Exposicion �nico motivos Residuos y suelos contaminados

I

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 19 de noviembre, denominada Directiva marco de residuos, incorpora las políticas de prevención y las obligaciones de reciclaje, y establece una jerarquía nueva en materia de gestión de residuos insertando los principios del Sexto Programa Comunitario en Materia de Medio Ambiente.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, traspone al Estado español como norma básica la Directiva marco de residuos y deroga la ley anterior de 1998. La Ley 22/2011 establece los instrumentos de la política en materia de residuos, como son los planes y programas de prevención y de gestión de residuos, su contenido y la obligatoriedad de aprobación y actualización periódica para las comunidades autónomas.

La Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears pretende ser una ley para la gestión sostenible de residuos, así como una herramienta jurídica para dar un giro hacia el nuevo paradigma europeo, y mundial, de la economía circular. La generación de residuos tiene que disminuir, y los que se generen tienen que dejar de ser un residuo para ser un recurso.

Hace falta una norma específica, adaptada a las peculiaridades del archipiélago balear, para afrontar los retos que existen, no solo en residuos, sino también en suelos contaminados, una temática quizás no tan conocida, pero no por ello menos importante.

El legislador autonómico, en virtud de lo dispuesto en el artículo 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ha optado en esta materia por completar la legislación básica estatal y por mejorar el nivel de protección medioambiental. Se trata, en definitiva, de una norma de desarrollo de especial calidad, adelantada y en línea con la nueva Directiva europea marco de residuos (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que modifica la Directiva 2008/98/CE, dado que pretende mejorar la legislación básica estatal en materia de gestión de residuos para preservar de la mejor forma posible el medio ambiente y contribuir de forma eficaz a la implantación de un nuevo modelo de desarrollo y crecimiento que permita optimizar el uso de recursos, las materias y los productos disponibles.

II

La Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears se estructura en nueve títulos, seis disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales. Esta ley contiene un total de ochenta y un artículos y ocho anexos.

Para la redacción de la norma se han seguido los principios de buena regulación necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Se ha involucrado a administraciones públicas, ciudadanos, entidades sociales y empresas del sector privado en todas las fases de redacción, desde las etapas embrionarias hasta la propuesta final. Para hacerlo, además de los trámites requeridos por ley consultas previas, información pública y audiencia a los interesados, se han abierto otras vías de participación adicionales que han garantizado la participación real y operativa de todos los agentes.

De esta forma, se ha tenido en consideración la información recopilada a través de consulta ciudadana formulada en el portal web del Gobierno de las Illes Balears, mediante preguntas concretas de cuestiones relacionadas con los residuos, de diciembre de 2015 y de febrero de 2018, objeto de más de 5.000 visitas y más de 1.000 participantes, y que ha recogido un total de 3.489 opiniones.

Durante la fase de consulta pública previa se han recibido 13 aportaciones y 623 visitas a la web. Se han realizado 34 entrevistas a diferentes profesionales, públicos y privados, de las diferentes islas, dedicados a la gestión de residuos, y se han mantenido reuniones con los consejos insulares para consensuar los temas importantes de la Ley, especialmente el de la distribución competencial de las diferentes administraciones baleares. Se ha activado un sitio web específico para el proceso participativo (), que ha recibido 2.859 visitas y 883 usuarios únicos durante el proceso de participación y a través del cual se han recopilado 45 respuestas de la encuesta en línea diseñada específicamente para la ley. Además, se han realizado 6 talleres en todas las islas, en los que han participado 127 personas, que han hecho un total de 334 aportaciones presenciales a partir de un primer borrador de la ley. También se han remitido 25 aportaciones escritas.

En el trámite de información pública del anteproyecto de ley se han recibido 757 visitas a la web y se ha consultado un total de 77 entidades públicas y privadas durante el trámite de audiencia pública. En conjunto, se ha recibido un total de 420 alegaciones y sugerencias de mejora por parte de 77 entidades diferentes, que se han examinado y valorado en su totalidad, y se han aceptado un total de 222 propuestas.

Finalmente, también se ha realizado un trámite de consulta a las otras consejerías del Gobierno de las Illes Balears, con un resultado de 37 aportaciones de 9 procedencias diferentes. De estas aportaciones, se han tenido en cuenta 26.

Por otra parte, se han mantenido reuniones sectoriales para tratar cuestiones específicas que afectan a diferentes sectores, como por ejemplo el de hostelería o el comercial y, finalmente, se ha tomado en consideración, además de toda la legislación sectorial, estatal y europea vigente y en tramitación, los dos borradores anteriores, de 2001 y 2012, de propuestas de aprobación de una ley balear de residuos.

También en la redacción de la norma se han tenido en cuenta el Plan de Acción de Economía Circular de la Unión Europea que afecta a las diferentes normativas en materia de residuos, así como las propuestas de modificación de la legislación ambiental en materia de residuos: Directiva marco de residuos, 2008/98/CE, Directiva 1994/62/CE de envases y residuos de envases, Directiva 1999/31/CE de vertederos, Directiva 1987/101/CEE de gestión de aceites usados, Directiva 2006/66/CE de pilas y acumuladores, Directiva 2000/53/CE de vehículos al final de su vida útil, y Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, así como su reciente modificación. Con ello, el legislador pretende renovar los objetivos de reutilización y reciclaje, actualizar la responsabilidad ampliada del productor, consolidar algunos conceptos clave como el de subproducto, establecer instrumentos comunes de medición y control, aumentar las restricciones al vertido de determinados productos y sustancias contaminantes y, en definitiva, mejorar el tratamiento y la gestión de los residuos producidos; todo ello, con ambición propia de mejora ambiental y desde la nueva perspectiva de la Unión Europea.

En la exposición de motivos de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo (Bruselas 2015.12.02) 2015/0275 (COD), por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, se afirma que la economía de la Unión pierde actualmente una cantidad significativa de posibles materias primas secundarias que se encuentran en los flujos de residuos, y que «la Unión desperdicia así oportunidades importantes para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y para crear una economía más circular».

Efectivamente, la adopción de las medidas efectivas que propone el legislador autonómico, así como la aplicación de las mejores técnicas disponibles, persiguen avances reales y significativos en el uso eficiente de los recursos, de los que hay que obtener ventajas económicas, ambientales y sociales importantes en el marco de las nuevas directivas europeas. El motivo esencial es la conversión de los residuos en recursos, que constituye una parte esencial del aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y del «cierre del círculo» en una economía circular. La fijación de objetivos jurídicamente vinculantes en la legislación de la Unión Europea sobre residuos ha sido clave para mejorar las prácticas de gestión de residuos, estimular la innovación en el reciclaje, limitar el uso de vertederos y crear incentivos para modificar el comportamiento de los consumidores.

La Unión Europea entiende que la gestión de residuos se tiene que mejorar con vistas a proteger, preservar y mejorar la calidad del medio ambiente y proteger la salud humana, garantizar la utilización prudente y racional de los recursos naturales y promover una economía más circular. Para ello, entiende que conviene modificar los objetivos establecidos en las directivas en materia de valorización y reciclaje de los envases y residuos de envases, fomentando la preparación para la reutilización y el reciclaje de residuos de envases con el fin de reflejar mejor la ambición de la Unión de avanzar hacia una economía circular, así como en la lucha contra la contaminación ambiental por plásticos.

En esta línea conviene señalar que en la Asamblea del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP) más de 200 países aprobaron una resolución histórica ante la «crisis planetaria» que comporta la contaminación de los océanos, especialmente de plásticos (muchos de estos provenientes de envases y productos de un solo uso). El documento incluye diez recomendaciones para poner fin al problema, una de las cuales es un llamamiento a la industria de la alimentación y la bebida y a los grandes supermercados para aplicar «prácticas innovadoras como el uso de sistemas de responsabilidad ampliada del productor como los sistemas de depósito», y prevén en el punto 4.c) que se elaboren y apliquen «planes de acción para la prevención de las basuras marinas y los microplásticos, fomentando la eficiencia en el uso de los recursos, en particular mediante actividades de prevención; incrementando los porcentajes de recogida y reciclaje de desperdicios de plástico; rediseñando y reutilizando productos y materiales; y evitando el uso innecesario de productos de plástico y plásticos que contengan sustancias químicas que son motivo de especial preocupación, cuando proceda».

En este mismo ámbito, la Comisión Europea (CE) llegó a un acuerdo el 18 de diciembre de 2017 con representantes del Parlamento Europeo sobre medidas legislativas en materia de residuos, que se plasmarán en las nuevas directivas que modifican aquellas aprobadas en materia de residuos subiendo el objetivo de reciclaje de residuos urbanos y endureciendo el sistema de cálculo de material reciclado. También hay que mencionar la Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza internacional de los océanos, aprobada el 16 de enero de 2018: una agenda para el futuro de los océanos en el contexto de los ODS 2030 (2017/2055 INI), que destaca el compromiso de la Unión Europea de conseguir la conservación y el uso sostenible de los océanos y los mares, y los recursos marinos identificados en el ODS 14 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. En este documento se reconoce la naturaleza transversal de la materia y la necesidad de un enfoque coordinado e integrado para garantizar una mejor gobernanza; se pide a la Comisión que presente propuestas legislativas y trabaje con los estados miembros para mejorarla y para implementar con éxito las acciones enumeradas en la comunicación conjunta, destacando las disposiciones sobre los principios de precaución y de quien contamina paga, y se insta a los estados miembros ribereños a que respeten el deber que les impone Naciones Unidas de prevenir y controlar la contaminación marina.

Efectivamente, estos precedentes sirven para orientar la nueva política ambiental autonómica. El legislador autonómico pretende acertar con medidas y sistemas más efectivos, que hagan posible la consecución de los objetivos que marque la futura legislación de la Unión Europea en materia de residuos.

III

El título I contiene las disposiciones y los principios generales, el objeto y la finalidad de la ley, y los principios que tienen que regir la planificación y la gestión de los residuos, como los de autosuficiencia y proximidad, la jerarquía, las acciones de sensibilización, la educación y concienciación, y la necesidad de la implementación progresiva del pago por generación, real y efectivo, a través de los precios públicos, tarifas y tasas.

Reducir, reutilizar, reciclar, valorizar energéticamente y eliminar: esta es la jerarquía con respecto a la gestión de residuos que se tiene que aplicar de forma tangible y que la ley potencia desde diferentes vertientes. Es decir, primero de todo se tiene que prevenir la producción de residuos y, como última opción, que se tendría que reducir al máximo, verterlos en depósitos controlados. En medio se sitúan el resto de opciones.

Si bien los criterios de jerarquía de residuos fijados por la Unión Europea y traducidos en el ámbito estatal, fundamentalmente en la Ley 22/2011, que prioriza la valorización ante la eliminación, se materializan solo para algunas categorías de residuos, como es la de los residuos domésticos mezclados, se considera necesario extender esta prioridad para todos los residuos en general, salvo excepciones justificadas plenamente. Al mismo tiempo, hay que distinguir entre la valorización material (reciclaje) y energética (incineración con recuperación de energía), así como la eliminación mediante incineración (sin recuperación energética) y disposición en vertedero.

Para 2020, la Unión Europea marca como objetivo llegar al 50% del reciclaje de los residuos generados. Las consecuencias del incumplimiento siempre son más graves que el esfuerzo de alcanzar los objetivos marcados, y así hay que hacerlo.

A la ley, sin embargo, no solo se incorporan los objetivos ya de por sí muy ambiciosos que marca necesariamente la normativa europea, sino que avanza y se adoptan objetivos aprobados recientemente por el Parlamento Europeo, aunque todavía no han sido trasladados en forma de directiva. Es el caso del establecimiento de un objetivo del 3% para 2025 de preparación para la reutilización de los residuos municipales de origen doméstico, y un 5% para el año 2030, con el fin de hacer valer al máximo la jerarquía indicada antes.

El primer gran reto para cumplir los objetivos es la recogida selectiva y el tratamiento diferenciado de la materia orgánica de origen domiciliario, que implica, según datos del Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2022 (PEMAR), el 42% de los residuos de competencia municipal. El aprovechamiento de esta fracción, compuesto en potencia, no solo es importantísimo con respecto a los objetivos, sino también para la recuperación imprescindible de suelo fértil, perdido a causa de la desertificación provocada por el cambio climático.

Analizando la composición de la fracción resto según datos del PEMAR, los biorresiduos son la fracción mayoritaria, que representan por término medio estatal un 47% de la fracción que no es objeto de recogida separada, aunque en algunos lugares como Formentera llega al 54%, según el estudio de la Fundación para la Prevención de Residuos y el Consumo Responsable. Es cierto que en algunos municipios, y también en algunos establecimientos comerciales, ya se recoge separadamente, como es el caso de algunas zonas de Mallorca donde se ha doblado la recogida selectiva de esta fracción en el periodo 2010-2017, que ha pasado de once a veintidós mil toneladas anuales. Otro problema en el que hay que avanzar es el de la cantidad de impropios que incluye dicha fracción orgánica y que, en ocasiones, produce que no sea apta para su valorización material.

A pesar de los avances señalados, en las Illes Balears, según datos de 2017, la fracción orgánica tratada fue solo un 2,59% del total de residuos domésticos generados.

Por todo ello, se incorpora a la ley la obligatoriedad de la recogida selectiva y eficiente de la materia orgánica, se potencia el compostaje doméstico o domiciliario (a veces denominado autocompostaje) y el compostaje comunitario, la calidad de los biorresiduos, y se incide en el umbral máximo de un 5% de impropios para asegurar que el tratamiento sea de calidad y un 10% en casos justificados.

Igual de importante es la obligatoriedad de recoger de forma diferenciada el textil, ya que representa un 5,5% de la fracción resto según el PEMAR. En este sentido, se ha valorado la tarea hecha por entidades sociales en la recogida y la reutilización del textil, los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y los voluminosos.

Dos fracciones más se tienen que recoger separadamente: el aceite vegetal, a causa de la problemática que origina en la contaminación de las aguas residuales y en el atasco de las tuberías, y los residuos peligrosos de origen domiciliario.

Vista su relevancia en este texto, se recogen algunas de las definiciones contenidas en la Ley estatal 22/2011, y se incorporan otras nuevas, a los efectos de la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears.

Toda la ley, no solo este título, tiene en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad, es decir, prioriza que el máximo de residuos se traten en las Illes Balears y preferentemente que cada isla pueda gestionar correctamente los propios in situ.

Otro aspecto fundamental es la obligación de llevar a cabo acciones de educación, formación y concienciación por parte de las administraciones, en el ámbito de las propias competencias, ya que la sensibilización en buenas prácticas de residuos es un trabajo imprescindible que tiene que ser constante para alcanzar un cambio de hábitos a todos los niveles y a todas las edades. En este sentido, Menorca como Reserva de Biosfera, debe ser la isla donde se experimente y se estudie el desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que una de las funciones de las reservas de biosfera es tener la función logística de apoyo a la investigación, a la formación y a la comunicación.

En relación con los precios públicos, las tarifas y las tasas, se quiere dejar muy claro que las administraciones, cada una a su nivel competencial, pero especialmente la municipal en la aprobación de ordenanzas fiscales, tendrán que aplicar el principio de pago por generación y aplicar tarifas diferenciadas, reducidas, en caso de buenas prácticas y por motivos de urgencia social.

Un principio básico en este sentido es la transparencia: la ciudadanía tiene que recibir de forma clara y desglosada qué paga y por qué lo hace, y tiene que ver recompensado el esfuerzo propio hacia una actitud positiva, solidaria y respetuosa con el medio ambiente. Para ello, habrá que plasmar todos los conceptos y los servicios que, en cada caso, incluyen los precios públicos, las tarifas o las tasas de recogida y tratamiento de residuos.

IV

El título II estructura el régimen competencial en materia de residuos partiendo de la situación actual y aportando claridad y seguridad jurídica.

El Gobierno de las Illes Balears mantiene la competencia en planificación de residuos peligrosos, la autorización, vigilancia, inspección y sanción de las actividades de producción y gestión de residuos, la de traslado de residuos y la potestad reglamentaria y de desarrollo normativo en el ámbito regulado por esta ley.

Los consejos insulares mantienen la competencia en planificación de residuos no peligrosos que están ejerciendo, el tratamiento insularizado y obligatorio de los residuos domésticos mezclados, y los ayuntamientos, en recogida y también en vigilancia, inspección y sanción en el ámbito de los residuos domésticos.

La planificación en materia de residuos empieza en las Illes Balears en el año 1989 cuando el Pleno del Parlamento, en sesión de 23 de noviembre, aprueba los «Criterios generales para la redacción del Plan Director para la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos de las Illes Balears».

El criterio tercero (marco competencial), de un total de veinte, establece las siguientes directrices:

La gestión unitaria e integrada para cada una de las islas, con carácter de servicio público obligatorio insularizado, que prestará el consejo insular respectivo, con la peculiaridad de que en la isla de Formentera este servicio será dado por el ayuntamiento. Igualmente será competencia de los consejos insulares respectivos el transporte desde las estaciones de transferencia a la planta de tratamiento y el tratamiento en sí mismo. Será competencia de los ayuntamientos respectivos la recogida domiciliaria, el transporte a las estaciones de transferencia o, en su caso, a la planta de tratamiento.

En otros (criterio número diez) ya se prevé, de forma adelantada, que «los Planes tendrán que promover medidas con el fin de fomentar los sistemas de separación doméstica de los residuos, para conseguir una aplicación eficaz del reciclaje».

Y, finalmente, los criterios del duodécimo hasta el vigésimo prevén, para cada isla, los sistemas de tratamiento de los residuos que se llevarán a cabo, aplicando principios de máxima economía y eficacia y de mínimo impacto ecológico y social.

Así, en aplicación de estos criterios, se elaboran y aprueban, fundamentados en la Ley 8/1987, de 1 de abril, de ordenación territorial de las Illes Balears, los primeros planes directores sectoriales para la isla de Mallorca, la isla de Menorca y para las islas de Eivissa y Formentera, sucesivamente entre los años 1990 y 1994. Bajo el mismo título se aprueba en el año 2000 el Plan Director Sectorial para la Gestión de Residuos Urbanos de Mallorca, y el 30 de marzo de 2001 el Plan Director Sectorial para la Gestión de Residuos Urbanos de Ibiza y Formentera. El motivo de su aprobación es precisamente su adaptación a la Ley estatal 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.

El momento en el que se aprueba la Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de ordenación del territorio, y que se hace efectiva el 31 de marzo de 2001, se atribuye a estos la competencia relativa a la elaboración y aprobación de los propios planes directores sectoriales de residuos sólidos no peligrosos. Lo hace apelando a los planes en vigor, por una parte, que ya eran el instrumento que marcaba la política y la gestión de residuos en cada isla, y por otra, a las competencias propias de los consejos insulares según el artículo 39 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, que incluía medio ambiente y ecología). Los precedentes sobre el contenido que tenían en aquel momento los planes directores sectoriales de residuos indican que el alcance de la transferencia no se circunscribe a la vertiente territorial, sino al conjunto de la materia de residuos no peligrosos, aunque sea bajo la figura de un plan director sectorial.

Así, cada consejo insular, en el marco de los planes directores sectoriales aprobados como instrumentos de la política de residuos, ha gestionado y gestiona los servicios insularizados. Estos planes, bajo el paraguas de la ordenación territorial, cuentan a lo largo de su articulado con unos contenidos que entrelazan aspectos de planificación de infraestructuras junto con aspectos propiamente de gestión, y abordan aspectos como la reducción, la recogida de residuos, el cumplimiento de objetivos de reciclaje y suministro de información, entre otras, competencias que, por actos propios, asumen y ejercen así los consejos insulares.

En el año 2002 el Consejo Insular de Mallorca aprueba el Plan Director Sectorial para la Gestión de Residuos de Construcción y Demolición, Voluminosos y Neumáticos Fuera de Uso de la isla de Mallorca, y en el 2006 el Plan Director Sectorial para la Gestión de los Residuos Urbanos de la isla de Mallorca (PDSGRUM). En el año 2006 el Consejo Insular de Menorca aprueba el Plan Director Sectorial para la Gestión de Residuos no peligrosos de Menorca.

Que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, reconozca que corresponde a la comunidad autónoma la elaboración de los planes autonómicos de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos no aporta ninguna novedad en relación a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. En este sentido, además de lo expuesto anteriormente, se debe tener presente que los consejos insulares son también administración autonómica, tal y como recoge explícitamente el artículo 61.3 del actual Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero). En este contexto, el Consejo Insular de Mallorca inició la revisión del PDSGRUM en enero de 2015.

En definitiva, mantenemos la tramitación de los planes como se ha hecho hasta ahora pero con la introducción de algunos matices como el cambio de nombre, planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos, y la aclaración de que se deben incluir todas las previsiones contenidas en la normativa actual de residuos, como por ejemplo que su revisión se debe realizar cada seis años.

Por lo tanto, la planificación de residuos en las Illes Balears se concreta en los siguientes planes: a) los planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos no peligrosos, de competencia de los consejos insulares; b) el Plan director sectorial de prevención y gestión de residuos peligrosos, de competencia del Gobierno y la administración autonómica de las Illes Balears; c) los programas municipales de prevención y gestión de residuos, en su caso, en el marco de sus competencias.

La ley prohíbe la importación de residuos para tratarlos en instalaciones públicas de las Illes Balears y, además, los planes de residuos tendrán que incluir, entre otros, necesariamente, y tal y como exige incluso la ley estatal de residuos y el reglamento europeo de traslados, disposiciones relativas a la limitación de la entrada de residuos provenientes de estados miembros de la Unión Europea y otros estados con destino a instalaciones del ámbito privado. Se establece también que, por su relevancia en la comunidad autónoma, los planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos no peligrosos regulen otros flujos de residuos, como pueden ser los de los envases generados por los sectores de hostelería, restauración, catering, bares y cafeterías, conocido como sector HORECA.

Dada la importancia que tiene el transporte en todos los ámbitos de las Illes Balears y, por lo tanto, también en el de los residuos, se posibilita una futura declaración de servicio público, sin que signifique excluir la libre iniciativa privada, al transporte de desperdicios, ya que a veces ha resultado problemático y/o excesivamente caro y, en cambio, es un servicio necesario.

Por otra parte, para evitar situaciones que dejan sin margen a la administración y que condicionan el desarrollo de la actividad a empresas privadas, solo podrá haber concesiones públicas en régimen de monopolio cuando haya una previsión legal expresa. Es decir, tendrá que haber una ley que lo justifique y lo posibilite.

V

El título III quiere garantizar los objetivos de la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears y establecer medidas adecuadas para llegar a alcanzarlos. Contiene medidas para la prevención, la reutilización y la disminución de la condición de peligrosidad de los residuos, reducción cualitativa y cuantitativa, así como para evitar el desperdicio de alimentos, reducir la generación de residuos de envases o garantizar su gestión efectiva.

Es necesario tener en cuenta una problemática que causa estragos ambientales y tomar medidas para evitarla: el abandono de residuos no biodegradables en el medio natural, especialmente en el mar y el litoral, lo que provoca la muerte o el padecimiento de muchos organismos y la introducción de elementos nocivos en la cadena trófica; si no se pone remedio a esta situación, acabará repercutiendo también sobre la salud de la población. Más adelante se citan algunos ejemplos.

Por lo tanto, el legislador autonómico pretende articular medidas que sirvan de forma efectiva para luchar contra los efectos adversos de la contaminación de plásticos en el medio natural y especialmente en el medio marino medida que favorecen e impulsan las Naciones Unidas y la propia Comisión de la Unión Europea, a la vez que pretende cumplir de forma coherente la jerarquía en la gestión de residuos como herramienta de transformación hacia una economía circular, que pasa necesariamente por prevenir y reducir aquellos productos que generan dificultades especiales o aquellos cuya complejidad y difícil valorización material ha sido advertida por los mismos gestores de residuos.

Las restricciones o limitaciones que el legislador establece en los productos de plástico más contaminantes se basan en los principios básicos de protección de la salud humana y del medio ambiente, en los criterios de minimización de los impactos de producción y gestión de residuos y en la necesidad de orientar la política de residuos de las Illes Balears de acuerdo con el principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos que se recogen en el apartado 1 del preámbulo de la ley estatal de residuos y suelos contaminados, en el que literalmente se afirma que:

La modificación necesaria de nuestro marco legislativo interno en materia de residuos [...] hace necesaria la actualización del régimen jurídico de la producción y gestión de residuos teniendo en cuenta la experiencia adquirida, las lagunas detectadas, y la evolución y modernización de la política de residuos. Además, esta ley, en el marco de los principios básicos de protección de la salud humana y del medio ambiente, orienta la política de residuos conforme al principio de jerarquía en la producción y gestión de los residuos, y maximiza el aprovechamiento de los recursos y minimiza los impactos de la producción y gestión de residuos [...]. Finalmente, forma parte del espíritu de la Ley promover la innovación en la prevención y gestión de los residuos, para facilitar el desarrollo de las soluciones con más valor para la sociedad en cada momento, aspecto que sin duda [...] tiene que contribuir a la conservación del clima.

En esta misma línea, el legislador autonómico va más allá del legislador básico estatal, con el fin de preservar mejor el medio ambiente, estableciendo una serie de medidas que se califican de protección adicional. Se justifican así las obligaciones que se imponen a los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos o envases correspondientes, con el objetivo de que las autoridades ambientales puedan llegar a verificar el cumplimiento efectivo de los objetivos previstos en los programas de prevención y planes de residuos.

Efectivamente, cabe señalar que la unidad en el Estado no significa una uniformidad total, y todavía hay que destacarlo más cuando el nuevo modelo de «sociedad del reciclaje» al que se quiere llegar responde a razones de interés general. Resulta oportuno señalar que la Sentencia reciente del 22 de junio de 2017 del Tribunal Constitucional, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad n.º 1397/2017, interpuesto por el Parlamento de Catalunya contra la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, declara inconstitucionales las letras b), c) y e) del apartado 2 del artículo 18, así como los artículos 19 y 20 y la disposición adicional décima, y también el apartado 2 del artículo 127 cuarto de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LJC-A), en la redacción del punto 3 de la disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las comunidades autónomas.

Son especialmente interesantes las apreciaciones en torno al artículo 5 de la ley, según el que las autoridades reguladoras competentes pueden establecer límites en el ejercicio o exigir el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad económica, para salvaguardar alguna de las razones imperiosas de interés general, como lo es la protección del medio ambiente. Según la Sentencia, las comunidades autónomas tienen capacidad para elaborar políticas propias:

[…] cuando una Comunidad Autónoma decide orientar una regulación hacia un determinado fin, elabora políticas y, con ello, desarrolla el sentido genuino que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre competencias en el ámbito regulado (STC 41/2016, FJ 4). La capacidad para decidir políticamente hasta y orientar hacia ellos la regulación de una materia no es solo una manifestación del derecho en la autonomía política constitucionalmente proclamada, sino que es, además, un reflejo del principio democrático mediante el cual el legislador, en este caso autonómico, dispone de un margen de configuración a la hora de decidir sus legítimas opciones políticas.

Es por ello que se entiende que la imposición de obligaciones específicas a ciertos agentes económicos es una consecuencia de la pluralidad reguladora, que proviene del ejercicio legítimo por parte de la comunidad autónoma de su competencia ambiental estatutariamente atribuida. Se puede concluir que la misma doctrina constitucional validaría que el legislador autonómico pudiera establecer limitaciones a los agentes económicos mencionados en el ejercicio de su competencia específica. En particular, la competencia de establecer normas adicionales de protección del medio ambiente es una cuestión que se enlaza con la posibilidad de establecer limitaciones proporcionales por razones de interés general, del que el medio ambiente es una manifestación concreta.

Con respecto a la prevención, se establecen pautas y recomendaciones y se fijan objetivos cualitativos en la producción de residuos, incorporando criterios de reducción en origen, en la contratación pública y estableciendo la obligación, para todo establecimiento público o privado, de separar en origen los residuos propios.

Se establecen también otras medidas importantes, en consonancia con la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del consejo relativa a la reducción del impacto ambiental de determinados productos de plástico que presentó la Comisión Europea el mes de mayo de 2018, como las restricciones de dar bolsas de plástico ligeras o muy ligeras, de un solo uso, en los establecimientos comerciales, y la venta y la distribución de vajillas de plástico de un solo uso, entre otras, ya que se entiende que no son productos de primera necesidad, sino que hay sustitutos ambientalmente más respetuosos y, además, alternativas reutilizables.

Según las Naciones Unidas, en caso de que no se produjera un cambio radical del modelo de consumo y, también, de gestión de residuos, en 2050 habrá más plásticos que peces en el mar. Nuestros mares y océanos se han convertido en un contenedor gigante de basura. Más de ocho millones de toneladas de plástico llegan cada año, cifra que equivale a verter un camión de basura de plástico cada minuto, según un estudio de 2017 publicado por el programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Uno de los residuos más problemáticos son las bolsas de plástico, elemento principal de este daño ecológico que amenaza a unas 600 especies de animales marinos.

Según datos de 2014, la Unión Europea genera anualmente alrededor de 25 millones de toneladas de residuos plásticos, y solo el 30% del total se recicla. Un 30% se incineran y la mayor parte acaba en vertederos, hecho que comporta un problema serio para la tierra y para los océanos y mares.

La Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Pesca del Gobierno de las Illes Balears mantiene, a través de la Agencia Balear del Agua y la Calidad Ambiental (ABAQUA), un servicio público e integral de limpieza por mar, único en el Mediterráneo, que actúa durante cuatro meses de la temporada de verano. La temporada de 2017 retiró 44 toneladas de residuos del litoral de las islas. Ello quiere decir que, de término medio, se han sacado 468 kg diarios de residuos. Entre estos residuos, los plásticos son la materia predominante, con un 42,7%.

Otros sistemas, muy innovadores, como el de papeleras que recogen los residuos flotantes utilizado en 21 puertos de todo el mundo, entre los cuales uno de Baleares, permiten la retirada, cada año, de 90.000 bolsas, 12.000 botellas grandes de bebidas (de entre 1,5 y 2 litros), y 50.000 botellas pequeñas de agua (de 0,33 l), 33.700 vasos, 117.600 utensilios pequeños, como bastoncillos de las orejas, y una gran cantidad de microplásticos.

Según un informe de diciembre de 2016 sobre la ingestión de residuos plásticos para los vertebrados marinos elaborado por el Servicio de Vida Silvestre de la Generalitat Valenciana, la ingestión de plásticos causa problemas a aves marinas, cetáceos (23 especies en el ámbito global) y tortugas marinas (6 especies en el ámbito global). En el Mediterráneo occidental se han encontrado residuos plásticos en un 76% de las tortugas marinas estudiadas. Con respecto a la pardela balear (Puffinus mauretanicus), especie emblemática de las Illes Balears y el ave marina más amenazada de Europa, la ingestión de plástico fue la causa más probable de la muerte de 4 de los 7 cadáveres estudiados.

Según un estudio llevado a cabo por el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y publicado en la revista Marine Pollution Bulletin en 2016, a partir de muestras de peces recogidos en diferentes zonas costeras de Mallorca y Eivissa, se determina que el plástico constituye entre el 42% y el 80% de las tomas ingeridas. El informe determina que uno de cada seis peces comerciales que habita en las aguas de las Illes Balears contiene microplásticos en su estómago.

Cada día en todo el mundo se utilizan mil millones de pajitas para beber. Se usan y se tiran inmediatamente, en unos 20 minutos aproximadamente, mientras tardan centenares de años en degradarse. Son una de las diez categorías de objetos que más contaminan el mar y, en cambio, se trata de un producto totalmente innecesario, excepto para personas con exigencias médicas específicas, y que además se pueden fabricar con material compostable.

Entre la gran diversidad de residuos plásticos que llegan a los océanos y playas, los bastoncillos para las orejas y para caramelos son cada vez más numerosos. En un estudio realizado por la ONG Surfrider en cinco playas europeas, el 80% de los residuos encontrados eran de plástico, y destacaba la presencia de bolsas y bastoncillos. La campaña de limpieza «Mejor sin plásticos», de Greenpeace, en 20 puntos de la costa y del interior de España, los apunta entre los principales restos encontrados. El programa de limpieza de las playas brtitánicas de la Sociedad de Conservación Marina del Reino Unido asegura que la cantidad de bastoncillos se ha duplicado entre 2012 y 2016, y que son el primer residuo plástico localizado en mares y ríos.

Aunque no ofrezcan una problemática tan severa, dada su amplia distribución y aumento de la oferta comercializada en los últimos años, hay que establecer alguna regulación relativa a las cápsulas de café de un solo uso, especialmente por el hecho de encontrarse, a diferencia de otros países, excluidas del ámbito de aplicación de la Ley española 10/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y su reglamento de desarrollo, publicado en el Real Decreto 782/1998.

Atendiendo a razones de interés general, las medidas adoptadas para el comercio tradicional se extienden al comercio electrónico.

Desde hace unos años, el consumo que hace la población de toallitas higiénicas se ha generalizado. La indicación errónea por parte de algunos fabricantes de biodegrabilidad y, por lo tanto, de eliminación a través de la red de alcantarillado, ha provocado, primero, confusión a los ciudadanos usuarios y, segundo, graves problemas en las redes municipales de saneamiento y estaciones depuradoras de aguas residuales.

La solución a estos problemas (limpieza, desatasco, etc.) supuso, solo para Palma, un gasto de 325.000 euros en 2017.

Estudios de la Asociación Española de Abastecimiento de Agua y Saneamiento (AEAS), en colaboración con la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), demuestran la desintegración baja y lenta de las toallitas húmedas, incluso de aquellas catalogadas como biodegradables por el fabricante. Los porcentajes de desintegración en agua, en el plazo de dos días, en el mejor de los casos no llegan incluso al 50%, cuando, en el caso del papel higiénico, llega al 95% en media hora.

La presencia de fibras sintéticas es la causa principal de esta resistencia a la descomposición. Incluso las constituidas por fibras naturales (celulosa) tampoco se degradan a causa de sustancias conservantes, surfactantes e hidratantes que las impregnan, lo que provoca una inhibición de las bacterias encargadas de la descomposición de la materia orgánica.

Otros aspectos igualmente importantes que hay que abordar son la lucha contra el desperdicio de alimentos. La Comisión Europea estima que cada año se desaprovechan en el mundo más de 1.300 millones de toneladas de alimentos, es decir, un tercio de la producción mundial, de los que 89 millones de toneladas de comida en buen estado corresponden a la Unión Europea. En cuanto al ámbito doméstico, el estudio publicado en el año 2013 por la Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios (HISPACOP) y avalado por el Instituto Nacional de Consumo (INC), indica que el desaprovechamiento medio en los domicilios españoles (con 2,7 personas de media) es de 1,3 kg por semana o 76 kg al año, lo que equivale a más de medio kilo de alimentos por persona y semana.

Con la finalidad de disminuir la gran cantidad de envases generados, se establecen algunas medidas como las previstas en el artículo 23 de esta ley, sin que se ponga en entredicho la singularidad de las aguas minerales como fuente de hidratación, las cuales siguen los controles necesarios para garantizar sus características naturales, como reconoce la Directiva 2009/54/CE, sobre explotación y comercialización de las aguas minerales naturales.

Todo ello sin perjuicio de las competencias que, sobre vigilancia sanitaria, establece la normativa vigente. Como es el caso del Decreto 53/2012, de 6 de julio, sobre vigilancia de las aguas de consumo humano de las Illes Balears y que, llevados a cabo los controles de calidad pertinentes, las califica de «aptos para el consumo humano».

Ante una situación de alerta o incumplimiento, la Dirección General de Salud Pública y Consumo actual tiene que valorar la posibilidad de prohibir el suministro o consumo de agua, restringir su uso o aplicar técnicas de tratamiento apropiadas para modificar la naturaleza o las propiedades del agua antes de suministrarla, con el fin de reducir o eliminar el riesgo potencial para la salud de la población.

Por lo tanto, en caso de que el agua suministrada implicara un riesgo para la salud, se informaría inmediatamente a los establecimientos con actividad pública o comercial y, por lo tanto, se entiende que la obligación de suministrar el agua no embotellada a los clientes quedaría suspendida hasta que finalizara la alerta sanitaria.

Como se ha explicado antes, la capacidad de establecer normas adicionales de protección al medio ambiente y por razones de interés general es el criterio que se ha seguido a la hora de legislar aspectos de la responsabilidad ampliada del productor con vistas a la nueva Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE relativa a los residuos, que modifica expresamente el artículo 8 de esta y establece los requisitos mínimos generales de la responsabilidad ampliada del productor.

Se señalan obligaciones exigibles cuando se regulen los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, en los que se tienen que definir de manera clara las funciones y responsabilidades de todos los agentes implicados; tiene que existir un sistema de información adecuado y eficaz que permita recopilar de manera efectiva datos sobre los productos comercializados en el mercado para los productores sujetos a la responsabilidad ampliada del productor, así como los datos sobre la recogida y el tratamiento de residuos procedentes de estos productos que especifiquen de manera adecuada los materiales de rechazo.

En este sentido, resulta de una importancia primordial que los envasadores o distribuidores de productos envasados, acogidos a un sistema integrado de gestión dentro del marco de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada, tengan que suministrar, de manera desagregada y por el ámbito territorial de la comunidad autónoma (y no por el conjunto del Estado español), los datos correspondientes a los envases o productos que pongan en el mercado. De otra forma, nunca se podrán calcular los porcentajes de reciclaje o recogida selectiva de esta fracción y, por lo tanto, no se podrá comprobar el cumplimiento o no de objetivos.

Se tienen que poder adoptar las medidas necesarias para garantizar que las cargas financieras pagadas por el productor se ajusten a sus obligaciones de responsabilidad ampliada del productor y, en particular, que cubran los costes de recogida selectiva de residuos y el transporte y tratamiento posteriores.

En este contexto, se redacta la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, partiendo de la consideración del principio de autonomía institucional y distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma.

Por otra parte, a la hora de abordar el cumplimiento actual de la responsabilidad ampliada del productor a través de los sistemas colectivos actuales o SCRAP, el legislador autonómico también ha tenido en cuenta las demandas de transparencia que sobre estos se pronunciaron en la «Ponencia de estudio para la evaluación de varios aspectos en materia de residuos y el análisis de los objetivos cumplidos y de la estrategia a seguir en el marco de la Unión Europea», elaborada por la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático del Senado, y que fue aprobada por el Pleno de la Cámara en la sesión del día 12 de noviembre de 2014. En particular, tiene en consideración la demanda que hace referencia a la puesta en marcha de las medidas de homologación de datos, estadísticas, de trazabilidad, seguimiento y control de los residuos, para mejorar los sistemas de gestión y los resultados de estos y, también, aclarar el conjunto del sistema y aumentar su transparencia y control público, siguiendo también la recomendación del Senado de «que los sistemas asuman el coste total de la recogida separada y, en su caso, de la selección de los residuos».

El sistema de depósito, devolución y retorno es la opción más eficaz para luchar contra el abandono de residuos de plástico en el medio ambiente y de residuos en el mar Mediterráneo (littering marino). Dispone de cobertura en el artículo 8 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre; en el artículo 31 de la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LRSC); en el artículo 6 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases; en el artículo 9 del anexo I de la Decisión IG.21/7 en la 18.ª reunión de las partes contratantes del Convenio de Barcelona (3-6 de diciembre de 2013, Turquía) del Plan Regional sobre la Gestión de los Desperdicios Marinos en el Mediterráneo, en el marco del artículo 15 del Protocolo de fuentes situadas en tierra («Land based sources Protocol»). Tal y como se ha tenido oportunidad de exponer, en la Asamblea del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP) se ha aprobado una resolución ante la «crisis planetaria» que comporta la contaminación de los océanos en la que los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) es una de las recomendaciones para recortar el problema, y se hace un toque de atención a la industria de la alimentación y bebidas y a las grandes superficies de alimentación para que apliquen «técnicas innovadoras», como el uso de sistemas de responsabilidad ampliada del productor como los de depósito. Igualmente, en la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de enero de 2018 sobre la gobernanza internacional de los océanos, en el contexto de los ODS 2 030 (2017/2055, INI), y concretamente en el punto 59, se insta al Consejo a considerar la introducción de un sistema europeo de depósito para los envases de bebidas no reutilizables como el alemán, dado que la contaminación por botellas de plástico no reutilizables es una de las fuentes principales de contaminación marina.

En este sentido, el legislador autonómico, en el ejercicio de las competencias estatutarias propias y en cumplimiento de la legislación básica estatal, hace una apuesta por una política medioambiental que pretende dar respuesta a los problemas que se crean en la interacción entre la actividad económica y un medio físico especialmente frágil en las Illes Balears, con el fin de evitar la alteración y degradación ambiental. Por este motivo se hace necesario dar impulso a medidas específicas adicionales de protección que impliquen activamente la ciudadanía y resulten más eficaces para la consecución de los objetivos que establece la ley, tomando de referencia, precisamente, los modelos y sistemas seguidos en otros países europeos.

Sobre esta última particularidad hay que recordar que la memoria del Anteproyecto de la ley estatal de residuos y suelos contaminados de 2011 afirmaba que «la eficiencia en la recuperación del sistema integrado de gestión es menor que la del SDDR, con un índice de recuperación de un 84% en Suecia, un 95% en Finlandia o un 98% en Alemania. Es por ello que en este Anteproyecto de ley se impulsa la implantación de sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) para residuos de envases de más consumo, de manera que se aumente la eficacia y eficiencia de las alternativas de gestión de residuos de envases, con los objetivos de optimizar los niveles y resultados de la gestión mencionada».

Se tiene que señalar que ni la modificación de la Ley por el Real Decreto-ley 7/2012, de 4 de mayo, ni la posterior Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia medio ambiente, no han cuestionado las apreciaciones y convicciones sobre la eficiencia mayor del nuevo sistema que ha tenido siempre el legislador estatal.

En este título, como una herramienta más de gestión adecuada, en este caso para la recogida de los residuos domésticos que no son objeto de recogida domiciliaria o puerta a puerta, se establece la obligación que los municipios de las Illes Balears tienen que disponer, individualmente o mancomunadamente, de un servicio de centro de reciclaje.

Especialmente relevante tiene que ser el papel de los municipios en la recogida de los residuos peligrosos generados en los domicilios particulares, que tendrán la obligación de aceptar para evitar que la ciudadanía se encuentre sin alternativas a la hora de gestionarlos y los termine abandonando en el medio.

Igual de importante será la aportación de los centros de reciclaje en el camino que hay que recorrer en la recepción y la preparación de residuos destinados a ser reutilizados. Así lo reconocen, en un primer avance, las normas europeas y estatales recientes en materia de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

Detrás de una ley tiene que haber recursos para hacerla cumplir. Por ello se crea el Fondo de Prevención y Gestión de Residuos, destinado a mitigar los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación y la gestión de residuos, concretamente de todos los aspectos que articula el texto actual.

El Fondo se nutrirá de aportaciones del Gobierno de las Illes Balears y de otras administraciones, de la recaudación por imposición de sanciones, de las fianzas no devueltas y de donaciones o remanentes, entre otros. También quiere ser una herramienta más eficiente de aprovechamiento de muchos recursos económicos, los cuales, a causa de la estructura administrativa, no se pueden recuperar.

VI

El título IV se dedica a la futura creación del Ente de Residuos de las Illes Balears, adscrito a la consejería competente en materia de medio ambiente, con personalidad jurídica propia y responsable de la ejecución del Fondo de Prevención y Gestión de Residuos, de acuerdo con las directrices establecidas por el Gobierno de las Illes Balears.

No es menos importante la creación de la Oficina de Prevención de Residuos, dependiente del anterior, como órgano dinamizador, asesor y gestor en materia de prevención de residuos e impulsor de la economía circular.

VII

Los títulos V y VI, dedicados a la regulación del régimen administrativo de la producción, la posesión y la gestión de residuos en las Illes Balears, y en cuanto al régimen aplicable para determinados residuos, como los de construcción y demolición, los lodos de las aguas residuales urbanas o los vehículos fuera de uso, pretenden complementar y adecuar a la realidad y a los problemas de la comunidad autónoma las previsiones, más generales, de la normativa estatal.

Los aspectos relativos al régimen de autorizaciones para las empresas de actividad profesional en el ámbito de los residuos se tienen que adaptar a la realidad insular y a la normativa actual, tanto autonómica como estatal. Por ello, se crea el Registro de Producción y Gestión de Residuos de las Illes Balears, como pide la Ley 22/2011; se establecen obligaciones para los productores y los gestores de residuos, y se regula el régimen de registro, autorización y funcionamiento para estas actividades desarrolladas por empresas de manera profesional.

Se incide en la necesidad de disponer de la información suficiente, que tienen que aportar tanto productores como gestores, para el control efectivo del origen y la destinación de los residuos, peligrosos y no peligrosos, generados en las Illes Balears, y para elaborar estadísticas, planes de prevención y gestión o control del cumplimiento de objetivos.

A este efecto, se prevé la aplicación progresiva de la administración electrónica, que tiene que desarrollar herramientas de tramitación electrónica y de reserva de datos y de información.

Igualmente importante es la obligatoriedad, para los grandes generadores de residuos, de llevar a cabo, periódicamente, estudios de minimización y evaluación continua de los objetivos alcanzados.

Un aspecto que hay que explicar es el de la aplicación del Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado. Esta norma, aplicable al movimiento de residuos entre comunidades autónomas (traslado), prevé que, en caso de que estas no regulen el movimiento de residuos dentro de la propia comunidad autónoma (transporte), será igualmente aplicable. También explicita que, en todo caso, se tendrán que respetar algunos preceptos, provenientes de la reglamentación europea en este ámbito, como los relativos a la obligación, en todo caso, de notificación previa de traslado.

La particularidad insular de la comunidad autónoma de las Illes Balears y la de su distribución competencial en materia de residuos y descentralización en favor de los consejos insulares en la planificación de residuos, que ha dado lugar a un esquema de tratamiento obligatorio, insularizado, como servicio público en cada isla, hace que desde el momento de la aprobación de los planes directores sectoriales, definitorios con respecto a infraestructuras, los residuos producidos y recogidos en cada municipio tengan una destinación inequívoca de manera ya preestablecida.

Así, por lo tanto, la finalidad de la obligación de una notificación previa a fin de que el destinatario de un residuo se pueda oponer a recibirlo resulta sin sentido e innecesaria, por lo que se suprime y, de esta manera, se alcanza más simplificación administrativa.

Ello no incumple el espíritu de la ley estatal ni el de su desarrollo normativo, ni el del reglamento europeo, sino que puede decirse que la necesidad de notificación previa se produce de una vez y para siempre en el momento de aprobación de los planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos a la hora de delimitar los flujos de recogida y destino de los residuos.

Esta obligación sí que se mantiene en caso de traslado de residuos entre islas, si se hace excepcionalmente y en caso de fuerza mayor, ya que, en esta situación, la destinación no es la previamente establecida.

También se puede hablar de una obligación de notificación previa sin sentido cuando un gestor de almacenaje (recogedor-transportista), siguiendo un proceso habitual en las Illes Balears, lleva a cabo una recogida itinerante con destino a las propias instalaciones, previamente autorizadas.

En el título VI se prevén algunos aspectos necesarios para regular la gestión de residuos a través del relleno de pedreras, activas o inactivas, o espacios degradados, especialmente mediante residuos de construcción y demolición, pero también de otros, como los lodos de dragado o escorias de la incineración, para poner algún ejemplo.

Antes de esto, sin embargo, se quiere incidir en la necesidad de incluir en los proyectos de obra, y su supervisión pertinente, los planes de gestión de residuos, especialmente en los casos más relevantes y significativos.

Se debe tener en cuenta también la previsión relativa a las consideraciones de obra menor y la tramitación que hace la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, con relación a actos sujetos a comunicación previa del artículo 148, y aspectos ya incluidos antes en la Ley autonómica 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

Resultan vigentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Illes Balears el Decreto 10/2000, de 4 de febrero, por el que se fija, provisionalmente y con carácter de extrema urgencia, la selección y el vertido de los residuos de construcción y demolición; la Orden de la consejera de Medio Ambiente de 28 de febrero de 2000 de medidas transitorias para la autorización de instalaciones de valorización y eliminación de residuos de construcción y demolición, y la Resolución de la consejera de Medio Ambiente de 26 de febrero de 2001, en aplicación de la disposición adicional de la Orden anterior, que regulan la necesidad de una separación en origen y selección previa a cualquier otra operación, como el relleno de pedreras. También está vigente el Plan Director Sectorial para la Gestión de los Residuos de la Construcción y Demolición, Voluminosos y Neumáticos Fuera de Uso de la isla de Mallorca, aprobado en el año 2002, que establece la declaración de su gestión como servicio público insularizado obligatorio, de manera diferente a la prevista por el artículo 13 de esta ley.

Por otra parte, se tienen que respetar las previsiones del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición, promulgado posteriormente y, por lo tanto, se incluyen determinadas puntualizaciones a través de los artículos 52, 53, 54 y la disposición transitoria primera en su apartado 5 de esta ley.

VIII

El título VII se dedica a los aspectos relativos al control de los suelos afectados por contaminación antrópica, a la declaración de suelos degradados y contaminados, a su registro y a los procedimientos para la recuperación.

De manera concordante con el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, se puntualizan los procedimientos que tiene que seguir la Administración autonómica y los agentes privados afectados, precisamente según el nivel de afección.

En este ámbito, se define una categoría no prevista en la norma anterior, como es la de suelo degradado, a medio camino entre el terreno sin ninguna afección y el contaminado, para superar los valores de referencia de la norma estatal, y se establecen las obligaciones inherentes a la nueva categoría.

También se regula el procedimiento que se tiene que seguir en caso de una reparación voluntaria de los daños por parte del obligado, figura prevista por la Ley 22/2011 y el Real Decreto 9/2005, pero no regulada en detalle en las normas citadas, y la creación del Inventario de suelos degradados y contaminados de las Illes Balears, con un registro de procesos de recuperación voluntaria, de declaración de suelos contaminados y de declaraciones de suelos degradados.

Finalmente, atendiendo a los criterios y la previsión del Real Decreto 9/2005, se establecen los niveles de referencia de metales pesados para las Illes Balears, que se concretan, para diferentes usos del suelo, en el anexo 6.

Estos valores provienen del estudio ad hoc realizado por el Gobierno de las Illes Balears durante el período 1999-2000, con ayuda de una asistencia técnica especializada, y que permitió determinar los niveles de fondo en metales pesados de los suelos de las Illes Balears diferenciando las distintas zonas del territorio en función de la litología del sustrato geológico.

A partir de aquí, y atendiendo a una toma de muestras suficientemente representativa de los suelos en zonas no contaminadas de las islas, tanto superficial como en perfil, se lleva a cabo su análisis en laboratorio, y se determinan los contenidos de fondo en 18 especies metálicas (Al, As, Ba, Bi, Cd, Co, Cr, Cu, Fe, Hg, Mg, Mn, Mo, Ni, Pb, Ti, V y Zn), de las cuales 11 se consideran contaminantes del suelo: As, Ba, Cd, Co, Cr, Cu, Hg, Mo, Ni, Pb y Zn.

Un tratamiento estadístico de los resultados permite concluir los niveles de fondo en metales pesados para los suelos de las Islas y finalmente establecer los niveles de referencia A y B para la identificación, clasificación y gestión de los suelos contaminados de las Illes Balears.

Los NrA acotan superiormente el intervalo de variabilidad natural (actual) de los valores de fondo. Por lo tanto, unos valores de contaminantes superiores a los NrA implican una degradación antrópica del suelo donde se encuentran.

Los NrB representan las concentraciones máximas, o carga crítica, de sustancias consideradas como contaminantes. Se establecen para escenarios de usos predeterminados y receptores de riesgo específicos, y su superación implicaría, como mínimo, la necesidad de una evaluación de riesgos asociada a la contaminación.

La delimitación de los NGR para metales pesados por parte de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears obedece a la previsión del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelo contaminado (BOE 18/01/2005), en que se definen los NGR (anexo V) para contaminantes orgánicos, pero se deja en manos de las comunidades autónomas (anexo VII, 3) el establecimiento de estos para contaminantes inorgánicos, siguiendo las pautas que, efectivamente, se han adoptado.

IX

En el título VIII se quiere dar la importancia que debe tener la información en materia de residuos.

Disponer de datos suficientes, contrastables y estandarizados, a los que la población tiene que tener acceso, permitirá un seguimiento real y efectivo de los planes de residuos y un cumplimiento de los objetivos propios o pedidos por el Estado español o la Unión Europea.

Además, de esta manera se da cumplimiento al artículo 130 de la Ley 39/2015, por el que las administraciones públicas revisarán periódicamente la propia normativa comprobando la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos. Son especialmente importantes en este sentido los artículos 69 y 70.3 de esta ley.

X

Finalmente, el título IX, dividido en dos capítulos, se deja para aspectos relativos al régimen de vigilancia, control e inspección de infracciones en materia de residuos y sancionador de la ley.

Pretende una mejora de la coordinación entre el personal con funciones inspectoras de las diferentes administraciones y niveles, agentes de medio ambiente, policía local y nacional y Guardia Civil (SEPRONA), y el impulso de los programas de vigilancia de las actuaciones incívicas, sancionables, de vertido y mala gestión de residuos.

El régimen infractor y sancionador previsto por la Ley estatal 22/2011 se mantiene y se adecua a las necesidades de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y a las circunstancias específicas del ámbito insular.

XI

En la parte final constan las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, así como los anexos a la ley.

Las disposiciones adicionales hacen referencia a los medios necesarios para asegurar el cumplimiento de la ley, la tramitación electrónica y los registros informáticos, la declaración de subproductos y el fin de la condición de residuo, las entidades colaboradoras, las licencias de actividades y el canon sobre el vertido y la incineración de residuos, que solo se aplicaría en caso de no cumplir los objetivos, marcados por la Ley.

La previsión de la disposición adicional sexta, es de especial importancia, ya que la imposición de un canon al vertido y/o incineración se ha demostrado como uno de los mejores instrumentos para redirigir la gestión de los residuos hacia tratamientos más respetuosos y adecuados a los principios de la economía circular y espíritu de la normativa en desarrollo. Los impuestos o canon al vertido se ha impuesto en diferentes territorios autonómicos del Estado español, si bien con diferencias significativas sobre esta figura tributaria en cuanto a la recaudación del impuesto, el tipo de gravamen, el hecho imponible y, según todo eso, los resultados conseguidos.

Se tiene que destacar el papel relevante que ha tenido el canon al vertido y a la incineración en la gestión de los residuos municipales en Cataluña, particularmente por el apoyo económico a la recogida separada de biorresiduos y otros materiales. Creado en Cataluña a través de la Ley 16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la deposición de residuos, y ampliado el año 2008 también a la incineración (Ley 8/2008, de 10 de julio), es suficiente ver el incremento espectacular en la recogida selectiva de la fracción orgánica de los residuos municipales (FORM) entre estos años para darse cuenta de su importancia: 105.530 toneladas el año 2002 a 315.804 el año 2008, y más de 378.000 el año 2016.

Precisamente por ello, y en este mismo sentido, durante la tramitación de la nueva Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, se han introducido enmiendas relativas a la obligación de aplicar incentivos que favorezcan la jerarquía de residuos e instrumentos para promover un cambio real hacia la economía circular, entre los que se encuentran tasas específicas sobre el vertido de residuos, aumento de tasas e impuestos a la incineración y sistemas de pago por generación. Estos temas se encuentran igualmente en discusión, actualmente, para el Estado español.

Por otra parte, la Comisión Europea, en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión de revisión de la aplicación de la normativa ambiental de la Unión en el Estado español de fecha 2 de febrero de 2017, entre otras medidas, propone lo siguiente:

Introducir un impuesto nacional sobre los vertidos o armonizar los impuestos regionales a fin de eliminar gradualmente el vertido de residuos reciclables o recuperables. Utilizar los ingresos para reforzar la recogida selectiva e infraestructuras alternativas, pero evitando la construcción de demasiadas infraestructuras para el tratamiento de los rechazos residuales.

Las disposiciones transitorias se refieren fundamentalmente a establecer plazos en el ámbito de la planificación, la tramitación electrónica, la recogida de nuevas fracciones de residuos, la adaptación de tributos y la regulación de centros de reciclaje.

La disposición derogatoria única se refiere a un aspecto concreto de derogación normativa, y las cuatro disposiciones finales, a la habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma, a la modificación de la Ley 6/1999, de 3 de abril, a la modificación de la Ley 5/2005, de 26 de mayo y a la entrada en vigor.

Los anexos establecen el contenido del Registro de Producción y Gestión de Residuos de las Illes Balears (anexo 1), el modelo de declaración responsable para el traslado de residuos (anexo 2), la documentación para adjuntar a la solicitud de autorización para instalaciones de gestión de residuos (anexo 3), la comunicación de transportista con carácter profesional (anexo 4), el contenido del Registro de Suelos Contaminados, de Suelos Degradados, de Procesos de Recuperación Voluntaria y de Declaración de Suelo Contaminado (anexo 5), los niveles genéricos de referencia para metales pesados en las Illes Balears (anexo 6), el modelo para la declaración de datos relativas a los residuos municipales (anexo 7) y la placa identificativa para las instalaciones de gestión de residuos (anexo 8).