las entregas de fondos públicos, que tienen por objeto la financiación de servicios de responsabilidad pública cuando se presten gratuitamente o por un precio inferior al coste por particulares ajenos a la Administración y que carezcan de regulación específica, las prestaciones asistenciales de carácter especial, tales como las ayudas de emergencia social, las becas y ayudas al estudio, los premios y otras ayudas que se otorguen en consideración a las actividades del beneficiario previas a la concesión, y las subvenciones de los intereses de determinadas líneas de crédito, asumiendo la Administración la obligación de satisfacer a la entidad prestamista la parte que corresponda de dichos intereses en programas destinados a la vivienda e inversiones en los sectores de industria, comercio y servicios.

En segundo lugar, se ha optado por recoger también una fórmula abierta para eludir interpretaciones restrictivas respecto del concepto de subvención, al incluir en su ámbito de aplicación cualquier ayuda que se otorgue por la Administración General o sus organismos autónomos con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. En este sentido, también se consideran ayudas y subvenciones, a efectos de esta ley, los créditos o préstamos que conceda la Administración a otros entes públicos o particulares que impliquen una atribución patrimonial y que contengan condiciones específicas para la realización de algún fin de interés público y que en ningún caso se corresponden con las operaciones de tesorería o endeudamiento de dichos entes con la Administración Pública, sin perjuicio de las especialidades que sus propias normas reguladoras puedan fijar sobre aquellos aspectos consustanciales a la naturaleza contraprestacional de los créditos o préstamos.

Asimismo, con este concepto amplio, se da carta de naturaleza a la existencia de subvenciones reintegrables, las cuales pueden operar en el campo de las ayudas o becas que se conceden para la investigación, la formación postdoctoral o similares. También se incluyen las ayudas no dinerarias que no se instrumenten a través de los procedimientos previstos en la legislación patrimonial de Euskadi. Igualmente, se incluyen dentro del ámbito de esta ley las ayudas financiadas con fondos de la Unión Europea, sin perjuicio de la prevalencia de las normas de aquélla sobre la presente regulación.

En relación con las ayudas o subvenciones no dinerarias consistentes en la enajenación gratuita o en la cesión temporal de uso de bienes deberán seguirse los procedimientos específicos previstos en la legislación patrimonial de Euskadi, siéndoles de aplicación directa, en todo lo no regulado por aquélla, las normas contenidas en la presente ley.

Establecido el concepto de ayuda o subvención en la ley, quedan fuera del mismo las prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social, el Ingreso Mínimo de Inserción, los beneficios fiscales que puedan concederse por la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y la prestación gratuita de servicios públicos.

Por lo que se refiere a las sociedades públicas, los entes públicos de derecho privado y aquellas otras entidades cualquiera que sea su naturaleza o forma jurídica financiadas por los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma deberán ajustar su actividad subvencional a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad. A efectos de cumplir los citados principios a las sociedades públicas y a los entes públicos de derecho privado que integran la Administración Institucional solamente les será de aplicación de esta ley lo dispuesto expresamente en el párrafo 5 del artículo 48, en la medida que sea compatible con su naturaleza jurídica.

Mención especial hay que realizar respecto de los avales y otras garantías que puedan concederse por la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que, si bien encajan dentro del concepto amplio de las ayudas o subvenciones utilizado por esta ley, gozan de su propia regulación específica por lo que se ha optado por su exclusión del ámbito de la presente norma. No obstante, les serán de aplicación a los beneficiarios de los avales y garantías las condiciones generales exigidas para obtener una subvención, reguladas en el artículo 50 de esta ley. Igualmente la Administración, cuando utilice las garantías como instrumento de fomento, deberá atender a los principios generales que se prevén en el artículo 49 en la medida en que sean compatibles con la naturaleza de las garantías.

Por otra parte se ha ampliado el espectro de los beneficiarios de las subvenciones y ayudas a la Administración Institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Ahora bien, es preciso manifestar que no debe confundirse la posibilidad de ser perceptor de ayudas con las transferencias que dicha Administración Institucional percibe de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para cubrir sus necesidades de financiación, las cuales son ajenas al hecho subvencional.

En cuanto a los principios que deberán presidir la actividad subvencional se reafirman los ya conocidos de publicidad, concurrencia y objetividad, estableciendo la manifestación de los mismos en las normas reguladoras. Asimismo, atendiendo a las exigencias derivadas de los principios de eficacia, eficiencia y economía en el gasto público se han previsto una serie de reglas o límites a los que deberá sujetarse la actividad subvencional de la Administración.

Igualmente, se ha introducido la obligación de realizar la evaluación posterior por parte de los organismos concedentes de las ayudas, a fin de analizar los resultados obtenidos y en su caso proceder a la revisión futura de los programas subvencionales.

Se ha formulado la competencia para dictar normas reguladoras y conceder ayudas de una manera amplia, fijándose una serie de reglas básicas de directa aplicación para el procedimiento de concesión que tienen en cuenta los últimos pronunciamientos jurisprudenciales respecto de las limitaciones del gasto público y, por tanto, de los efectos que frente a los posibles beneficiarios tenga la inexistencia o agotamiento del crédito presupuestario correspondiente. Igualmente, se han regulado los principios básicos que deben cumplirse en los procedimientos concursales.

Las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones o ayudas públicas se configuran como intermediarias entre la Administración concedente y el beneficiario de las ayudas. En este sentido, pueden ser destinatarias de los fondos públicos pero no son como tal beneficiarias de las subvenciones. En todo caso, la ley establece un régimen básico de obligaciones para dichas entidades.

El reintegro de las subvenciones se corresponde con la correlativa revocación o modificación del acuerdo de concesión mediante la constatación de la existencia de alguna de las causas previstas en la normativa aplicable. No tiene carácter sancionador, puesto que las sanciones se rigen por la normativa específica que se regula por el capítulo III del Título VII. Las cantidades a reintegrar tendrán el carácter de ingreso de derecho público, por lo que les serán de aplicación los procedimientos y prerrogativas de la Administración para este tipo de ingreso, habiéndose regulado el régimen de responsabilidad conjuntamente con el que se reputa para los responsables de infracciones y sanciones administrativas, en el artículo 64 del presente texto legal, a fin de evitar reiteraciones innecesarias.

En definitiva, se pretende establecer un régimen general de concesión de ayudas o subvenciones que responda tanto a las necesidades de la sociedad vasca como de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y que salvaguarde los principios de interés público y de gestión eficaz de los recursos económicos destinados a la actividad subvencional.

8. La protección.

La protección de la Hacienda General del País Vasco es tratada en el Título VII de la ley, bajo la perspectiva de que es susceptible de serlo: garantías, responsabilidades y régimen de infracciones y sanciones en materia del régimen subvencional.

En relación con las garantías, destaca el artículo 57, el cual establece y regula un mecanismo de aseguramiento de los derechos de la Hacienda General, capaz de hacer frente a situaciones de riesgo para los mismos. Dicho mecanismo combina la eficacia de la protección con el respeto a los derechos del obligado, mediante la división del procedimiento en las fases de aseguramiento provisional y de aseguramiento definitivo.

En lo que concierne a las responsabilidades, la ley recoge la obligación de indemnización de los daños y perjuicios producidos a la Hacienda General del País Vasco, con independencia de otras responsabilidades que, como la disciplinaria o penal, pudiesen exigirse, así como las sanciones que procediere imponer.

El régimen sancionador introducido por esta ley en materia de subvenciones y ayudas responde a la necesidad de insertar en nuestro ordenamiento instrumentos de protección de la Hacienda General desde la vertiente del gasto público. A este respecto, se han tenido en cuenta los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la potestad sancionadora de la Administración, así como los principios que rigen dicha potestad y el procedimiento sancionador previsto en la legislación administrativa de carácter general, y las peculiaridades derivadas del régimen aplicable a los ingresos públicos.