Exposicion �nico motivos Presupuestos generales para 2022 de I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2022, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

El año 2022 continuará afectado por la incidencia de la COVID-19, sobre todo en el ámbito sanitario. Hay que esperar, no obstante, que la intensidad de recursos extraordinarios dedicados a hacer frente a los efectos sobre la salud pública vaya menguando progresivamente a medida que la situación epidemiológica lo aconseje, y también que se vaya normalizando la actividad social y económica en todos los órdenes. Posiblemente, pues, la actuación pública durante el año 2022 reflejará la transición desde una estrategia de concentración de los esfuerzos dedicados a la protección de la salud pública comunitaria hacia políticas orientadas a la recuperación y la transformación de nuestro modelo socioeconómico, mientras se mantiene la vigilancia de las consecuencias indirectas de la crisis sobre las personas más vulnerables y la desigualdad.

El ingente esfuerzo financiero de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2022 supone incrementar en 793 millones de euros, es decir, un 18% más, los presupuestos iniciales del año 2020, todavía no afectados por la pandemia. Este esfuerzo extraordinario se ampara en la activación por la Comisión Europea de la cláusula general de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, también para el año 2022, de forma que se pospone la aplicación estricta de las reglas fiscales de las administraciones públicas, en una estrategia conjunta a nivel europeo para favorecer la resiliencia de nuestro sistema económico y social. Sin embargo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera acordó establecer un déficit máximo de referencia para todo el subsector de las comunidades autónomas de un 0,6% del producto interior bruto (esto es, aproximadamente, unos 210 millones de euros), para facilitar la fijación del límite máximo de gasto no financiero en los respectivos proyectos autonómicos de presupuestos generales para el ejercicio 2022, lo cual se ha aplicado efectivamente así en las cuentas que acompañan este proyecto de ley.

En coherencia con las bases metodológicas del Plan Autonómico Estratégico - Estrategia de Inversiones Illes Balears 2030 aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 4 de octubre de 2021, la hoja de ruta implícita en este proyecto presupuestario se alinea con los retos colectivos de sostenibilidad, diversificación económica, competitividad y cohesión social, con la implementación de programas y proyectos de impulso de la transición ecológica, de desarrollo del capital humano, de fomento de la ocupación y de la pequeña y mediana empresa, de protección social, y del envejecimiento y consiguiente refuerzo del sistema sanitario y educativo.

Las cuentas formuladas se caracterizan por el crecimiento del presupuesto de capital, que permitirá un cambio de escala en la dotación de recursos públicos destinados a actuaciones inversoras, como elemento capital en el desarrollo económico y social de nuestro territorio a medio y largo plazo. En términos homogéneos consolidados del sector público autonómico, las partidas de inversión crecen un 34% interanual, con una dotación inicial de 939 millones de euros, y que supone asignar un 19% de los recursos no financieros presupuestados a la financiación de actuaciones de efecto multiplicador sobre la actividad económica regional. La incorporación de los nuevos recursos resultantes de los fondos NextGeneration EU y la inclusión del Factor de Insularidad del Régimen Especial de las Illes Balears, junto con la continuidad de las políticas inversoras del Gobierno de las Illes Balears, han hecho posible este salto cuantitativo, que se prolongará a medio plazo, de forma que ambas circunstancias permitirán elevar el esfuerzo inversor de la comunidad autónoma hasta alcanzar un peso equivalente al 2,7% del PIB en 2022.

Así, por un lado, los recursos provenientes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español, conformados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y por el programa REACT-EU, permitirán financiar actuaciones, principalmente en inversiones, por un importe mínimo de 223 millones de euros; y esto teniendo en cuenta que las previsiones respecto al Mecanismo MRR contenidas en el presente proyecto de presupuestos son un avance preliminar de los recursos que efectivamente percibirá la comunidad autónoma en 2022, y que se irán concretando en los próximos semanas y meses. Por otro lado, y por primera vez, la inclusión del Factor de Insularidad previsto en el Real decreto ley 4/2019, de 22 de febrero, por el cual se regula el Régimen Especial de las Illes Balears, elevará significativamente la dotación de capital y aumentará la capacidad financiera de la comunidad autónoma para desarrollar actuaciones y proyectos que compensen el hecho insular, de una manera estructural, a partir del año 2022.

Paralelamente, este proyecto presupuestario también permitirá reforzar el papel de los consejos insulares y de los ayuntamientos de las Illes Balears, gracias a la mejora de la financiación por parte de la Administración de la comunidad autónoma, que logrará un volumen total mínimo de 636 millones de euros, lo cual implica que la comunidad autónoma dedique un 12% de sus recursos no financieros a tal efecto. En cuanto al desarrollo de políticas públicas de carácter autonómico, será especialmente trascendente la actuación de los consejos insulares, los cuales, en su conjunto, recibirán transferencias por un importe de 500 millones de euros, un 61% superiores, por lo tanto, a las correspondientes a 2015, ya sea para su financiación general, ya sea para actuaciones específicas de carácter finalista.

En definitiva, y después de todo el proceso de elaboración de estas cuentas iniciado meses atrás, los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2022 pretenden reforzar el modelo de seguridad sanitaria y de protección social, continuar impulsando la recuperación social y económica, y poner en marcha el proceso de transformación estructural más ambicioso de la historia reciente de las Illes Balears.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos, modificaciones y fondo de contingencia», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2022. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes, y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito en los términos que se prevén en la presente ley.

En todo caso, y como ya se ha expuesto anteriormente, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2022 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de octubre de 2021, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el día 13 de octubre siguiente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe de 5.176.641,72 miles de euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, y considerando asimismo la modificación introducida mediante la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, respecto al incremento de los umbrales cuantitativos que requieren la autorización previa del Consejo de Gobierno.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas, así como la retribución del director de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2022.

En este ámbito, y en la misma línea que el Proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para el año 2022, se incrementan en un 2% las retribuciones vigentes del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes o vinculados, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas y de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, y todo ello sin perjuicio de la variación que finalmente pueda imponer o autorizar el Estado por medio de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2022, de haberla, o por medio de otra norma de rango legal, o sus eventuales modificaciones a lo largo del año 2022.

En todo caso, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan con carácter general los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016 en adelante.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados, de los cuales cabe destacar, además del incremento del 2% de los gastos de personal, el aumento en un 3% de los gastos de funcionamiento y el mantenimiento del módulo COVID, y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a la actualización de las tasas.

Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las tasas, se mantienen las cuantías correspondientes al año 2021, sin incrementarlas.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin, en esencia, de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada; y el título VII, la documentación que debe remitirse periódicamente a lo largo del año 2022 al Parlamento de las Illes Balears, en los términos que resultan del artículo 146 de la misma Ley 14/2014.

El contenido de la Ley de presupuestos generales se completa con seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y trece disposiciones finales, además de veintiún anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que contienen estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa y a la estructura organizativa actual de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Asimismo, se amplía el abanico de potenciales contribuyentes beneficiarios del tipo de gravamen reducido del 5% en el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas correspondiente a la adquisición de la vivienda habitual del contribuyente, que ya no tiene por qué ser la primera vivienda con este carácter a lo largo de su vida, siempre que, eso sí, no disponga simultáneamente de ningún otro derecho de propiedad o de uso o disfrute sobre ninguna otra vivienda, ni la adquiera posteriormente en un plazo de cuatro años. Por otra parte, y en el ámbito de este mismo impuesto, se refuerza la progresividad del tipo de gravamen general relativo a operaciones inmobiliarias, de forma que el último tramo de la escala de gravamen correspondiente a adquisiciones de inmuebles con un valor superior al millón de euros pasa del 11% al 11,5%. Por último, y en esta misma línea de fomentar el acceso a la vivienda habitual de determinados colectivos con especiales dificultades, se establecen dos medidas adicionales; la primera, en el ámbito del impuesto sobre la renta de las personas físicas, modifica la deducción autonómica por razón del arrendamiento de la vivienda habitual por parte de estos colectivos a fin de reconocer expresamente el carácter de familia numerosa de las familias monoparentales con un único hijo con discapacidad igual o superior al 33%, y también a fin de extender a las familias monoparentales de dos o más hijos el tratamiento fiscal específico de esta deducción aplicable a las familias numerosas, todo ello de acuerdo con lo que establecen los artículos 6 y 7.7 de la Ley 8/2018, de 31 de julio, de apoyo a las familias. La segunda medida, en el ámbito del impuesto sobre donaciones, amplía el alcance de la reducción vigente sobre la base imponible relativa a la adquisición a título gratuito de la vivienda habitual por parte de estos mismos colectivos, de modo que la donación no deba realizarse en todo caso en plena propiedad sino que también se incluya la constitución de un usufructo sobre la vivienda a favor del donatario.

El resto de disposiciones adicionales, transitorias y finales se limitan a modular o a modificar puntualmente determinadas normas, con objeto de cohonestar los mandatos que estas contienen con las necesidades inherentes a la política económica y financiera del Gobierno para el año 2022 que se vehicula por medio de la ley de presupuestos generales, de acuerdo en todo caso con la doctrina del Tribunal Constitucional antes mencionada.