Exposicion �nico motivos Presupuestos 2019 I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2019, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

El proceso de elaboración de estos presupuestos generales para el año 2019 se inició después de la confirmación de que en el 2017 la comunidad autónoma cumplió por segundo año consecutivo los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, lo que, junto con las previsiones de sostenimiento de la pauta de crecimiento que muestra el actual ciclo económico, apuntala las posibilidades para que el presupuesto de 2019 pueda dar continuidad a la voluntad del Gobierno de las Illes Balears de persistir en el desarrollo de más y mejores políticas sociales, a la vez que incidir en el impulso de una política de infraestructuras, que es clave tanto desde el punto de vista de las propias políticas sociales, así como también de la ordenación territorial o del equilibrio medioambiental.

La necesidad de impulsar la inversión pública se plantea como el gran reto al que debe responder el presupuesto de 2019, aunque una parte significativa de los planes de infraestructuras ya cuentan con recursos aprovisionados estos últimos años. Con respecto a las infraestructuras de carácter social, serán ejes preferentes de actuación las infraestructuras sanitarias y educativas, la red de dependencia y el plan de construcción de viviendas sociales. Por otra parte, también serán prioritarias las inversiones en materia de movilidad, eficiencia energética, agua y medio ambiente, formación de capital humano, investigación e innovación, y patrimonio histórico y cultural.

Ciertamente, de cara al presupuesto de 2019 se mantienen algunas incertidumbres, como la aprobación, todavía pendiente, de un nuevo sistema de financiación autonómico, que debería dotar a la comunidad autónoma de unos recursos más acordes con su capacidad fiscal. También debe tenerse en cuenta que, a día de hoy, todavía no se ha producido la aprobación definitiva, por los órganos competentes del Estado, de los nuevos objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública informados favorablemente por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en la sesión de día 22 de agosto de 2018, y que prevén una revisión al alza de los objetivos de déficit y de deuda para el año 2019; por lo que en la elaboración de estos presupuestos generales se han considerado los objetivos actualmente vigentes, sin perjuicio de que, en el caso de que la mencionada revisión al alza llegue a producirse, pueda generarse crédito de la manera que a tal efecto se prevé.

Todo ello hace que siga siendo necesario disponer de una adecuada planificación y priorización de los proyectos de gasto. En este sentido, la apuesta que pretende hacer el presupuesto de 2019 por la inversión pública refuerza la necesidad de que las políticas públicas en general y los proyectos de inversión en particular -la mayoría de ellos con impacto en anualidades futuras y con gastos recurrentes asociados- deban incorporar, como apoyo al proceso de toma de decisiones, rigurosos mecanismos de evaluación para asegurar su encaje presupuestario futuro, conseguir la máxima eficiencia en la utilización de los recursos públicos y verificar su adecuación a la planificación estratégica a medio y largo plazo.

Finalmente, será nuevamente uno de los ejes de estos presupuestos la mejora de la calidad de la información que contienen, con el objetivo de favorecer la transparencia y la rendición de cuentas. La identificación de los proyectos de gasto contenidos en el presupuesto ha de facilitar la visualización del destino concreto de los recursos públicos, a la vez que ha de permitir el seguimiento y control de la acción de gobierno.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos, modificaciones y fondo de contingencia», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2019. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes, y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito en los términos que se prevén en la presente ley.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2019 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 31 de agosto de 2018, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el 11 de septiembre siguiente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe máximo de 4.434.063.750 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas, así como la retribución del director de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2019.

En este ámbito se mantienen las retribuciones vigentes del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes o vinculados, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas y de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears, y todo ello sin perjuicio de la variación que pueda imponer o autorizar el Estado, para el año 2019, por medio de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2019, de haberla, o por medio de otra norma de rango legal, en cuyo caso se habilita expresamente al Gobierno de las Illes Balears para que lleve a cabo todas las actuaciones administrativas que se precisen para adaptar todas las retribuciones citadas a los nuevos límites que fije el Estado; y ello hasta un máximo del 2,25% de incremento, de acuerdo con las previsiones que con esta finalidad se contienen en los estados de gastos de estos presupuestos generales, sin perjuicio que, en caso de que el incremento retributivo impuesto o autorizado por el Estado rebase el citado 2,25%, se tramite, si es necesario, el correspondiente suplemento de crédito, de acuerdo con las normas generales que establece el artículo 56 de la Ley 14/2014.

Por otro lado, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener algunas de las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan plenamente todos los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016, 2017 y 2018.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a las medidas tributarias en materia de tasas y otras prestaciones patrimoniales de carácter público. Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las normas tributarias, se actualizan con carácter general las cuantías correspondientes al año 2018 de las tasas y el resto de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias reguladas por ley, de acuerdo con la evolución del índice de precios al consumo del último año cerrado, esto es, el 1,1%. Además, se establecen otras medidas y beneficios fiscales en el ámbito de los tributos cedidos; no obstante, la mayoría de estas medidas tributarias implican la modificación de normas vigentes y, por razones de técnica legislativa, se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin, en esencia, de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma y prever la creación de una nueva entidad en el marco de la legislación sectorial aplicable.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada.

El contenido de la Ley de presupuestos generales se completa con ocho disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y veinticinco disposiciones finales, además de veintiún anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que alimentan estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa y a la estructura organizativa actual de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

En el ámbito de los impuestos cedidos, y además de algunos beneficios y medidas fiscales puntuales en determinados hechos imponibles de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, se crean y modifican algunas deducciones autonómicas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Así, por lo que se refiere a la mejora de las deducciones vigentes, y a los efectos de facilitar la movilidad de los estudiantes universitarios, la deducción autonómica para cursar estudios de educación superior fuera de la isla de residencia habitual se extiende también a los supuestos en los que exista oferta educativa pública en la isla de residencia. Respecto de las nuevas deducciones, se crea una deducción autonómica por donaciones a entidades del tercer sector social -compatible con la deducción estatal aplicable a todas las entidades sin ánimo de lucro-, y otra para compensar los gastos que ocasionan los descendientes o acogidos menores de seis años por motivos de conciliación, esto es, los gastos inherentes a las estancias en escuelas infantiles o en guarderías, por lo que se refiere a los niños de 0 a 3 años de edad, y los gastos inherentes al tiempo de custodia, al servicio de comedor y a las actividades extraescolares de los niños de 3 a 6 años en centros educativos. Finalmente, se reduce sustancialmente el tipo de gravamen aplicable a las transmisiones patrimoniales onerosas de inmuebles, que pasa de un 8% a un 5%, en los casos en que el valor real del inmueble no supere los 200.000 euros y dicho inmueble haya de constituir la primera vivienda del adquirente.