Exposicion �nico motivos Texto Refundido de la Ley 9/1991, Reguladora del Canon de Saneamiento de Aguas

I

La Constitución Española reconoce y garantiza en el artículo 2 el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación española, que no sería efectiva sin la correspondiente autonomía financiera garantizada por el artículo 156 de la propia Constitución.

En efecto, el artículo 127 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, dispone que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene competencia para ordenar y regular su hacienda, y el artículo 128 prevé, entre otros recursos de la hacienda de la Comunidad Autónoma, el rendimiento de los tributos propios, en relación con los cuales, según el artículo 129 siguiente, tiene capacidad normativa y competencia para establecerlos, mediante una ley del Parlamento de las Illes Balears.

Esta autonomía financiera tiene como principios básicos, recogidos en los artículos 2 y 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la posibilidad de establecer tributos propios y la necesidad de disponer de medios suficientes para ejercer las funciones que forman el ámbito de las competencias propias.

El artículo 45 de la Constitución Española recoge el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado así como el deber de conservarlo, y, paralelamente, la obligación de los poderes públicos de velar por el uso racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y de defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

Este derecho también se recoge en el artículo 23 del Estatuto de Autonomía, el cual dispone que los poderes públicos de la comunidad autónoma tienen que velar por la defensa y protección de la naturaleza, del territorio, del medio ambiente y del paisaje, y tienen que establecer políticas de gestión, ordenación y mejora de su calidad, armonizándolas con las transformaciones que se producen por la evolución social, económica y ambiental.

Asimismo, el artículo 30 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en ordenación del territorio; obras públicas dentro del territorio de la comunidad autónoma que no sean de interés general del Estado; régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos; promoción del turismo, y protección del medio ambiente, sin perjuicio de la legislación básica del Estado.

Pues bien, la Ley 9/1991, de 27 de noviembre, Reguladora del Canon de Saneamiento de Aguas, se aprobó con la finalidad de dotar la Comunidad Autónoma de los mecanismos de financiación adecuados para las actuaciones hidráulicas y garantizar la implantación efectiva de los servicios de depuración de aguas residuales y de suministro de los núcleos urbanos, con el fin de conseguir una defensa y una restauración adecuadas del medio ambiente de las Illes Balears, en el marco constitucional y estatutario.

Cuando se aprobó la Ley 9/1991, la Junta de Aguas de Baleares era la entidad encargada de la política hidráulica en el ámbito de las Illes Balears, de acuerdo con el Decreto 106/1990, de 13 de diciembre, sobre organización y régimen jurídico de la Junta de Aguas de Baleares.

Posteriormente, la Junta de Aguas, como organismo autónomo de carácter administrativo, se extinguió por la disposición adicional quinta de la Ley 4/1996, de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 1997, aunque se mantuvo su denominación como órgano sin personalidad jurídica, en sus relaciones internas y externas ante terceros, en este último caso como organismo de cuenca y participativo de todos los sectores implicados en materia hidráulica, y sus medios económicos, personales y materiales se adscribieron a la que era entonces la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Litoral.

Finalmente, esta competencia ha sido asumida íntegramente por los órganos propios de la estructura ordinaria de la actual Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Pesca desde la entrada en vigor del Decreto 129/2002, de 18 de octubre, de organización y régimen jurídico de la Administración Hidráulica de las Illes Balears, que derogó el Decreto 11/1994, de 13 de enero, sobre organización y régimen jurídico de la Administración Hidráulica de las Illes Balears, incluidas las posteriores modificaciones de dicho Decreto operadas por el Decreto 29/1995, de 23 de marzo, por el que se dictan normas para la atribución y desarrollo de las funciones, servicios y competencias transferidos a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de recursos, aprovechamientos y obras hidráulicas.

Toda esta evolución debe tenerse en cuenta en la redacción del presente texto refundido, en cumplimiento de las facultades de armonización y regularización previstas en el artículo 37 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears. Por ello, actualmente, las menciones legales a la Junta de Aguas tienen que entenderse referidas a la actual Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Pesca.

Asimismo, desde la aprobación de la Ley 9/1991 hasta ahora, deben tenerse en cuenta otras alteraciones materiales de la legislación vigente en esta materia, que no son sino concreciones de carácter organizativo, como la sustitución en las funciones de gestión y recaudación tributarias propias de la consejería competente en materia de hacienda por la Agencia Tributaria de las Illes Balears, organismo que se creó por la Ley 3/2008, de 13 de abril, o las referencias genéricas a los órganos competentes para resolver las reclamaciones económico-administrativas, que en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears se concretan en la Junta Superior de Hacienda de las Illes Balears.

II

El artículo 2 de la Ley 5/2015, de 23 de marzo, de racionalización y simplificación del ordenamiento legal y reglamentario de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que, en el plazo de dieciocho meses a contar desde la entrada en vigor de dicha ley, apruebe los textos refundidos de las leyes que se indican en el anexo 1, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 4/2001, con la posibilidad de regularizarlas, aclararlas y armonizarlas.

Una de estas leyes del anexo 1 es la Ley 9/1991, de 27 de noviembre, Reguladora del Canon de Saneamiento de Aguas, que ha sido modificada varias veces, concretamente por la Ley 6/1992, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; la Ley 4/1994, de 29 de noviembre, de Medidas en Relación con Varias Figuras Tributarias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y de Función Pública; la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas; la Ley 3/2012, de 30 de abril, de Medidas Tributarias Urgentes; la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2013; la Ley 8/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2014; la Ley 13/2014, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2015, y la Ley 3/2015, de 23 de marzo, por la que se regula el consumo cultural y el mecenazgo cultural científico y de desarrollo tecnológico y se establecen medidas tributarias.

El canon de saneamiento de aguas se creó como tributo destinado a la financiación de las actuaciones de saneamiento del agua en los núcleos urbanos, incluyendo la evacuación, tratamiento y reutilización de las aguas residuales y, en general, de toda la política hidráulica de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, cuya recaudación tiene que destinarse íntegramente a dicha finalidad.

Si bien en el momento de la creación de dicho tributo se observó una gran diversidad entre los municipios con respecto a las dotaciones de saneamiento y las necesidades que presentaban, la cuestión de la degradación de la calidad de las aguas era un problema social que afectaba a todo el mundo por igual y que exigía adoptar medidas eficaces que hicieran frente al peligro que recae sobre los escasos recursos hidráulicos de la comunidad autónoma, al daño ecológico que se deriva de ello y a los consiguientes riesgos sanitarios. Por ello, el canon de saneamiento de aguas se inspira en los principios constitucionales de igualdad, capacidad económica, generalidad, solidaridad y suficiencia financiera.

A causa de la peculiar configuración de las Illes Balears, del hecho de que su economía -cuya estructura no ha variado significativamente desde la creación de este tributo- se base en el turismo y de la práctica inexistencia de industrias muy contaminantes, puede considerarse que todos los vertidos de aguas residuales tienen características técnicas similares, por lo que son, en aquello que es fundamental, susceptibles de un mismo tratamiento jurídico tributario.

El canon de saneamiento de aguas se aplica, pues, a los vertidos de aguas residuales, tanto a los efectuados en redes de alcantarillado públicas o privadas, como a los que se efectúan directamente al medio receptor natural.

Dado que la medida más directa de los vertidos está representada por el consumo de agua, este canon se aplica a todos los consumos de agua que suministran las empresas o los servicios municipales, así como a los consumos de aguas superficiales o subterráneas que captan las propias personas usuarias.

Ahora bien, las características poblacionales de las Illes Balears, que hacen que la población aumente extraordinariamente en determinadas épocas del año, obligan a invertir en infraestructuras muy superiores a las que serían necesarias en condiciones normales. Sería injusto que inversiones especialmente costosas en las depuradoras necesarias a causa de esta población flotante fueran financiadas fundamentalmente por los habitantes de las Illes Balears. Basándose en esta idea de justicia, que exige tener en cuenta las diversas situaciones, junto con la cuota variable se establece una cuota fija con la finalidad de equilibrar la contribución de la población flotante, de las industrias y de los habitantes de las Illes Balears a la financiación de obras y servicios igualmente necesarios para todos.

Por otra parte, y para atenerse al principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31 de la Constitución, el texto refundido incluye cuatro bonificaciones: una destinada a las unidades familiares que no dispongan de ingresos anuales superiores al salario mínimo interprofesional multiplicado por el coeficiente 1,25, otra por razón de la utilización del agua depurada, una tercera destinada a evitar una carga excesiva sobre los usuarios que consuman el agua en las zonas que no disponen de ningún sistema de depuración, y una última destinada a los jardines históricos, de acuerdo con lo establecido en la Ley 12/1998, de 23 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Illes Balears.

III

El presente decreto legislativo consta de un artículo único, una disposición adicional, una disposición derogatoria y dos finales. Con respecto al texto refundido que se aprueba mediante el decreto legislativo, consta de diecisiete artículos, ordenados en tres títulos, y de dos disposiciones adicionales.

Bajo la rúbrica Disposiciones generales , el título I del texto refundido se ocupa de la creación del canon (artículo 1), y de fijar el hecho imponible (artículo 2), las exenciones (artículo 3), el devengo del tributo (artículo 4), los sujetos pasivos (artículos 5 y 6), la base imponible (artículo 7), la cuota (artículo 8), las bonificaciones (artículo 9) y la compatibilidad con otros tributos (artículo 10).

Ante las dificultades técnicas que supondría gravar directamente el vertido, y que prácticamente harían inviable su aplicación, el hecho imponible se conecta con el consumo de agua, dando por sentado que, como ya se ha dicho antes, este consumo representa el mejor índice de la cantidad de agua que vierte cada persona usuaria. En todo caso, se establecen dos exenciones generales con respecto al agua consumida en explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales o mixtas, y al agua destinada a los servicios públicos de extinción de incendios, dadas las especiales características de estos sectores, a la vez que, con el fin de facilitar el cumplimiento de sus obligaciones a las entidades suministradoras, es la persona usuaria del agua el sujeto responsable de acreditar esta exención; asimismo, se exceptúa la captación directa de aguas superficiales o subterráneas a cargo de las propias personas usuarias cuando el agua se utilice para riego en usos agrícolas, aunque no constituyan estrictamente explotaciones agrícolas.

Definir así el hecho imponible permite, además, y exceptuando los casos de captación directa de las aguas superficiales o subterráneas, considerar como sustitutos del contribuyente a las entidades suministradoras, con lo que queda considerablemente reducido el ámbito subjetivo del canon, y se facilita la gestión en aras de una mayor eficacia y, en consecuencia, se aseguran los objetivos que persigue la ley.

La técnica de la repercusión obligatoria garantiza que el coste de este canon no recaiga, sin embargo, sobre las entidades suministradoras, sino que estas tienen que trasladar la carga sobre los contribuyentes, verdaderos sujetos pasivos económicos, que son las personas usuarias del agua, al incidir en el objeto del tributo, es decir, en el vertido de aguas residuales.

Para asegurar el buen funcionamiento del canon se prevé asimismo que los transportistas que no puedan justificar haber satisfecho el canon a la entidad suministradora en el momento de adquirir el agua, se conviertan en auténticos sujetos pasivos sustitutos del contribuyente junto con el sujeto pasivo sustituto inicialmente previsto.

Con carácter general, la base imponible debe determinarse en régimen de estimación directa, y únicamente para los casos en los que, porque no hay contador o porque no ha intervenido la entidad suministradora, resulte difícil determinar la base en régimen de estimación directa, se prevé un sistema de estimación objetiva, basado en los principios de igualdad, realidad, eficacia y simplicidad. Asimismo, para los consumos de agua depurada destinada exclusivamente a la actividad de explotación de campos de golf, la ley fija un sistema alternativo de estimación objetiva, mediante una cuota única resultante de la aplicación de las tarifas que a tal efecto se establecen.

Salvo este último supuesto relativo a la explotación de campos de golf, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se regula la cuota tributaria con el establecimiento de una cuota variable y de una cuota fija: la cuota fija se calcula mediante la aplicación de las tarifas previstas en el texto refundido a los correspondientes elementos tributarios, y la cuota variable, de carácter proporcional, se obtiene aplicando a la base imponible (es decir, al agua medida en metros cúbicos) una cuantía determinada en euros, de carácter progresivo con respecto a los consumos domésticos en viviendas y a los consumos en establecimientos hoteleros y análogos.

En defensa de los principios de igualdad y solidaridad en el sostenimiento de los gastos públicos, se regula la incompatibilidad del canon con las contribuciones especiales, tasas o precios públicos autonómicos destinados a financiar las inversiones necesarias para implantar y posteriormente explotar los sistemas generales. Este concepto comprende la conducción de las aguas residuales desde las redes de alcantarillado locales hasta el vertido final, una vez que hayan sido tratadas.

En el título II, y bajo la rúbrica Normas de gestión , se regulan la liquidación y los ingresos (artículos 11 y 12), las obligaciones formales (artículo 13), los órganos competentes para las diversas funciones de gestión, comprobación, inspección y recaudación en la aplicación del tributo (artículo 14), y el régimen de las infracciones y sanciones (artículo 15) y de los recursos (artículo 16).

Con respecto a la liquidación y los ingresos, se mantiene, obviamente, la fórmula de la declaración liquidación o autoliquidación del sujeto pasivo en los términos que reglamentariamente se determinen.

En cuanto a las obligaciones formales, el texto refundido se remite a la normativa reguladora del impuesto sobre el valor añadido, al plan general de cuentas para las entidades locales y al Código de Comercio, sin perjuicio de destacar que la contabilidad de las entidades suministradoras tiene que ser suficientemente expresiva con el fin de precisar, en cualquier momento, el importe del canon repercutido o repercutible.

La gestión, comprobación e inspección del canon, así como la imposición de las correspondientes sanciones, se encomiendan, en armonía con la Ley 3/2008 antes citada, a la Agencia Tributaria de las Illes Balears, y en las materias de sanciones y de recursos rigen las normas de la Ley General Tributaria y las reglamentarias de desarrollo, particularmente en cuanto a la materia económico-administrativa y al régimen jurídico de las correspondientes reclamaciones que, en esta vía, corresponde resolver a la Junta Superior de Hacienda de las Illes Balears.

El título III del texto refundido trata, en un único artículo (el artículo 17), el destino del canon, y reitera, por su importancia y trascendencia, que el canon de saneamiento de aguas se crea para financiar las actuaciones de política hidráulica del Gobierno de las Illes Balears. De este modo, las dotaciones presupuestarias anuales relativas a las actuaciones en materia hidráulica tienen que ser coherentes con la recaudación prevista anualmente por este concepto, una vez deducidos los costes generales de gestión, todo ello de acuerdo con los presupuestos generales anuales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Con respecto a las disposiciones adicionales, la primera establece que no pueden crearse premios de recaudación a favor de los sustitutos del contribuyente en concepto de indemnización por gastos de gestión y recaudación, y la segunda prevé el derecho de los ayuntamientos y otras entidades públicas que presten el servicio de depuración de aguas residuales a ser indemnizados o compensados por los costes de conservación, mantenimiento, explotación e instalaciones que soporten, en los términos que reglamentariamente se determinen y en función de las disponibilidades presupuestarias de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Por todo ello, a propuesta de la consejera de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo Consultivo de las Illes Balears y habiéndolo considerado el Consejo de Gobierno en la sesión de 6 de mayo de 2016,

DECRETO