Exposicion �nico motivos Puertos de Galicia

I

De acuerdo con los artículos 148.1.6ª y 149.1.20ª de la Constitución española, el Estatuto de autonomía para Galicia aprobado por Ley orgánica 1/1981, de 6 de abril, establece en su artículo 27.9 que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia, dentro de su ámbito territorial, la competencia exclusiva en materia de puertos no calificados de interés general por el Estado, puertos de refugio y puertos deportivos, a la vez que en su artículo 28.6 atribuye a la propia Comunidad Autónoma competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado, en los términos que esta establezca, en cuanto a los puertos pesqueros.

Conforme a estas previsiones constitucionales y estatutarias, en virtud del Real decreto 3214/1982, de 24 de julio, y del Decreto del Consejo de la Xunta de Galicia 167/1982, de 1 de diciembre, se produjo la transferencia a la Comunidad Autónoma de Galicia, dentro del marco de competencias del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de las funciones y servicios relativos a todos los puertos e instalaciones portuarias, sujetos o no a régimen de concesión, no calificados de interés general por el Estado en el Real decreto 989/1982, de 14 de mayo, existentes en su ámbito territorial.

En el ejercicio de dichas competencias se aprobaron los decretos 19/1983, de 17 de enero, y 351/1986, de 2 de octubre, por los que se regulaba la estructura y el funcionamiento de la Comisión de Puertos de Galicia; la Ley 6/1987, de 12 de junio, del Plan especial de puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia; la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación del ente público Puertos de Galicia (ley que deroga los decretos antes citados y los títulos III y IV de la Ley 6/1987, de 12 de junio); el Decreto 227/1995, de 20 de julio, que aprueba el Reglamento del ente público Puertos de Galicia; y más recientemente el Decreto 130/2013, de 1 de agosto, por el que se regula la explotación de los puertos deportivos y de las zonas portuarias de uso náutico-deportivo de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Contando con la anterior legislación, el marco normativo bajo el cual hasta la fecha se venía gestionando el conjunto de los puertos e instalaciones portuarias de la Comunidad Autónoma de Galicia se completaba con el reenvío normativo que el artículo 4 de la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, efectuaba a la legislación estatal vigente en materia de puertos.

II

La exposición de motivos de la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación del ente público Puertos de Galicia, recuerda que en nuestra comunidad autónoma «el funcionamiento y la evolución del sistema portuario tienen una especial importancia, ya que las actividades relacionadas con el mar representan un factor fundamental en su estructura socioeconómica, y no en vano el 60,67 por ciento de la población total de las provincias de A Coruña, Lugo y Pontevedra reside en municipios que cuentan con instalaciones portuarias, y una gran parte de esa población desarrolla actividades directa o indirectamente relacionadas con el sector marítimo».

Es un hecho que también recoge esa exposición de motivos que «los puertos, que comenzaron como puntos de descarga de mercancía y pesca, evolucionaron hasta convertirse en complejos industriales y mercantiles en donde se desarrollan numerosas actividades productivas y administrativas, y que asimismo realizan una función de desarrollo regional, permitiendo la localización y promoción de otras industrias, y social, en beneficio de la comunidad concentrada en su zona de influencia».

En la actualidad, en los puertos de competencia de la Comunidad Autónoma se desarrollan operaciones comerciales, pesqueras y deportivas o recreativas; sirven de refugio, avituallamiento, reparación y varada; y constituyen también en muchas ocasiones infraestructuras básicas para que otras administraciones, especialmente la municipal, puedan realizar y prestar determinados servicios o actividades que por sus características deben localizarse en el ámbito portuario, y en particular en el ámbito correspondiente a las fachadas marítimas de los puertos que lindan con los términos municipales y los pueblos y villas ubicados a su vera. En este sentido, ha de tenerse en cuenta la necesidad de coordinación entre los puertos y las villas en las que se sitúan, máxime habida cuenta de la idiosincrasia del asentamiento de la población gallega en la costa en forma de gran imbricación del entramado urbano con los puertos con incidencia en la actividad económico-empresarial de estas.

Desde el punto de vista de la organización, el examen de la situación expuesta evidenció en su momento la necesidad de contar con un órgano específico encargado de la Administración portuaria dotado de una estructura, organización y competencias basadas en criterios que garantizaran la máxima eficacia en el cumplimiento de las funciones asignadas, a lo que se dio cumplimiento con la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, por la que se creó la entidad pública empresarial Puertos de Galicia.

Si desde el punto de vista de la organización la creación de Puertos de Galicia viene a cubrir las necesidades básicas de funcionamiento, desde el punto de vista de la gestión, planificación y explotación integral del conjunto de nuestro sistema portuario, la dispersión normativa y el recurso a una legislación estatal cuyo objeto básico es regular puertos de gran tamaño económico, con un modelo de gestión portuario tipo puerto propietario (land lord), en el que la Administración portuaria asume funciones de regulación de la actividad en régimen de competencia, están produciendo distorsiones normativas que aconsejan disponer de una legislación propia adaptada a las peculiaridades de nuestros puertos e instalaciones, la cual tenga en cuenta las dimensiones económicas y sociales, los objetivos y funciones que han de cumplir, así como su enorme dispersión geográfica, atomicidad y oferta muy diseminada.

Al objeto de dar cumplimiento a las necesidades expuestas y al propio mandato estatutario se elaboró la presente norma.

III

La presente ley se estructura en un título preliminar y en seis títulos, y en la parte final cuenta con siete disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título preliminar, «Disposiciones generales», dentro del estricto cumplimiento de la doctrina del Tribunal Constitucional, regula en tres capítulos el objeto y ámbito de aplicación de la ley, que abarca la totalidad de los puertos e instalaciones portuarias de Galicia, excluidos los calificados de interés general, tal y como se determina en el capítulo II, incluyendo los espacios pesqueros y deportivos segregados de los puertos de interés general y adscritos a la Comunidad Autónoma, y los puertos e instalaciones fluviales y lacustres, dentro del respeto a la legislación del dominio público hidráulico; determina los principios generales de gestión y actuación; y destaca como una competencia de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia la de establecer los instrumentos adecuados para garantizar una posición estratégica en la gestión entre los puertos de competencia autonómica y los de interés general del Estado situados en el territorio autonómico gallego.

El título I, «De la organización portuaria de Galicia», se estructura sistemáticamente en dos capítulos. El capítulo I recoge el estatuto orgánico de la entidad pública empresarial Puertos de Galicia, ya previsto en la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación de la entidad, que ahora se deroga y cuyo contenido se inserta en esta nueva ley, con la necesaria adaptación a los principios de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, configurada como una entidad pública empresarial con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, la cual queda adscrita a la consejería competente en materia de puertos.

El capítulo II, partiendo también de la regulación ya contenida en la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, recoge de forma pormenorizada las competencias que en materia de puertos corresponden a la Administración autonómica.

El título II, «Planificación, ordenación, obras, medio ambiente y seguridad», refunde en un mismo título las cuestiones relativas a la planificación física portuaria y la ejecución de obras, así como las cuestiones relativas al planeamiento territorial, y reestructura igualmente los aspectos sobre medio ambiente y seguridad.

La planificación portuaria regulada en el capítulo I, en línea con la diversidad y dispersión de los puertos e instalaciones sujetas al ámbito de aplicación de la ley, prevé la figura de planes directores de infraestructuras, que podrán formularse para un puerto o conjunto de puertos, y que abarcan los proyectos generales de obras de los puertos afectados por el plan durante un horizonte de, al menos, cinco años.

El capítulo II, relativo a la ordenación urbanística de los puertos, partiendo de la consideración de que la zona de servicio de un puerto, tal y como avala el Tribunal Constitucional, se califica como sistema general portuario frente a interferencias o perturbaciones en la explotación portuaria procedentes de los instrumentos generales de ordenación, contempla el desarrollo de dicho sistema general a través de una planificación sectorial representada en los planes especiales de ordenación de los puertos. La tramitación de dichos planes delimita las competencias municipales y autonómicas sectoriales concurrentes, la ordenación territorial y la planificación urbanística, y, sin superar los límites de la autonomía municipal, se establecen medidas de coordinación que sirvan para resolver los inevitables conflictos que se plantean permanentemente en la relación puerto-ciudad, siguiendo también la doctrina del Tribunal Constitucional.

En el capítulo III, además de la regulación básica aplicable a la ejecución de obras y a la ampliación o construcción de nuevos puertos, también se regula la incidencia que sobre dichas obras tienen los actos de control preventivo municipal, y se incluyen mecanismos de coordinación aplicables a obras que, aunque fuera de las zonas de servicio de los puertos, puedan afectar a estas.

Finalmente, el capítulo IV, relativo al medio ambiente y a la seguridad, regula el desarrollo sostenible en la planificación y construcción de nuevos puertos, así como en la explotación de estos, con normas relativas a la prevención y lucha contra la contaminación, recepción de desechos y residuos, obras de dragado y planes de emergencia y seguridad.

El título III, «Del dominio público portuario», aborda una completa y sistemática regulación de la naturaleza, extensión y usos del dominio público portuario y de su utilización y explotación a través de los títulos clásicos de concesiones y autorizaciones, incluyendo el contrato de concesión de obras públicas portuarias.

El título comienza en su capítulo I con la determinación del dominio público portuario de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia y su naturaleza bajo el criterio esencial de la afectación, y respetando las competencias de la Administración del Estado en materia de adscripción opta, para la delimitación de la zona de servicio de los puertos y los usos que en él se pueden desarrollar, por un instrumento de delimitación de los espacios y usos portuarios, más ágil y sencillo que el instrumento de planificación portuaria denominado «plan de utilización», y enumera tanto las actividades e instalaciones permitidas como el régimen de prohibiciones.

El capítulo II, relativo a la utilización del dominio público portuario, regula de modo sistemático en cinco secciones las disposiciones generales, autorizaciones, concesiones, disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones, y el contrato de concesión de obras públicas portuarias.

Dentro de las disposiciones generales se contempla la regla general y clásica aplicable al dominio público portuario de conformidad con que en la utilización para usos que tengan especiales circunstancias de exclusividad, intensidad, peligro o rentabilidad se exigirá el otorgamiento de las clásicas autorización o concesión, con la excepción que se prevé en la figura de los convenios que puedan celebrarse con otras administraciones públicas que tengan por objeto ocupaciones destinadas a obras o instalaciones de uso público o aprovechamiento general a ejecutar por dichas administraciones.

La regulación que se contiene en las secciones relativas a autorizaciones, concesiones y disposiciones comunes a ambas busca de modo consciente la creación de un acabado cuerpo normativo que permita una aplicación inmediata de la ley sin necesidad de esperar a un ulterior desarrollo reglamentario; cuerpo normativo que, aun partiendo en buena lógica del régimen clásico y consolidado que aplica la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, a la utilización del dominio público marítimo-terrestre común, contiene las especificaciones propias derivadas de la transformación del litoral y de la intensidad de uso que implica la utilización del dominio público portuario.

Desde el punto de vista del procedimiento, el otorgamiento de autorizaciones y concesiones podrá iniciarse a solicitud de las personas interesadas o por concurso, con la previsión en el caso de las concesiones de aquellos supuestos en los cuales resultará obligatoria la convocatoria de concurso previo que garantice en todo caso la publicidad y libre concurrencia.

También en lo concerniente al procedimiento para otorgar concesiones ha de destacarse la regulación completa que se aplicará para tramitaciones en competencia, la extensión del límite máximo de vigencia hasta los cincuenta años y que a la regulación clásica sobre condiciones de otorgamiento, modificaciones, revisiones, actos de transmisión y gravamen y garantías se une la previsión sobre la posibilidad de renovación de la vigencia de determinadas concesiones, las cesiones de usos parciales y el régimen que se aplica para los terrenos y obras que los concesionarios incorporen a las concesiones, los cuales estarán exentos del abono de las tasas de ocupación.

Dentro de las disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones, además de contemplarse la posibilidad de exigir garantías de explotación en las autorizaciones, se regulan de forma pormenorizada las causas de extinción y sus efectos, y cabe destacar también la mención expresa a la exigencia de pólizas de seguros para la cobertura de los riesgos.

La última sección de este título define y regula la figura clásica del contrato de concesión de obras públicas dentro del ámbito portuario.

La creciente demanda de las personas usuarias y el fomento de un sector que la Comunidad Autónoma de Galicia viene asumiendo de modo creciente en los últimos años determinan la inclusión de un título IV dedicado a los puertos deportivos y a las zonas portuarias de uso náutico-deportivo.

Después de definir en los capítulos I y II los objetivos en esta materia, centrados en un equilibrio entre el fomento con la participación de la iniciativa privada y la gestión sostenible que asegure la conservación del litoral, el título prevé en el capítulo III la figura de los reglamentos de explotación como instrumentos básicos para regular los usos de los puertos e instalaciones gestionados mediante concesiones administrativas, mientras que el capítulo IV desarrolla el régimen de aplicación a las autorizaciones temporales de uso de puestos de atraque que se otorgan por Puertos de Galicia, tanto si existe concesionario como si no.

En este título resulta reseñable la previsión de que los títulos de las concesiones puedan contemplar en determinados casos y con las debidas compensaciones la posibilidad, lógicamente excepcional, de que estas instalaciones puedan albergar usos distintos al deportivo.

El título V, «Régimen general de la prestación de servicios y del desarrollo de actividades comerciales, industriales o de otra naturaleza en los puertos», aborda una regulación sistemática de los puertos como espacios físicos que permiten la prestación de servicios portuarios y el desarrollo de actividades comerciales e industriales ajustadas a los usos permitidos en la ley, en una regulación que, partiendo de la titularidad pública de las instalaciones, no impide, antes bien fomenta, la intervención y la iniciativa privada en la prestación de servicios y en la realización de actividades, garantizando en todo caso la prestación de los servicios y la práctica de las actividades directamente relacionadas con la actividad, así como la operativa de los puertos cuando por ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada no pudiera garantizarse esa prestación.

El capítulo I establece como principio la iniciativa privada en la prestación de servicios y en el desarrollo de actividades económicas en los puertos.

En el capítulo II se definen los servicios portuarios, con la distinción entre los generales, que son aquellos servicios comunes de titularidad de Puertos de Galicia de los que se benefician las personas usuarias, sujetos, en su caso, al abono de las tasas en los supuestos contemplados en la Ley 6/2003, de 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia, y servicios especiales, definidos como las actividades de prestación que contribuyen y facilitan la realización de operaciones portuarias; servicios estos que se prestan por operadores privados en régimen de libre competencia sujetos a las autorizaciones que otorgue Puertos de Galicia y a las prescripciones establecidas en los pliegos reguladores de cada servicio, excepto en aquellos supuestos previstos en la ley en los que deba limitarse el número de prestadores; caso este en el cual el otorgamiento de autorizaciones exigirá la convocatoria previa de un concurso público. Por lo que se refiere a estos servicios especiales, respecto a los cuales, como regla general, las autorizaciones se otorgan con carácter específico e individualizado para cada servicio, salvo en lo que alcanza a los servicios técnico-náuticos (con respecto a los cuales se establece la posibilidad de acumulación para un puerto o un área portuaria determinada) y a las autorizaciones para el servicio de recepción de deshechos generados por los buques, se regula de forma pormenorizada el régimen de prestación, las obligaciones de servicio público que ha de cumplir todo operador, el régimen de utilización y acceso, el plazo de vigencia de las autorizaciones, las causas de extinción de estas y el contenido que han de prever los pliegos reguladores de cada servicio, así como la posibilidad de la autoprestación e integración de los servicios.

El capítulo II, relativo a actividades comerciales, industriales o de otra naturaleza, limita su prestación a que se trate de usos permitidos en el dominio público portuario por la ley. En el caso de actividades comerciales o industriales directamente relacionadas con la actividad portuaria se prevé que Puertos de Galicia pueda aprobar pliegos de condiciones generales, haciéndose cita de los más frecuentes. Y, finalmente, se contempla la posibilidad de que Puertos de Galicia pueda asumir la prestación de estas mismas actividades para cubrir las deficiencias de la iniciativa privada, cobrando en contraprestación tarifas que en este caso tendrán la consideración de precios privados.

El título VI, «Reglamento de explotación y policía, potestades de inspección y seguridad y régimen de las sanciones», contempla en su primer capítulo la figura del Reglamento de explotación y policía como instrumento básico que contendrá las normas generales de funcionamiento de los diferentes servicios y operaciones y que incluirá igualmente especificaciones y graduaciones al cuadro de infracciones y sanciones que se recogen en este título.

El capítulo II, sobre las potestades de inspección y seguridad, atribuye a la entidad pública Puertos de Galicia la potestad de inspección y vigilancia en relación con los servicios y operaciones que se desarrollan en los puertos y prevé todo un conjunto de medidas de policía portuaria que permiten garantizar el tráfico y la operatividad así como la seguridad en los puertos.

En el capítulo III se procede a una clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves, y se regula también el régimen de prescripción y el de identificación de las personas responsables.

En el capítulo IV se recogen las cuantías de las multas en función de la gravedad de la infracción con la previsión de los criterios de graduación, los cuales comprenden circunstancias agravantes y atenuantes; se prevé una reducción del importe de la sanción del treinta por ciento en el caso de reconocimiento de responsabilidad, siempre y cuando la sanción tenga carácter pecuniario y el abono se realice en periodo voluntario; se regula la prescripción y las medidas adicionales a las sanciones junto con la posibilidad de adopción de medidas provisionales; y se contemplan medidas de ejecución forzosa.

IV

La parte final se divide en siete disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

De las disposiciones adicionales es preciso reseñar que la primera mantiene la posibilidad contemplada en la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación del ente público Puertos de Galicia, en el sentido de que la entidad pública empresarial pueda crear sociedades mercantiles públicas para «la gestión empresarial singularizada de determinadas actividades portuarias», en las que la entidad tendrá participación mayoritaria; y la cuarta prevé la posibilidad de que Puertos de Galicia elabore una relación de los espacios pesqueros y los destinados a usos náutico-deportivos que en atención a sus características fueran susceptibles de ser segregados de los puertos de interés general del Estado.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, tuvo entre otros objetivos, y tal y como señala su exposición de motivos, la supresión de los monopolios municipales heredados del pasado y que recaían sobre sectores económicos pujantes. En este sentido, dicha ley dio nueva redacción al artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, suprimiendo la referencia a las lonjas entre las actividades o servicios esenciales reservados a favor de las entidades locales y susceptibles de ejecución en régimen de monopolio. En coherencia con lo previsto en la normativa básica estatal, en la disposición adicional cuarta se recoge la previsión de explotación de lonjas ubicadas en las zonas de servicio de puertos de competencia autonómica de acuerdo con el régimen establecido en la ley en municipios en los cuales viniera existiendo una prestación en régimen de monopolio.

Cabe reseñar también que en la disposición adicional quinta se consagra el principio de libertad de contratación en el ámbito del servicio portuario de manipulación de mercancías, sin perjuicio del establecimiento de un proceso transitorio que permita un tránsito ordenado en aquellos puertos en los que viniera funcionando el régimen de estibadores y estibadoras de la antigua Organización de Trabajos Portuarios, a fin de proteger los derechos laborales del reducido número de trabajadores afectados.

En las disposiciones transitorias se regulan, entre otras materias, el régimen de aplicación a las concesiones y autorizaciones vigentes a la entrada en vigor de la presente ley, así como la ampliación del plazo de las concesiones portuarias otorgadas por la Comunidad Autónoma de Galicia con anterioridad a la entrada en vigor del Real decreto ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

En la disposición transitoria quinta se recogen normas urbanísticas que serán de aplicación directa en tanto no se proceda a la aprobación de los planes especiales de ordenación portuaria.

La disposición derogatoria única, además de derogar cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la ley, deroga en su totalidad la Ley 6/1987, de 12 de junio, del Plan especial de puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia, y la Ley 5/1994, de 29 de noviembre, de creación del ente público Puertos de Galicia, reuniendo de este modo en un único texto legal la normativa autonómica existente en materia de puertos.

En las disposiciones finales se recoge la cláusula de habilitación reglamentaria para el desarrollo de la ley.

El anteproyecto fue sometido al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia, del cual se tomaron en consideración en el texto casi todas sus observaciones.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de Puertos de Galicia.