Exposicion �nico motivos Presupuestos 2024 I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2024, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

Pues bien, la ley de presupuestos es una herramienta esencial para desarrollar las políticas públicas del Gobierno de las Illes Balears y, como tal, refleja los objetivos sobre los que debe actuar. Por eso, con los presupuestos autonómicos para el año 2024 se pretende continuar en la senda iniciada mediante los decretos ley 4/2023, 5/2023 y 6/2023, dirigidos todos a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía de las Illes Balears desde tres vertientes. El primero, a aliviar la carga tributaria de las familias, en el bien entendido de que las bases fiscales de los principales impuestos directos e indirectos del sistema tributario, como son el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre el valor añadido, permiten sostener el volumen de gasto público que se aprueba mediante esta ley. El segundo, a adoptar medidas en materia de educación que ya se pudieran aplicar en el curso 2023-2024, así como en materia sanitaria, para mejorar la atención sanitaria a los pacientes, con la imprescindible dotación de herramientas para cubrir las plazas de más difícil cobertura. Finalmente, con el tercer decreto ley se hace frente a uno de los problemas más inaplazables de la ciudadanía de las Illes, como es el del acceso a la vivienda.

En cualquier caso, con estos presupuestos se pretende incidir en las siguientes materias, todas ellas prioritarias para el actual Gobierno de las Illes Balears. Así, se pone especial énfasis en reducir la carga fiscal, en dotar de mayor eficiencia a la Administración pública, en crear un entorno empresarial favorable que promueva la inversión y el crecimiento económico -con especial atención a la economía azul- y la creación de puestos de trabajo en el sector privado, junto con la necesaria transición ecológica y digital impulsada por la inversión de los fondos europeos en las Illes Balears, y en adoptar medidas destinadas a solucionar el problema de la vivienda de los ciudadanos de las Illes Balears, sin olvidar, evidentemente, la necesaria inversión en educación y sanidad, iniciada con el citado Decreto Ley 5/2023, así como en las prestaciones de servicios sociales. Todas son medidas encaminadas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de las Illes Balears.

La reducción de la carga fiscal supone la práctica desaparición del impuesto sobre sucesiones y donaciones en el entorno familiar, ya aprobada, y la adopción, mediante esta ley, de medidas destinadas a aliviar la tributación en concepto del impuesto sobre la renta de las personas físicas mediante fundamentalmente la reducción de los tipos de gravamen marginales de la escala autonómica en 0,5 puntos para las bases liquidables generales iguales o inferiores a 30.000 euros y en 0,25 puntos para las bases liquidables generales superiores a este umbral. Asimismo, se crea el Consejo Asesor Fiscal para, entre otras funciones, habilitar un canal de comunicación entre la administración tributaria y el sector privado.

El bienestar social, hoy en día, no puede entenderse sin la mejora del entorno medioambiental. En 2023 se asumieron las competencias en materia de costas, competencias que el Estado cedió con deficiencias notables tanto de coste como de personal. Sin embargo, se apuesta por ordenar todo el sector relacionado con el mar y la costa con el enfoque en favorecer una coexistencia pacífica entre las obligaciones de proteger el medio natural marino y la necesidad de habilitar el despliegue de la economía azul.

Asimismo, y a pesar de las medidas adoptadas con carácter de urgencia para solucionar el grave problema del acceso a la vivienda por parte de los ciudadanos de las Illes Balears, se mantiene el compromiso de este gobierno de que, con el concurso de administraciones y del sector privado implicado, se seguirán adoptando las medidas necesarias a fin de que la ciudadanía de las Illes disponga de viviendas asequibles.

Desde el punto de vista estrictamente presupuestario, cabe reseñar la creación de tres nuevas secciones, a saber, las secciones 38, 39 y 40, relativas, respectivamente, al fondo para la financiación del ciclo del agua, al fondo de prevención y gestión de residuos, y al factor de insularidad. Con la creación de estas nuevas secciones, cuyos créditos deben nutrirse de los recursos que provienen, respectivamente, del canon de saneamiento de aguas, del impuesto estatal cedido sobre el depósito en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, y del factor de insularidad regulado en el Real decreto ley 4/2019, de 22 de febrero, del Régimen Especial de las Illes Balears, se facilita el seguimiento contable y la transparencia de las inversiones y, en general, los gastos que, en relación con el ciclo del agua, la prevención y la gestión de residuos y el coste de la insularidad, deben financiarse con estos recursos específicos.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos, modificaciones y fondo de contingencia», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2024. El capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2024 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 20 de octubre de 2023 y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el día 7 de noviembre, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe de 6.365.476 miles de euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con un aumento de los umbrales de gasto que requieren de la autorización previa del Consejo de Gobierno, acorde con el volumen de gasto público de los presupuestos actuales, que permita agilizar la toma de decisiones.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio, que, con carácter general, se incrementan un 3% respecto de las vigentes el año 2023, y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2024.

En este ámbito, y sin perjuicio de las previsiones de los estados de gastos de estos presupuestos generales con el fin de dar cobertura presupuestaria a un posible incremento máximo del 3% de las retribuciones a lo largo del ejercicio de 2024, inicialmente, no se incrementan en el texto legal las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2023 del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes o vinculados, lo que se hace extensivo a los miembros de la Sindicatura de Cuentas, dada la situación de incertidumbre en relación con los presupuestos generales del Estado para 2024, sin perjuicio de un incremento puntual referido a los miembros del Gobierno y al resto de altos cargos. En todo caso, mediante la autorización del legislador autonómico contenida en la disposición adicional primera, los órganos competentes en cada caso en materia de personal tendrán que aplicar directamente los eventuales incrementos retributivos, si finalmente se producen, tanto en lo que se refiere a las retribuciones básicas correspondientes al personal sometido al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, en el marco del artículo 149.1.18ª de la Constitución, como en lo que se refiere a las retribuciones complementarias de dicho personal y también al conjunto de retribuciones del resto de personal y autoridades del ámbito de la comunidad autónoma, hasta el máximo de variación interanual para el año 2024 que eventualmente fije el legislador estatal en el marco del artículo 149.1.13ª de la Constitución.

Asimismo, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan con carácter general los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016 en adelante.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a la actualización de las tasas.

Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las tasas, se mantienen las cuantías correspondientes al año 2023, sin incrementarlas, en una clara muestra de la voluntad de luchar contra la inflación y de adoptar medidas encaminadas a desindexar la economía.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin, en esencia, de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada; y el título VII, la documentación que debe remitirse periódicamente a lo largo del año 2024 al Parlamento de las Illes Balears, en los términos que resultan del artículo 146 de la misma Ley 14/2014.

El contenido de la Ley de presupuestos generales se completa con doce disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veinte disposiciones finales, además de veintiún anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que contienen estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público instrumental autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos. Asimismo, se establecen determinadas medidas en relación con algunos de los tributos cedidos por el Estado y en relación también con impuestos propios.

Por lo que respecta a los tributos cedidos por el Estado, se adoptan medidas, en primer lugar, respecto del impuesto sobre la renta de las personas físicas, a fin de reducir todos los tipos de gravamen marginales de la escala autonómica en los puntos porcentuales antes mencionados, eso es, en 0,5 puntos para las bases liquidables generales iguales o inferiores a 30.000 euros y en 0,25 puntos para las bases liquidables generales superiores a este umbral.

En segundo lugar, en relación con el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, se realizan unas precisiones interpretativas en los artículos relativos a la cuota variable de la modalidad de actos jurídicos documentados; en concreto, en las adquisiciones de viviendas de valor inferior o igual a 270.151,20 euros, y de viviendas de valor igual o superior a 1.000.000 de euros. Con estos retoques, que consisten en excluir expresamente la tributación de las primeras copias de escrituras y actas notariales que formalizan derechos reales de garantía de estos tipos específicos de gravamen, se deja claro que estos documentos notariales tributan al tipo general. Cabe recordar que la finalidad de estos tipos especiales era, como cabe desprender de la misma redacción de los artículos -y así se expuso en la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2020-, establecer distintos tipos para las adquisiciones de los inmuebles, pero no para los eventuales préstamos hipotecarios inherentes a la adquisición, que, además, tienen un sujeto pasivo, la entidad prestamista, distinto del adquirente. Sin perjuicio de lo anterior, se aprovecha la modificación del precepto relativo al tipo reducido de gravamen para permitir la aplicación de dicho beneficio fiscal a los sujetos pasivos que eventualmente puedan ser cotitulares de derechos de propiedad -plena- o de uso y disfrute -como el usufructo- sobre otra vivienda en porcentajes inferiores al 50%; modificación esta última que también se incluye en la letra c) del artículo 10 del texto refundido, relativa al tipo de gravamen reducido del 4% en la modalidad correspondiente a transmisiones patrimoniales onerosas.

Respecto a los impuestos propios, se suprime la posibilidad de destinar los recursos integrantes del fondo para favorecer el turismo sostenible a financiar políticas de empleo y políticas de vivienda, las cuales deben financiarse, pues, con otros ingresos distintos en todo caso de los que provienen de la recaudación del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears.

El resto de disposiciones adicionales y finales se limitan a fijar, modular o modificar puntualmente determinadas normas, con objeto de cohonestar los mandatos que estas contienen con las necesidades inherentes a la política económica y financiera del Gobierno para el año 2024 que se vehicula por medio de la ley de presupuestos generales, de acuerdo, en todo caso, con la doctrina del Tribunal Constitucional antes mencionada.