Exposicion �nico motivos Presupuestos 2021 I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2021, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

Los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2021 continúan en la misma línea de reforzar las políticas de bienestar social (sanidad, educación y protección social) y de priorizar los procesos y los proyectos que mejor contribuyan a la efectiva reactivación social y económica de las Illes Balears, especialmente ante el impacto sanitario, social y económico de la crisis ocasionada por la COVID-19.

Efectivamente, y a pesar de que estos presupuestos nacen en un contexto de impacto de los efectos de la pandemia, lo cierto es que se han construido para garantizar la suficiencia de los recursos para llevar a cabo las políticas nucleares de la acción de gobierno, centradas en proveer servicios públicos que garanticen el desarrollo social y humano en condiciones de equidad y de eficiencia. En particular, se ha puesto especial énfasis en las políticas de fomento, en las medidas de protección de las familias y las pequeñas empresas, en la dinamización del mercado de trabajo y del empleo, y en el impulso de los procesos de diversificación del modelo productivo, de transición hacia un modelo energético sostenible, y de modernización de la función pública.

En este sentido, de cara a 2021, será prioritario el desarrollo eficaz y urgente de las medidas contenidas en el Pacto para la Reactivación y la Diversificación Económica y Social de las Illes Balears, con objeto de mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia COVID-19, junto con el desarrollo de la Agenda 2030 y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Así pues, la comunidad autónoma de las Illes Balears afronta estas cuentas en un contexto de impacto presupuestario por los efectos de la pandemia, y con el objetivo de obtener vías de mayor financiación, entre las cuales se encuentran los fondos europeos y las transferencias extraordinarias provenientes del Estado y del nuevo fondo de reconstrucción de la Unión Europea para hacer frente a la reactivación social y económica. En relación con la financiación autonómica, un año más se deben aprobar unos presupuestos con la incertidumbre de la reforma pendiente del actual sistema, la cual debería dotar a las Illes Balears de más recursos de acuerdo con su capacidad fiscal o, en todo caso, en correspondencia con el esfuerzo fiscal continuado que nuestra comunidad ha realizado durante las últimas décadas en aras de la solidaridad interterritorial.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos, modificaciones y fondo de contingencia», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2021. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes, y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito en los términos que se prevén en la presente ley.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2021 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de octubre de 2020, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears, el día 27 de octubre siguiente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe de 4.726.531.715 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, y considerando asimismo la modificación introducida mediante la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, respecto al incremento de los umbrales cuantitativos que requieren la autorización previa del Consejo de Gobierno.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas, así como la retribución del director de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2021.

En este ámbito se mantienen las retribuciones vigentes del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes o vinculados, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas y de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, y todo ello sin perjuicio de la variación que pueda imponer o autorizar el Estado, para el año 2021, por medio de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2021, de haberla, o por medio de otra norma de rango legal. En tal caso, se establece que corresponderá al Consejo de Gobierno, mediante acuerdo, pronunciarse expresamente sobre el eventual incremento retributivo autorizado por el legislador estatal, sin perjuicio de la tramitación y la aprobación de los créditos extraordinarios o suplementarios que, en su caso, se precisen.

En particular, se prevé que el acuerdo mencionado pueda fijar la variación, al alza o a la baja, de las retribuciones complementarias, o las equivalentes, o de alguno de sus conceptos, de competencia legislativa de la comunidad autónoma, y también los términos para la futura recuperación de estas retribuciones complementarias que, en su caso, no alcancen el incremento máximo autorizado por la legislación estatal; todo ello, a partir de la variación que, en su caso, imponga el legislador estatal para las retribuciones básicas de los empleados públicos sujetos al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público y de la situación de la hacienda de la comunidad autónoma. Esta última previsión se hace extensiva al año en curso de 2020, por medio de la modificación expresa de la disposición adicional primera de la Ley 19/2019, de 30 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2020, con efectos el 31 de diciembre de 2020, y de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de agosto de 2020 por el cual se aprueba el incremento del 2 por ciento de las retribuciones básicas, sueldo base y trienios, del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y del resto de entes integrantes del sector público autonómico, publicado en el Butlletí Oficial de les Illes Balears de día 8 de agosto de 2020.

En todo caso, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan con carácter general los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016 en adelante.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados, de los cuales cabe destacar la inclusión del denominado módulo COVID, y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de tres capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras, a la actualización de tasas y a la creación, en la misma línea de otras comunidades autónomas, del canon sobre el vertido y la incineración de residuos de les Illes Balears, teniendo en cuenta, por un lado, la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 108/2015, de 28 de mayo, por lo que se refiere a la posibilidad de crear y modificar tributos autonómicos por medio de las leyes anuales de presupuestos generales de las comunidades autónomas, para las cuales no resulta aplicable el artículo 134.7 de la Constitución, y, por otro lado, el hecho de que el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears no contiene ninguna disposición equivalente a la norma del artículo 134.7 de la Constitución respecto de los presupuestos generales del Estado.

Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las tasas, se actualizan con carácter general las cuantías correspondientes al año 2020, de acuerdo con la evolución del índice de precios al consumo del último año cerrado, esto es, el 0,8%.

Para acabar, el capítol III de este título IV está dedicado a la creación y regulación del canon antes mencionado que ha de gravar el destino de los residuos municipales en instalaciones de vertido o de incineración situadas en las Illes Balears. Este canon se crea, por un lado, para dar cumplimiento a lo que establece la Directiva Marco de Residuos 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que modifica la Directiva 2008/98/CE, transpuesta a derecho estatal mediante la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; y por el otro, para cumplir con lo que establece la disposición adicional sexta de la Ley 8/2019, de 21 de febrero, de residuos y suelos contaminados. Esta disposición establece que, en caso de que en el año 2020 no se cumplan los objetivos marcados por la normativa vigente, como por ejemplo llegar al 50% de reciclaje de los residuos municipales, el Gobierno de las Illes Balears ha de impulsar el establecimiento de un canon para gravar la deposición en vertedero y el tratamiento mediante incineración, con recuperación energética o sin, del desecho de los residuos domésticos o municipales de cualquier procedencia. En un sentido parecido se pronuncia el artículo 4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el cual se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, respecto a los posibles instrumentos para promover el cambio a una economía más circular, entre los cuales se prevé justamente la aprobación de normas fiscales.

Todos los indicadores demuestran que no se cumplirán los objetivos marcados para el año 2020, y todavía queda mucho camino por recorrer si se quieren lograr los objetivos de la Ley 8/2019 mencionada. Así, hay que disminuir la generación de residuos municipales en las Illes Balears un 9% antes del año 2021 y un 19% antes del año 2030, respecto al año 2010; asimismo, hay que incrementar el índice de recogida selectiva un 43% para 2020, poniendo especial atención en la fracción orgánica de residuos domésticos o municipales, por su abundancia relativa en peso (casi la mitad de los residuos municipales) y a su bajo índice de reciclaje (menos del 5%), y también en los envases ligeros del contenedor amarillo, debido a su bajo porcentaje de reciclaje (25%) y de su impacto sobre el medio ambiente; y, finalmente, hay que aumentar el reciclaje de envases un 26% para 2020, según el Plan Estatal Marco de Residuos (PEMAR), y un 50% antes de 2030, por lo que respecta a los envases no industriales, según la Ley de residuos balear.

En el actual marco de incumplimiento hay que regular, pues, el establecimiento de un canon para gravar la disposición del desecho de los residuos municipales destinados a depósito controlado o a incineración, con recuperación energética o sin, aplicable en principio a partir del 1 de julio de 2021. Y esto sin perjuicio de que también se puedan establecer sistemas complementarios de gestión de residuos de envases, como el de depósito, devolución y retorno, que prevé la misma Ley 8/2019, si en el año 2020 efectivamente no se han cumplido los objetivos marcados por esta ley o por la normativa estatal o europea más restrictiva.

En este contexto, el canon sobre el vertido y la incineración se configura como un impuesto ambiental, se ajusta a las actuales tendencias políticas de fiscalidad ambiental en el ámbito europeo (de hecho es una recomendación que hace la Unión Europea a los territorios del Estado español para cumplir con los objetivos marcados por las directivas), y responde a la finalidad de priorizar la minimización y la valorización de los residuos y dar un impulso eficaz a las operaciones de recogida selectiva, separación, reciclaje y reutilización de los residuos, de forma que permitan el aprovechamiento de la utilidad de los residuos como recurso, principio básico de la economía circular.

En particular, y en cumplimiento del mandato que contiene la misma disposición adicional sexta de la Ley 8/2019, la regulación del canon tiene en cuenta el desequilibrio existente entre los municipios que han desarrollado la recogida selectiva de la fracción orgánica y el pago por generación, y los municipios que no lo han hecho. En este sentido, el tratamiento del desecho o fracción resto de estos últimos causa un impacto más grande en el territorio, tanto desde el punto de vista ambiental como económico, lo cual tiene su reflejo en la carga fiscal aplicable en un caso y en el otro.

Este capítulo, pues, se dicta en el marco de las competencias relativas a la gestión de los residuos establecidas en el artículo 30 del Estatuto de Autonomía, en la Ley 8/2019 y en el artículo 12.4 de la Ley estatal 22/2011, de acuerdo con los antecedentes expuestos, y en ejercicio del poder tributario de la comunidad autónoma, según los artículos 133.2 y 157.1.b) de la Constitución y 129 del Estatuto de Autonomía.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin, en esencia, de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada; y el título VII, la documentación que debe remitirse periódicamente a lo largo del año 2021 al Parlamento de las Illes Balears, en los términos que resultan del artículo 146 de la misma Ley 14/2014.

El contenido de la Ley de presupuestos generales se completa con trece disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veinte disposiciones finales, además de veintiún anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que alimentan estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa y a la estructura organizativa actual de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears; sin ninguna incidencia en el ámbito de los impuestos cedidos y, por lo tanto, sin ningún incremento de la presión fiscal para los sujetos pasivos de estos. El resto de disposiciones adicionales, transitorias y finales se limitan a modular o a modificar puntualmente determinadas normas, con objeto de cohonestar los mandatos que estas contienen con las necesidades inherentes a la política económica y financiera del Gobierno para el año 2021 que se vehicula por medio de la Ley de presupuestos generales, de acuerdo en todo caso con la doctrina del Tribunal Constitucional antes mencionada.