Exposicion �nico motivos Impulso para la sostenibilidad del territorio

I

La sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, que declaró nula la mayor parte de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (y, consecuentemente, el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio), evidenció la necesidad urgente de elaborar una norma andaluza propia en materia de urbanismo, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA). Una norma que, como el resto de normativas autonómicas en la materia, hundía sus raíces en nuestro modelo tradicional de planeamiento y gestión, creado a mediados del siglo XIX, para resolver los problemas de la ciudad industrial.

Transcurridos más de 18 años desde su aprobación, y tras quince modificaciones que han ido ajustando la norma primitiva a los cambios sociales, tecnológicos, económicos y de desarrollo sostenible acaecidos desde entonces, existe un consenso general sobre la necesidad de elaborar una nueva normativa en materia de suelo, basada en un modelo urbanístico que permita resolver de forma adecuada los problemas de la ciudad del siglo XXI y que se adapte a la diversidad de los municipios que componen el territorio andaluz.

Fue el propio Gobierno andaluz el que, en la anterior legislatura, puso en marcha los trabajos para la elaboración de un nuevo texto, que se llegó a tramitar como anteproyecto de ley. Esta nueva Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía retoma el texto en tramitación, manteniendo aquellas cuestiones que obtuvieron un amplio consenso social, pero incorporando cambios sustanciales y, sobre todo, un enfoque diferente, positivo y realista, sobre cómo debe ser nuestro modelo urbanístico. En este sentido, no se trata de desregularizar el urbanismo, sino de flexibilizarlo, estableciendo unas reglas adaptadas a la realidad actual, claras, sencillas, fáciles de entender y de aplicar.

Parecido análisis cabe efectuar en relación con nuestra legislación territorial, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante LOTA). El balance de más de un cuarto de siglo de ordenación territorial en nuestra región tampoco resulta totalmente positivo. Los planes territoriales, desde el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (en adelante POTA) hasta los planes de ámbito subregional, han resultado insuficientes para equilibrar nuestros territorios o incentivar un desarrollo sostenible en beneficio de los ciudadanos y, en particular, de los habitantes de las zonas rurales. La falta de conexión entre los instrumentos de ordenación territorial y los urbanísticos, por no adaptar estos a las normas y directrices territoriales, unido a la ausencia de instrumentos de ordenación territorial en parte del territorio andaluz, que ha exigido la pervivencia de las antiguas Normas Provinciales y los desfasados Planes Especiales de Protección del Medio Físico aprobados en los años ochenta, da lugar a contradicciones normativas y a desequilibrios territoriales que impiden generar oportunidades o comprometer inversiones.

La legislación en materia de ordenación territorial y urbanística se ha visto afectada, además, por el desarrollo normativo en este y en otros campos que, con mayor o menor incidencia, afectan a la actividad urbanística, destacando la legislación básica de suelo y rehabilitación urbana y el nuevo marco sobre procedimiento administrativo, transparencia, evaluación ambiental, cambio climático y vivienda. La adecuada incorporación de esas regulaciones y la obligada coordinación con las políticas sectoriales hacen necesaria la revisión del actual marco normativo en materia de ordenación del territorio y urbanismo en nuestra Comunidad Autónoma, resultando imprescindible la reproducción de determinados preceptos de la legislación del Estado a efectos de aportar mayor seguridad jurídica.

Por otra parte, la crisis económica de los últimos años pone de relieve la necesidad de adoptar fórmulas de planificación y gestión de nuestras ciudades, capaces de adaptarse con flexibilidad a los cambios y a las nuevas necesidades sociales y de desarrollo económico. Todo ello basado en la búsqueda de la calidad de vida de los ciudadanos y en el paradigma de la sostenibilidad desde una perspectiva social, ambiental y económica, puesto que el principio del desarrollo sostenible exige armonizar el uso racional de los recursos naturales con las nuevas condiciones económicas, de empleo, la igualdad de trato, la cohesión social, la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente.

Ante esta situación, han sido muchas las voces que, en los últimos años, han requerido un marco jurídico estable, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que ofrezca mayor seguridad jurídica a los operadores y sea más sencillo y ajustado a la legislación sobrevenida.

El correcto encaje de la ordenación urbanística dentro del marco general de la ordenación territorial se revela también como una necesidad acuciante. No es razonable mantener por más tiempo dos modelos de ordenación tan diferenciados. Por una parte, el de la legislación urbanística, cuyas carencias para adaptarse a las nuevas necesidades son evidentes y, por otra, el de la legislación territorial, tan general y abstracta que pocas de las propuestas que contienen los planes territoriales -como las áreas de oportunidad de los planes de ámbito subregional- han llegado a desarrollarse y ejecutarse.

Consciente de esta problemática, y en respuesta a ella, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha puesto en marcha diferentes iniciativas para simplificar la normativa y agilizar los procedimientos urbanísticos. No obstante, este objetivo no podrá alcanzarse plenamente sin una revisión profunda de la legislación aplicable en materia de suelo.

Dicha revisión debe partir, ineludiblemente, de la existencia de un bloque normativo constitucional compuesto por los artículos 45 a 47 de la Constitución Española, que condicionan directamente la acción pública en materia de suelo y vivienda que, con el objetivo de garantizar la calidad de vida de la ciudadanía, contribuya a asegurar el derecho a una vivienda digna sobre la base de un uso racional de los recursos naturales, como el suelo, y de los recursos culturales, como el patrimonio urbano y el arquitectónico.

Por otra parte, la ley debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico e incorporar en su regulación las orientaciones del Convenio Europeo del Paisaje que fueron asumidas por la Comunidad Autónoma en la Estrategia de Paisaje de Andalucía aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de marzo de 2012. El desarrollo sostenible es el concepto nuclear del derecho ambiental de nuestro tiempo y los objetivos de desarrollo sostenible, recogidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, en concreto los objetivos 11 y 13, que inciden con más intensidad en el urbanismo y en la ordenación del territorio, se incorporan a la ley, apostando por ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, a través de la regeneración y rehabilitación urbana e implementando medidas para evitar los riesgos provocados por el cambio climático. La ley asume los objetivos del Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático, así como las exigencias que la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía establece para los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Asimismo, el desarrollo sostenible exige la incorporación de la economía circular en el ejercicio de las competencias de ordenación del territorio y urbanismo, en la fase de ordenación y en la de ejecución, y el establecimiento de criterios que fomenten la creación de ciudades inteligentes y sostenibles, mejorando la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos.

Así pues, de acuerdo con el artículo 148.1.3.ª de la Constitución Española y el artículo 56, apartados 3, 5 y 6 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el presente texto legislativo desarrolla, en todos sus extremos, las competencias que en materia territorial, urbanística y de ordenación del litoral tiene atribuidas nuestra Comunidad Autónoma.

II

Varios lustros de aplicación de la LOTA y de la LOUA han sido suficientes para tomar conciencia de que ni la Administración, ni las necesidades de la sociedad, ni el entorno en el que nos desenvolvemos son los mismos que a principios de la primera década de este siglo, lo que hace necesaria la revisión de ambos cuerpos normativos con el objetivo de mejorar tanto la legislación como la actividad de la Administración.

La ley opta por integrar en un solo cuerpo legislativo la regulación sobre la ordenación territorial que incluye la ordenación del litoral y la ordenación urbanística en Andalucía, que hasta ahora se había materializado en dos disposiciones legislativas elaboradas con diferentes perspectivas, aportando con ello un planteamiento complementario y coordinado de ambas materias. Se propone, así, un modelo que rompe con el rigor formalista de la legislación actual para abordar los retos que tienen hoy las ciudades y el territorio, con el objetivo final de mejorar la calidad de vida de la ciudadanía.

Para ello es necesario reforzar el carácter transversal que caracteriza a la ordenación territorial, con el fin de dotar a las políticas sectoriales que intervienen en el territorio de una estrategia común y coherente para el desarrollo de Andalucía y a la planificación urbanística de un soporte basado en la ordenación de los intereses de alcance supralocal, que permita la cohesión económica y social del territorio y la sostenibilidad ambiental.

El núcleo fundamental de la ordenación del territorio viene constituido en esta norma por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador que, aun sirviendo a la fijación de usos del suelo y al equilibrio entre las distintas partes del territorio andaluz, flexibilizan el marco de actuación del planificador urbanístico municipal, sin limitar su capacidad para ordenar su propio ámbito territorial.

El modelo urbanístico vigente en la actualidad mantiene, en lo esencial, el sistema tradicional de planeamiento y gestión establecido en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Se caracteriza por una rígida estructura jerárquica de planes y de instrumentos que no responde a los cambios sociales y económicos con la misma velocidad en la que estos se producen en las ciudades del siglo XXI.

Son muchas las disfunciones que genera este modelo tan determinista y rígido, y no es menor la problemática derivada de la frecuente anulación de los Planes Generales por sentencias de los Tribunales, con las consecuencias que ello tiene sobre el planeamiento de desarrollo. El concepto de Plan General como norma rígida que determina todo el planeamiento de desarrollo es la causa última de ese problema.

La nueva propuesta, aunque mantiene principios y técnicas del antiguo sistema que siguen teniendo hoy plena validez, debe ser relativamente disruptiva con el sistema territorial y urbanístico que ha regido en Andalucía y en España en los últimos años, ya que pretende superarlo y adaptarlo a las nuevas demandas y necesidades de la sociedad. Los problemas y demandas de la ciudad del siglo XXI deben ser abordados con nuevas soluciones que requieren de un cambio en el sistema de planes territoriales y urbanísticos.

Desde este punto de partida, los objetivos en los que se basa la nueva Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía son los siguientes:

1. Por su singularidad e importancia y por ser uno de los objetivos prioritarios es necesario destacar la inclusión en esta ley, de forma decidida, del principio de sostenibilidad en la ordenación territorial y en la actividad urbanística. La irradiación de lo ambiental en el territorio y el urbanismo, incorporando de forma clara la perspectiva de sostenibilidad social, ambiental y económica en todo el proceso de planificación, es uno de los grandes objetivos de la nueva norma. Si bien en los últimos años se han puesto en marcha diferentes iniciativas encaminadas al desarrollo sostenible de nuestros municipios, estas no han llegado a incorporarse de forma eficiente por su grado de dispersión. Es propósito de esta ley que toda la actividad en materia de suelo se rija por los principios de sostenibilidad y que todos los instrumentos de ordenación incorporen estos principios entre sus determinaciones. En este sentido, cobran especial importancia las medidas contra el cambio climático.

El artículo 45 de la Constitución Española establece el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la obligación que tienen los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida. De ahí la prevalencia de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales sobre el resto de instrumentos de ordenación, conforme a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Las ciudades contribuyen en un alto grado a la contaminación global del planeta y utilizan una buena parte de la energía consumida por la humanidad, generando los mayores problemas ambientales, pero es también en ellas donde existe mayor capacidad para afrontar esta situación de crisis medioambiental global. Es por ello que la ley asume el cumplimiento de uno de los grandes retos de la sociedad actual contra el cambio climático: el impulso de la transición energética mediante el fomento de las energías renovables en el territorio, en el suelo rústico y en el suelo urbano.

El urbanismo moderno, nacido para compensar los desequilibrios que había generado la ciudad industrial y basado en un modelo de crecimiento expansivo y continuo, está en crisis. En el marco internacional, este fenómeno se ha analizado en multitud de cartas y estrategias. Con la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles y la Declaración de Toledo, promulgadas en los años 2007 y 2010 en el seno de la Unión Europea, o la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas de 2016 sobre ciudades y asentamientos humanos sostenibles, los organismos internacionales han puesto en el centro del debate la necesidad de un desarrollo urbano sostenible, que concentre sus esfuerzos en la ciudad consolidada.

En relación con el modelo de ciudad adoptado, y en coherencia con los principios establecidos en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, la Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana y la Agenda Urbana de Andalucía 2030, alineada con la Agenda Urbana Española, se refuerza aún más la apuesta por la ciudad compacta y diversificada con la que se evita un consumo innecesario de suelo que, como recurso valioso y finito, debe preservarse. En este contexto, se permite la transformación de nuevos suelos en casos justificados, manteniendo la colindancia con los núcleos urbanos existentes y siempre que se justifique que no existe una alternativa más adecuada para ubicar ese crecimiento en la ciudad consolidada.

Asimismo, esta nueva regulación en materia de ordenación del territorio y urbanismo, alineada con el principio de Mejor Regulación de la Agenda Urbana Europea, tiene un papel fundamental para la mejora de la planificación y la gestión urbana en Andalucía. Con la nueva ley se garantiza la inclusión de la perspectiva de sostenibilidad social, ambiental y económica en todas las políticas y estrategias de desarrollo y de renovación urbana, destacando la contribución de la planificación territorial y urbanística a la mitigación y adaptación al cambio climático. En concreto, esta iniciativa legislativa se enmarca dentro de la Dimensión Gobernanza de la Agenda Urbana Andaluza de 2018, contribuyendo a la consecución de retos tales como la mejora de la gestión pública, una Administración eficaz y con liderazgo. A su vez, la Dimensión Espacial de la Agenda Urbana Andaluza establece en su articulado fines y principios para la ocupación racional del suelo que favorezcan el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental y urbana de los municipios de Andalucía. Fines y principios que se concretan en directrices para la ordenación urbanística que persiguen impulsar una ciudad sostenible e integrada, mediante la dotación de servicios, espacios y equipamientos públicos y de vivienda, y proteger su patrimonio natural y cultural, así como favorecer la territorialidad interconectada a través de una movilidad sostenible y promover el equilibrio territorial a través de una ciudad compacta, polifuncional, cohesionada y equilibrada.

La regulación de la ordenación del territorio en esta ley plantea la exigencia de dotar a Andalucía de espacios libres en ámbitos supralocales y metropolitanos, espacios públicos seguros, accesibles y verdes que protejan el patrimonio natural y cultural de los entornos urbanos y contribuyan al impulso de la ciudad sostenible e integrada de la Agenda Urbana Andaluza. La planificación territorial constituye, pues, el marco en el que se inscriben los procesos urbanos, valorando todos los componentes territoriales en un determinado contexto biofísico y cultural, sin olvidar la triple dimensión económica, social y ambiental de la sostenibilidad. A través de ella se promueve la equidad territorial y en las ciudades, el uso racional del suelo y la adaptación al cambio climático. La protección de los ámbitos más vulnerables y la creación de espacios verdes mejoran la resiliencia de las ciudades y de los territorios a los desastres naturales, a la vez que redundan en el bienestar y en la calidad de vida de los ciudadanos.

A medida que se constatan los efectos del cambio climático, se supera la biocapacidad del planeta y se acentúa la pérdida de biodiversidad, aumenta la importancia de conservar y poner en valor el capital natural. Por ello, el suelo rústico cobra un papel protagonista, considerando que los tejidos urbanos deben integrarse en su territorio de manera respetuosa.

Toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración de su entorno, facilitando una relación de complementariedad con el medio urbano, fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible y afrontando los retos de envejecimiento y despoblamiento en determinadas áreas. Para ello, uno de los objetivos es ampliar la base económica del medio rural mediante la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, incorporando nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible y con una limitada, pero no rechazable, función residencial.

Los problemas originados por la normativa anterior en lo que respecta al mundo rural exigen una mejor regulación de los usos y del procedimiento para su autorización desde una perspectiva positiva, sin que deba excluirse una controlada y motivada función residencial que coadyuve a su desarrollo sostenible.

Para evaluar el cumplimiento de este objetivo se incorpora en el contenido de los planes de ordenación territorial un mecanismo de evaluación a través de un sistema de indicadores de gestión y sostenibilidad. Por otro lado, en los proyectos de urbanización se establece la necesidad de definir las obras atendiendo a criterios de sostenibilidad.

2. Configurar una norma sencilla, actualizada, sistematizada y coherente con la normativa sectorial que permita la agilización del proceso de tramitación, la aprobación de los instrumentos de ordenación y la implantación de actividades económicas. Esta nueva norma nace con el firme propósito de acortar de manera sustancial los plazos de tramitación, conjugando esta agilización con las medidas de control y de seguridad jurídica que deben regir la planificación y la implantación de toda actuación.

Por otra parte, se considera necesario reducir la densidad normativa en urbanismo porque, de intensificarla, se reduciría en la misma proporción la competencia local para establecer una política urbanística propia.

Esta operación de aligeramiento de la norma legal exige una adecuada planificación del desarrollo reglamentario que contenga la regulación propia de su rango normativo en el marco de las determinaciones y principios generales de la ley. En este sentido, se prevé la aprobación en el plazo de seis meses, desde la aprobación de esta ley, de los Reglamentos de Planeamiento y Gestión Urbanística, que acompañarán al ya vigente Reglamento de Disciplina Urbanística de nuestra Comunidad Autónoma, que deberá también adaptarse a esta ley.

3. Mejorar el contenido y el alcance de las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial en aras de propiciar unos instrumentos más prácticos, realistas, ejecutables y no meramente teóricos. Los actuales instrumentos de ordenación territorial adolecen de exceso de determinaciones negativas y sus propuestas rara vez se ejecutan. Es necesario revertir esa tendencia.

También es necesario que la ordenación del territorio cumpla efectivamente el papel de coordinación con el resto del ordenamiento sectorial. Una función que, hasta la fecha, se ha limitado a una mera declaración de intenciones, sin que se haya llevado a la práctica y sin lograr esa necesaria coordinación con el resto de políticas sectoriales, estatales y autonómicas.

Para alcanzar este objetivo, se incorporan los planes coordinados para el desarrollo y la gestión de las actuaciones territoriales propuestas por los instrumentos de ordenación territorial y los mecanismos para su ejecución directa, aplicándose cuando fuere necesario los mecanismos de gestión urbanística. El equilibrio territorial exige mecanismos de compensación para aquellas zonas del territorio que por su ubicación ven mermadas sus posibilidades de crecimiento.

4. Simplificar los instrumentos de ordenación territorial y urbanística es otro de los objetivos de la presente norma, asumiendo los objetivos de las Agendas Urbanas, «mejorar los instrumentos de intervención y gobernanza», lo que exige lograr un marco normativo y de planeamiento actualizado, flexible y simplificado que mejore también la gestión.

Una simplificación que alcanza al conjunto de determinaciones que integran estos instrumentos y a su documentación, sin desvirtuar su objeto y alcance, sin menoscabar la participación ciudadana, la información pública, ni la intervención de los distintos órganos y Administraciones Públicas implicados y, por supuesto, con absoluto respeto al marco competencial establecido en el que, tanto la Administración autonómica como la local, o la Administración Pública competente en materia de urbanismo o en materia sectorial, puedan ejercer sus competencias de acuerdo con la legislación vigente y, en especial, con la legislación autonómica de régimen local. De esta forma, se clarifica en la norma la distribución de competencias sobre la ordenación del territorio y el urbanismo entre la Comunidad Autónoma y los Municipios sin olvidar el papel esencial de asistencia que corresponde a las Diputaciones Provinciales.

También hay que superar el viejo paradigma de que, en el ámbito territorial y urbanístico, la seguridad jurídica es equivalente a un procedimiento administrativo complejo, en el que se suceden múltiples controles. En este momento, el nuevo texto normativo busca una simplificación en la elaboración y tramitación de los instrumentos de ordenación, reforzando a su vez la participación, la transparencia y el acceso a la información.

Para ello, en el marco de la ordenación territorial, se eliminan trámites innecesarios, como son las bases o estrategias territoriales, que tenían carácter preparatorio del POTA, a fin de facilitar el procedimiento para su revisión, que debe realizarse de forma inminente para adecuar la ordenación territorial a la realidad, ajustándola al marco competencial que establece la ley, potenciando las actuaciones territoriales directas y facilitando la adaptación de los instrumentos de ordenación urbanística a los instrumentos de ordenación territorial, de tal manera que los municipios puedan ejercer sus competencias urbanísticas de forma efectiva.

En cuanto a los instrumentos de ordenación urbanística, y para limitar los efectos de las anulaciones en cascada de los planes de desarrollo, se define, de conformidad con la legislación básica estatal, la relación entre las actuaciones de transformación urbanística y el instrumento de ordenación urbanística que establece la ordenación detallada, que tiene la consideración de una revisión en su ámbito y no de un instrumento urbanístico de desarrollo o modificación del planeamiento general, como se ha venido considerando en la legislación urbanística española.

Asimismo, se refuerza la participación ciudadana en las fases preparatorias e iniciales de la tramitación, de forma que se requiere una consulta pública previa a la elaboración de los Planes Generales de Ordenación Municipal y de los Planes de Ordenación Urbana, así como de sus revisiones. Posteriormente, cuando sea preceptiva la elaboración del documento de Avance, este se someterá a información pública, consagrando de esta forma la participación pública durante toda la tramitación.

Para agilizar la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística, se refuerza el papel de órganos de apoyo y asistencia que impulsarán y coordinarán los informes sectoriales. Por otro lado, se suprime la necesidad de acordar la formulación de los instrumentos de ordenación urbanística y se establece un plazo máximo de tres años para su aprobación definitiva, desde el acuerdo de aprobación inicial, con silencio positivo.

5. En todo caso, hay que tener muy presente el carácter de función pública de la ordenación del territorio y el urbanismo, un carácter irrenunciable que la ley pretende potenciar, tomando como base la defensa pública de una planificación y un urbanismo sostenibles. Corresponde a las Administraciones Públicas la dirección y control de la gestión y desarrollo de la ordenación territorial y urbanística, conforme al interés general y en base a la ponderación de los bienes jurídicos afectados que la Constitución protege.

No obstante, el principio del desarrollo sostenible exige incorporar la gobernanza en las decisiones públicas, es decir, la colaboración y la coordinación de todas las Administraciones Públicas y la participación de todos los sectores económicos, profesionales y sociales en el proceso de toma de decisiones y en su ejecución.

6. En idéntica situación se encuentra el actual modelo de gestión urbanística. La puesta en valor del urbanismo de obra pública, el gran olvidado de nuestro urbanismo hasta la fecha, exige un importante esfuerzo legislativo para garantizar el derecho subjetivo a la propiedad privada en un marco donde la iniciativa privada empresarial debe cobrar un nuevo y marcado protagonismo.

Hablar de colaboración público-privada en este contexto es hacer patente, también, una necesidad de nuestro tiempo. Potenciar esta colaboración se convierte en otra de las líneas estratégicas de la ley. La responsabilidad de las Administraciones Públicas en el control de la ordenación urbanística no debe estar reñida con el importante papel que debe desempeñar la iniciativa privada, especialmente la de carácter empresarial, en la gestión y ejecución de los planes, así como el de las entidades colaboradoras y los colegios profesionales.

En el modelo de gestión, el suelo urbano cobra una relevancia especial. Con esta ley se pretende dotar a las actuaciones en suelo urbano de un régimen jurídico adecuado que, en el marco de la legislación básica de suelo, permita una mayor flexibilidad y remueva los obstáculos legales que han impedido su viabilidad técnica y económica.

7. En ese contexto de participación de la iniciativa privada en la gestión y la ejecución de los planes, cobra especial relevancia la equidistribución de cargas y beneficios, como eje vertebrador de las técnicas urbanísticas. Sin embargo, es necesario aclarar y acotar la técnica del aprovechamiento medio, pues, tal y como se ha venido aplicando en las últimas décadas, la perspectiva meramente económica que interioriza dicha técnica ha terminado por imponerse sobre lo que debe ser el verdadero objetivo de la planificación: la mejora de nuestras ciudades, nuestros pueblos y nuestros territorios.

8. El actual reparto competencial tampoco es el idóneo. Aunque es innegable que Andalucía es una de las comunidades autónomas que más ha avanzado en esta materia en los últimos años, todavía queda camino por recorrer. No puede demorarse el reconocimiento pleno de las competencias locales en el planeamiento urbanístico. Sin embargo, dichas competencias tienen su límite en los intereses supralocales, sobre los cuales la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas. El respeto a las normas y criterios territoriales es preciso para asegurar que no vuelvan a ordenarse bolsas de suelo que permanezcan sin desarrollar por no ajustarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, poblacionales y económicas, provocadas por las crisis inmobiliarias.

Esta ley supone un claro avance en la distribución de las competencias urbanísticas, apostando y defendiendo la autonomía local en el marco establecido por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. El artículo 92.2.a) del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a los municipios competencias propias en materia de «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística». Estas competencias se desarrollan en el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio. No teniendo las entidades locales un ámbito predeterminado de atribuciones, corresponde a la legislación estatal y autonómica atribuirles competencias concretas. En cualquier caso, se asume como punto de partida el artículo 6 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, donde se recogen aquellas competencias de los municipios que tienen la consideración de propias y mínimas y se amplían, con el convencimiento de que la actividad urbanística es una función pública que corresponde a los municipios, sin perjuicio de las competencias que esta ley asigna específicamente a la Comunidad Autónoma. En este sentido, cabe destacar que la ordenación de la ciudad consolidada y las decisiones sobre su transformación deben corresponder prioritariamente a los Ayuntamientos.

En lo que respecta a los municipios, la diversidad de estos requiere de un régimen y un sistema de planeamiento conforme a su tamaño, localización o topografía, entre otras características. Aquellos que no plantean una dinámica urbanística compleja, que tienen una población inferior a 10.000 habitantes, que no están incluidos en la franja litoral y no pertenecen a una aglomeración urbana, demandan y requieren un tratamiento singular, más ágil y simplificado si cabe, sin perjuicio de que justificadamente pueda aplicarse este régimen especial a aquellos otros municipios que, atendiendo a las características antes citadas, exijan dicho tratamiento. Como novedad, se incorpora el Plan Básico de Ordenación Municipal para aquellos municipios que, por su población o por sus condiciones específicas, no requieran de un desarrollo urbanístico complejo. Con ello se flexibiliza y simplifica la planificación urbanística, permitiendo a estos municipios ordenar la ciudad existente, proponer nuevos ámbitos de crecimiento y aplicar las determinaciones de esta ley con plena capacidad. El nivel de determinaciones de los planes debe adaptarse al diferente tamaño, grado de complejidad y capacidad de gestión de los diversos municipios. En este contexto, no podemos olvidar el importante papel que desempeñan en la actividad urbanística, junto a los Ayuntamientos, las Diputaciones Provinciales, especialmente en el caso de municipios de poca población.

9. Uno de los principales retos del urbanismo sostenible es dar respuesta a lo que se ha denominado «el derecho a la ciudad», entendido como aquel que permite preservar la identidad de la ciudad como un conjunto de rasgos sociales, espaciales, históricos y culturales que la caracterizan, como soporte de la vida cotidiana de su ciudadanía en un contexto urbano seguro, de calidad adecuada e integrado socialmente. Para ello, entre otras cuestiones, esta ley persigue transformar el espacio público urbano en lugares accesibles, confortables y habitables, con una vinculación entre la escala urbana y la escala humana. Hoy en día, la mayor parte del espacio público está limitado por las funciones asociadas al vehículo privado. Para revertir esta situación es necesario diseñar el tejido urbano desde el espacio público, buscando el equilibrio entre los espacios dedicados a la funcionalidad y la organización urbana y los espacios orientados al ciudadano, garantizando la accesibilidad universal y formas sostenibles de movilidad y suficiencia energética como elementos clave de un urbanismo sostenible. Asimismo, se debe promover la continuidad de los espacios libres urbanos y sus zonas verdes, el del entorno periurbano y rural, creando corredores ecológicos que favorezcan su interconexión y accesibilidad, y que contribuyan al mantenimiento de la biodiversidad.

También la salud y el bienestar de la población forman parte de los objetivos de la ordenación territorial y urbanística, dando respuesta a las demandas de mejora de las condiciones de vida de las personas individualmente y de las familias. El planeamiento urbanístico diseña nuestro entorno inmediato, determinando la movilidad y accesibilidad a bienes y servicios, la posibilidad de estar menos expuestos a la contaminación o la disponibilidad de espacios para el encuentro, el ocio y el trabajo. Incluso, puede facilitar o dificultar la aparición de cambios en los estilos de vida como la práctica regular de ejercicio. Por ello, esta norma apuesta decididamente por aprovechar todas las oportunidades que surjan para mejorar la calidad de vida de la población andaluza a través de una ordenación urbanística inclusiva y sostenible. Para todo esto, la ley establece unos criterios básicos de ordenación urbanística que precisan de desarrollo reglamentario.

Dentro del espacio público urbano, la configuración de los espacios verdes desempeña un papel primordial en la consecución de pueblos y ciudades habitables. Por una parte, por su capacidad de regulación climática, de sumidero de carbono y de fijación de partículas contaminantes. Por otra, por su contribución a la biodiversidad de las áreas urbanas. Y, de manera indiscutible, por su función social como espacios de calidad para el esparcimiento, las relaciones humanas y la práctica deportiva al aire libre, favoreciendo la mejora de la salud.

10. La ley responde a los principios de buena regulación, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y lo dispuesto en el artículo 7.3 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía, por cuanto responde al interés general y a razones de seguridad jurídica. Queda debidamente justificado que el cauce más adecuado para lograr los objetivos perseguidos es una revisión estructural de la legislación actual en materia de ordenación del territorio y urbanismo; no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones para alcanzar tales fines; está justificado el rango de la norma porque contiene materias reservadas a la ley; no se establecen cargas administrativas innecesarias o injustificadas, sino al contrario, la intervención administrativa se encamina a reducir trámites en los procedimientos administrativos y a suprimir autorizaciones administrativas; queda justificada la razón de interés general del establecimiento de silencios con sentido desestimatorio, en virtud de un régimen de tutela administrativa de la actividad urbanística, y, por último, los procedimientos administrativos fijan plazos máximos de duración, en aras a conferir una mayor seguridad jurídica, así como a justificar una verdadera agilización y simplificación en su tramitación.

11. La gobernanza tiene un marcado carácter integrador. En ella confluyen diferentes políticas sectoriales, cuya necesidad de coordinación y coherencia a distintos niveles de gobierno es reconocida en la Dimensión sobre Gobernanza de la Agenda Urbana Andaluza.

La utilización de métodos y técnicas participativas ha permitido incorporar las aportaciones de actores públicos y privados sobre la realidad urbana, social y económica andaluza. También hay que resaltar la especial relevancia de los servicios públicos electrónicos a los ciudadanos, las empresas y los organismos administrativos en materia urbanística y territorial. Se persigue, por un lado, mejorar la interoperabilidad y la reutilización de la información y de la cartografía territorial y urbanística para el acceso y la difusión de las determinaciones de los planes, y por otro, la tramitación de los expedientes de ordenación del territorio, de urbanismo y de disciplina conforme a los requerimientos normativos en materia de administración electrónica.

Enmarcada también en la Dimensión sobre Gobernanza de la Agenda Urbana Andaluza, concretamente en el reto de la coordinación, hay que resaltar la cooperación con las Corporaciones Locales y demás Administraciones Públicas, con el objeto de agilizar la aprobación de los documentos de cumplimiento de los instrumentos de planeamiento, cuyos acuerdos de aprobación definitiva contuvieran determinaciones suspendidas o pendientes de subsanación.

III

La ley se estructura en ocho títulos, además de un título preliminar, nueve disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título preliminar contiene las disposiciones generales, donde se define el objeto de la ley, las competencias sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, la distribución competencial entre Comunidad Autónoma y Municipios, los principios de la ordenación de la actividad territorial y urbanística, sus fines y su objeto, la cooperación interadministrativa, el fomento de la iniciativa privada, los convenios interadministrativos y urbanísticos, así como los derechos de participación y consulta como derechos fundamentales de la ciudadanía. Contiene, como novedad, el desarrollo de los principios para un desarrollo territorial y urbanístico sostenible y el régimen de invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

El título I desarrolla el régimen del suelo, estableciendo una nueva regulación mucho más sencilla y ajustada a la realidad sobre las distintas clases, categorías y situaciones en las que pueden encontrarse los terrenos. Se distinguen dos clases de suelo, suelo rústico y suelo urbano, desapareciendo el suelo urbanizable y la categorización del suelo urbano como consolidado y no consolidado, y se revisan las categorías del suelo rústico dentro del marco de la legislación estatal básica.

También se establece un marco básico que permite reconocer, a través de los instrumentos de ordenación urbanística, los núcleos rurales tradicionales, los ámbitos de hábitat rural diseminado y el hábitat troglodítico.

En el suelo rústico se establece la categoría de especialmente protegido para aquellos terrenos que requieren de tal condición por aplicación de la legislación y planificación sectorial. En general, la cláusula de «práctica de irreversibilidad» que establece la legislación estatal debe quedar reducida, en su aplicación, a aquellos terrenos cuyos valores aconsejen una protección permanente. Por eso, la ley incluye como suelos preservados, y no como protegidos, aquellos que el propio planeamiento territorial o urbanístico, atendiendo a sus valores o circunstancias, considera necesario preservar temporalmente de su transformación y los que presentan riesgos ciertos mientras estos subsistan. Por último, se regula el suelo rústico común, sus usos y actividades.

En cuanto al régimen urbanístico del suelo, se regula de forma íntegra el contenido urbanístico del derecho de propiedad y los distintos regímenes y situaciones del suelo, sobre la base de criterios estrictamente urbanísticos.

En el Título II se regulan las actuaciones de transformación urbanística que pueden establecerse en cada clase de suelo, de acuerdo con la legislación estatal. Como novedad, se establece el procedimiento para la delimitación de estas actuaciones conforme a los criterios y directrices que se establezcan en el Plan General de Ordenación Municipal o en el Plan de Ordenación Urbana, sin necesidad de proceder a una modificación del planeamiento general. En el suelo urbano se regulan las actuaciones de mejora urbana y las de reforma interior y en el suelo rústico las actuaciones de nueva urbanización para dar respuesta a las demandas y necesidades que surjan y no puedan atenderse con el suelo urbano disponible.

El régimen establecido para las clases de suelo y para su transformación es coherente con la legislación básica estatal, que distingue entre las situaciones del suelo (la realidad física) para fijar el contenido del derecho de propiedad, y el régimen de las actuaciones de transformación urbanística (el proceso urbanístico), que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad, por exigencia constitucional.

El título III regula los instrumentos de ordenación territorial, de protección del litoral y del paisaje. En los instrumentos de ordenación territorial se recoge el esquema de la anterior ley; no obstante, se define con más precisión en qué consiste la ordenación del territorio y se concreta y amplía el contenido de los planes, de manera que serán estos los que establezcan las directrices y el marco que debe respetar el planeamiento urbanístico. De esta manera, forman parte de la estrategia territorial de los planes las determinaciones que afectan directamente a intereses supralocales y que antes se contenían en el planeamiento urbanístico. Todo ello facilitará la tramitación de los planes urbanísticos, garantizando la participación de los Ayuntamientos en la elaboración de los planes territoriales y el equilibrio social, económico y ambiental de todos ellos en función de sus características propias.

Además, se incorpora el Proyecto de Actuación Autonómico como instrumento de ejecución de las actuaciones previstas en dichos planes, pudiendo, en los casos fijados en la ley, incorporar determinaciones de ordenación que serán vinculantes para los Ayuntamientos. Asimismo, se incorporan las últimas modificaciones introducidas en la LOTA en relación con las Declaraciones de Interés Autonómico y las Declaraciones de Interés Estratégico, garantizando la efectiva participación de los municipios en el proceso de tramitación.

Por último, se elimina la relación de planes con incidencia territorial que se contenía en un anexo de la LOTA, ya que la práctica ha mostrado la inseguridad jurídica que produce la incorporación de planes al mismo mediante continuas modificaciones. En este sentido, se ha optado por exigir de forma genérica que todos los planes que puedan tener incidencia en el territorio se sometan a informe de la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

El título IV establece detalladamente la ordenación urbanística. El nuevo esquema de los instrumentos de ordenación urbanística pretende simplificar la visión del planeamiento general como un acumulador de contenidos y determinaciones que venían a complicar su tramitación, incluso para los casos más simples. Así, se ha configurado un sistema de instrumentos de ordenación basado en dos figuras que simplifica su tramitación y facilita su desarrollo. Por un lado, el Plan General de Ordenación Municipal, como instrumento con el que se configura y define el modelo de ciudad a medio y largo plazo, y, por otro, el Plan de Ordenación Urbana, como instrumento propio de ordenación detallada de la ciudad existente y de respuesta a las necesidades de mejora, regeneración y rehabilitación de esta. Este sistema dual de planeamiento, que sin duda viene a clarificar el marco actual, se complementa y desarrolla con un sistema de instrumentos de ordenación de segundo nivel en el que se mantiene la figura del Plan Parcial de Ordenación para las actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico y el Plan Especial para actuaciones de reforma interior en suelo urbano, cuyo objeto y finalidad se clarifica. Este sistema de planeamiento se complementa con otros instrumentos de ordenación urbanística, entre los que se mantienen los ya consagrados Estudios de Detalle, Ordenanzas Municipales y Catálogos, que han demostrado su eficacia a lo largo de los años. Y, como novedad, se incorporan los Planes Básicos de Ordenación Municipal para determinados municipios, como instrumento de ordenación urbanística general y detallada, y los Estudios de Ordenación, como instrumentos de ordenación urbanística específicos con los que dar respuesta a las actuaciones de mejora urbana. Se mantienen las Normas Directoras como instrumento complementario de la ordenación urbanística, aunque con un contenido más flexible que en la regulación anterior, al objeto de contribuir a la correcta integración de la actividad urbanística a esta ley.

Finalmente, se regula pormenorizadamente el régimen de elaboración, tramitación, aprobación e innovación de dichos instrumentos urbanísticos, definiéndose el régimen de competencias para cada una de las fases procedimentales y estableciéndose la coordinación con los procedimientos sectoriales. Cabe destacar el avance de la ley en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística general que corresponderá, en su totalidad, a los municipios, lo que permite simplificar su tramitación.

El título V se dedica a regular la ejecución urbanística, estableciendo una serie de disposiciones relativas a la actividad administrativa de ejecución, los sujetos legitimados para la misma, las distintas formas de gestión, la ejecución mediante actuaciones sistemáticas y asistemáticas, los distintos sistemas de actuación (compensación, cooperación y expropiación), así como la ejecución de los equipamientos. Se clarifican las actuaciones sistemáticas y asistemáticas, y se facilita la ocupación de los terrenos necesarios para implantar sistemas generales o locales.

El sistema tradicional para la equidistribución de cargas y beneficios se mantiene, pero estableciendo una relación directa entre los ámbitos de ordenación y de gestión de las actuaciones de transformación urbanística, adscribiendo a los mismos los sistemas generales que les correspondan. La pretensión de corregir las desigualdades en el reparto de cargas y beneficios, tomando como ámbito de referencia todos los sectores del suelo urbanizable, ha sido fuente de disfunciones y ha facilitado, en cierto modo, la especulación del suelo. La nueva ley propone flexibilizar esta tradicional técnica pero, sin perjuicio de la exigencia de justificar las diferencias entre los aprovechamientos de las diferentes actuaciones de transformación de nueva urbanización, considera necesario que la determinación de los parámetros de los nuevos desarrollos se fundamente en la aplicación de los principios de racionalidad, coherencia e interdicción de la arbitrariedad, motivando y justificando las decisiones que se adopten mediante el análisis de la incidencia ambiental de esas propuestas, así como de su viabilidad económica.

En cuanto a la gestión urbanística, en el marco de la seguridad jurídica buscada, la ley defiende con firmeza la dimensión social del urbanismo pero apuesta decididamente por la colaboración público-privada, superando el papel concedido a la iniciativa privada en nuestro modelo tradicional. La nueva norma regula la actuación de la iniciativa privada en el marco de la libertad de empresa recogida en la Constitución, si bien la tutela pública de la actividad exige que esa iniciativa sea posible desde el punto de vista de la viabilidad técnica y financiera. Con esta visión se pretende asegurar a la sociedad el éxito de la actividad privada desde un primer momento, huyendo de operaciones meramente especulativas. Es decir, la iniciativa privada en el ámbito urbanístico exige, en primer lugar, garantizar la solvencia económica y financiera del que la impulsa.

En el título VI, que regula la actividad de edificación, y para una mejor sistemática de la norma, se ha optado por incluir de manera independiente la regulación de la ejecución de las obras de edificación, el deber de conservación y rehabilitación, la situación legal de ruina urbanística y los actos sujetos a licencia o declaración responsable. Se relacionan los actos y los usos del suelo cuya autorización expresa puede ser sustituida por declaración responsable o comunicación previa; se aclara el régimen que permite simultanear las obras de urbanización y edificación, en coordinación con las fases definidas de la urbanización, y se reconoce la posibilidad de establecer fases para las obras de edificación, con arreglo a un régimen de garantías. Por último, se delimita y se define el deber de conservación y de rehabilitación.

El título VII regula la disciplina territorial y urbanística, estableciendo el marco de la potestad inspectora, de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística, y la potestad sancionadora.

A este respecto, la regulación en una sola ley de la normativa territorial y urbanística supone una oportunidad para aclarar y delimitar el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma en materia de disciplina. Como novedad, en consonancia con la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, se define la competencia autonómica para el restablecimiento de la legalidad y la imposición de sanciones que comporten infracción de la ordenación territorial como una competencia directa. Al mismo tiempo, de conformidad con la normativa básica del Estado y la jurisprudencia constitucional, se establece la posibilidad de que la Comunidad Autónoma sustituya a los Ayuntamientos en el ejercicio de las acciones declarativas y ejecutivas para el ejercicio de sus competencias en materia de disciplina.

Por otra parte, se ha procedido a una simplificación de los preceptos referentes a la tramitación de los procedimientos de disciplina urbanística para establecer un marco normativo claro, sencillo y sistemático, en orden a garantizar el buen fin de los procedimientos.

Especial consideración reviste la regulación de un procedimiento específico para el restablecimiento de la legalidad ante actuaciones no necesitadas de título habilitante, en consonancia con la regulación establecida a tal efecto en el reciente Decreto Ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía.

En materia sancionadora, destaca la simplificación de los tipos básicos de infracciones y sanciones, con objeto de establecer para el aplicador de la norma un marco normativo claro y sencillo. Al mismo tiempo, se ha procedido a actualizar los tipos y a incorporar las infracciones y sanciones que se habían incluido en nuestro marco normativo a través del Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, incorporando, asimismo, las novedades del Decreto Ley 2/2020, de 9 de marzo, relacionadas con la potestad sancionadora y las actuaciones que no necesitan título habilitante.

Con el objeto de poner fin a la proliferación de edificaciones irregulares en suelo rústico, garantizando la sostenibilidad social, ambiental y económica perseguida en esta ley, se procede a reforzar la disciplina territorial y urbanística autonómica mediante la creación del Cuerpo de Subinspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía. Con ello se persigue crear un cuerpo especializado de funcionarios que, como apoyo al Cuerpo de Inspectores de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda ya existente, garantice una mayor presencia en el territorio, detectando las actuaciones irregulares en sus primeras fases y, con ello, la rápida adopción de medidas que eviten su consumación.

Finalmente, el título VIII se dedica a las medidas de adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares. Resulta inadmisible, social y ambientalmente, no regular aquellas situaciones en las que, por haber transcurrido el plazo para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad, no cabe adoptar medidas disciplinarias y de restablecimiento de la legalidad urbanística. Recogiendo el contenido esencial del Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, la ley propone adoptar las medidas que permitan minimizar o reducir el impacto de esas actuaciones, especialmente graves cuando se trata de agrupaciones de edificaciones irregulares. El título regula el régimen aplicable a las edificaciones irregulares consideradas individualmente, el tratamiento mediante planes especiales de adecuación ambiental y territorial para las agrupaciones de viviendas irregulares y, finalmente, la posibilidad de incorporar dichas edificaciones al modelo de ciudad a través de una actuación de nueva urbanización, bien en el instrumento de ordenación o con posterioridad.

En las disposiciones adicionales se regulan, entre otras cuestiones, las reservas para dotaciones cuando existe legislación sectorial que las regula, los mecanismos de desafectación de las vías pecuarias que discurren por tramos urbanos y aspectos notariales y registrales, con independencia de que a lo largo del texto existan referencias a la necesaria constancia registral de determinados actos y resoluciones para garantizar la publicidad a terceros.

En las disposiciones transitorias se establece un régimen flexible para adaptar a la ley el planeamiento actualmente en vigor, distinguiendo los distintos supuestos de hecho en que se pudieran encontrar tanto el planeamiento general como los restantes instrumentos para su desarrollo y ejecución: aprobados y en vigor, en curso de aprobación y sin aprobación inicial. El objetivo es que sus determinaciones y sus principios se vayan incorporando, de manera gradual y progresiva, a nuestro ordenamiento, sin necesidad de imponer plazos perentorios que obliguen a su aplicación. Concluye con determinaciones referidas al régimen de conservación aplicable a las obras y servicios de urbanización y a la ordenación urbanística de los municipios sin planeamiento.

Atendiendo al objetivo de simplificación normativa, la disposición derogatoria dispone la derogación expresa, y en su totalidad, de hasta ocho disposiciones normativas; entre ellas, las leyes reguladoras de la ordenación del territorio y el urbanismo en Andalucía.

Por último, las disposiciones finales atienden a la necesidad de incorporar modificaciones normativas sectoriales que, relacionadas con el contenido de la ley y complementarias a ella, exigen una revisión.