Exposicion �nico motivos Contra el turismo de excesos

1. Las Illes Balears poseen una estructura productiva claramente marcada por la preponderancia del sector servicios, el cual conforma más del ochenta por ciento del producto interior bruto. Esta característica diferenciadora de la economía del archipiélago balear se basa principalmente en el peso de los sectores del comercio y la hostelería, ambos directamente relacionados con la actividad turística. Además, nuestra comunidad se ha convertido en un destino de preferencia en el mercado turístico europeo y mundial y es la quinta región europea con más pernoctaciones totales (residentes y no residentes) y la tercera con un número más elevado de pernoctaciones hechas por turistas no residentes.

Esta preferencia como destino en el mercado turístico europeo se ha debido, entre otras causas, al trabajo ingente en el campo de la promoción turística que han venido desarrollando los diversos organismos implicados (ayuntamientos, consejos insulares y Gobierno balear) y también a la mejora constante de los establecimientos turísticos propiciada por el sector privado. No obstante, no hay que olvidar que el mercado turístico es muy voluble (sometido a una competencia fuerte y cambiante) y que hay otros países del entorno del Mediterráneo que han apostado por el turismo como fuente de ingresos y han desarrollado importantes zonas turísticas.

2. Desde hace unos años, estas campañas constantes de promoción y el esfuerzo del sector privado para mejorar sus productos y sus infraestructuras se han visto muy afectados por la publicación en los medios de comunicación de noticias referentes a comportamientos incívicos en determinadas zonas turísticas de Mallorca e Ibiza, la mayor parte de los cuales se debe al abuso del consumo de bebidas alcohólicas que, además de crear mucha inseguridad en los ciudadanos que viven en estos lugares, ha mermado considerablemente la calidad turística de estas zonas y ha contribuido a su deterioro y al surgimiento de una mayoría de negocios dirigidos al ocio nocturno, los cuales entran también en el ámbito de aplicación de este Decreto Ley, cosa que ha promovido un modelo que ha hecho que las zonas afectadas pierdan la condición residencial o de centro de ciudadanía.

Asimismo, en los diarios y televisiones y otros medios de difusión, tanto locales como nacionales e internacionales, año tras año han aparecido noticias relacionadas con comportamientos incívicos de jóvenes turistas que han causado una profunda inquietud en el resto de ciudadanos, en el sector hotelero y en las administraciones implicadas y han desincentivado los esfuerzos dirigidos a crear comercios de calidad. Muy a menudo aparecen en estos medios de comunicación noticias relacionadas con jóvenes muertos o heridos (principalmente debido a la práctica del denominado balcóning); de la explotación y los abusos sexuales; de destrozos en el mobiliario urbano, o de peleas en la calle que dan lugar a gran cantidad de intervenciones sanitarias.

Respecto al consumo abusivo de bebidas alcohólicas, esta es una causa directa y decisiva de riesgo para la salud, que mantiene relación también directa con ciertas enfermedades neoplásicas, cardiovasculares, hepáticas, mentales y neurológicas. En el año 2007, en España, el alcohol estuvo directamente relacionado con el 35,7 % de los ingresos en urgencias causados por sustancias psicoactivas (Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas-DGPNSD; Observatorio Español sobre Drogas-OED. Indicador de urgencias). En la región europea de la Organización Mundial de la Salud (OMS) el alcohol es responsable del 6,5 % de todas las muertes (11 % de las muertes en hombres) y del 11,6 % de los años de vida perdidos ajustados por calidad (17,3 % en hombres). En la Unión Europea es considerado el tercer factor de riesgo de enfermedad y muerte prematura, solo superado por el tabaco y la hipertensión arterial (OMS-Oficina Regional para Europa. Handbook for action to reduce alcohol-related harm. 2009).

Para muchos grupos, especialmente los comprendidos en edades más tempranas, el ocio en general y especialmente el ocio nocturno se produce mayoritariamente asociado al consumo abusivo, entre otros, de bebidas alcohólicas. Pero, además, entre aquellos que practican estos estilos de vida se observa una baja percepción del riesgo asociado. Hay que señalar que son los adolescentes y los jóvenes menores de edad quienes más participan en los denominados «consumos recreativos».

Se tiene que incidir que todos estos comportamientos incívicos tienen lugar tanto en los establecimientos turísticos y comerciales como en los espacios públicos, espacios que se tienen que preservar como un lugar de encuentro, convivencia y civismo en el cual todas las personas puedan desarrollar en libertad sus actividades de libre circulación, ocio y recreo, con pleno respecto a la dignidad y a los derechos de los otros. Como es obvio, para eliminar estos comportamientos se hace necesaria una actuación conjunta de todas las administraciones implicadas con competencias en la materia.

En este sentido, se tienen que mencionar los informes enviados por el Ayuntamiento y la Policía Local de Calvià; la Policía Local de Palma; la Policía Local de Llucmajor ; la Delegación del Gobierno en las Illes Balears y la Consejería de Salud y Consumo, en cuanto a las incidencias sanitarias en las zonas turísticas afectadas por este Decreto ley y al gasto sanitario ocasionado. En estos informes se pone de manifiesto que hay razones urgentes y de interés general para que se disponga de un marco regulador autonómico que permita homogeneizar y dotar de una mayor eficacia a las diversas administraciones en la consecución de un modelo turístico sostenible y de calidad.

Algunas de las zonas afectadas por estos comportamientos incívicos se encuentran entre las declaradas zonas turísticas saturadas o maduras, las cuales se mencionan en el anexo de la aprobación definitiva de la delimitación provisional de las zonas aptas para la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial en Mallorca (BOIB núm. 93 de 28.07.2018).

Todo ello se encuentra diametralmente en contra del objetivo de Gobierno de las Illes Balears, que va encaminado a mejorar la competitividad del sector turístico por medio de un turismo sostenible, responsable y de calidad en nuestras islas, objetivo que, por otra parte, es el que condujo a la aprobación del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears, mediante la Ley 2/2016, de 30 de marzo.

El Gobierno de las Illes Balears quiere cumplir los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y la Agenda balear 2030, que persigue un turismo más sostenible y respetuoso, tanto en el entorno como en la calidad de vida de turistas y residentes.

En consecuencia, con independencia de las reformas que se puedan llevar a cabo de la normativa general turística, se hace necesario afrontar con carácter inmediato esta situación con medidas que puedan ser efectivas a comienzos de la temporada turística siguiente, lo cual implica una intervención normativa y urgente de los poderes públicos desde varios puntos de vista, especialmente de la salud, la ordenación del comercio y la preservación de la buena imagen y la calidad turística de las Illes Balears.

3. Por otra parte, dado que se incide sobre actividades de servicios (comercios y establecimientos turísticos) se tiene que hacer referencia a que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante LGUM), establece unos principios sobre el libre acceso en las actividades de servicios y el ejercicio de estas, que se tienen que aplicar en cualquier actividad económica que se tenga que desarrollar en el territorio nacional, y a ciertas limitaciones que se establecen en el ejercicio de actividades económicas en este Decreto ley que podrían afectar el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones recogido en el artículo 5 de la LGUM.

Este artículo recoge la excepcionalidad de esta intervención, que se tiene que motivar en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y el ejercicio de estas: el orden público; la seguridad pública; la protección civil; la salud pública; la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social; la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores; las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales; la lucha contra el fraude; la protección del medio ambiente y del entorno urbano; la sanidad animal; la propiedad intelectual e industrial; la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional, y los objetivos de la política social y cultural.

Es decir, los conceptos de orden público, salud pública, protección de los derechos, seguridad y salud de los consumidores y de los destinatarios de servicios son definidos como razones imperiosas de interés general.

En este caso, los reiterados comportamientos incívicos que se describen en los informes mencionados en los párrafos anteriores, que han creado una profunda inquietud en la ciudadanía, los sectores hotelero, de restauración, comercial y de servicios, y en las administraciones implicadas, hacen necesario establecer ciertas medidas que garanticen, entre otros, los imprescindibles orden y seguridad públicos, la protección y la salud de los consumidores y la protección de los derechos de las personas afectadas por los actos de incivismo que se producen en estas zonas. Por todo ello, se ha considerado que hay razones imperiosas de interés general que justifican la adopción de las medidas establecidas en este Decreto ley.

Asimismo, para garantizar la proporcionalidad que exige el artículo 5 de la LGUM, el ámbito de aplicación del Decreto ley, con excepción de lo que se prevé en las disposiciones adicionales primera y segunda de este Decreto ley, se limita a las zonas estrictamente necesarias donde, en el momento actual, se producen las conductas incívicas, debido a la gravedad de los hechos que se describen en los informes mencionados en los párrafos anteriores, y al ámbito temporal de cinco años, porque se pretende que después de este plazo ya no sean necesarias las medidas adoptadas por haberse conseguido el objetivo perseguido por este Decreto ley.

Las excepciones previstas en las disposiciones adicionales mencionadas en el párrafo anterior se refieren a la realización de prácticas peligrosas para la vida, la salud y la integridad física de los clientes en los establecimientos de alojamiento turístico, como también a la publicidad y las prácticas denigrantes que, por su especial gravedad para la salud y la integridad física de quienes realizan estas prácticas y para la protección de los derechos de las personas, generalmente mujeres, que sufren estos actos denigrantes hacia su persona, hacen necesario un tratamiento diferenciado.

Por su parte, las fiestas y excursiones en barcos, donde se consumen bebidas alcohólicas, son una más de las recientes modalidades de ofertas de este tipo, que tiene la peculiaridad de trasladar sus efectos negativos también al mar y, dada su escasa regulación por la normativa turística, se hace necesario adoptar algunas medidas para paliar los efectos negativos de esta actividad (como son, por ejemplo, el elevado e incontrolado volumen de la música y los bullicios producidos por los mismos usuarios, que se ven, obviamente, incrementados por el consumo excesivo de bebidas alcohólicas y otras sustancias) hasta que no se regule esta actividad.

En definitiva se considera que las limitaciones al ejercicio de determinadas actividades económicas que se contienen en este Decreto ley son proporcionadas y necesarias, dado que hay razones imperiosas de interés general, como son el orden público, la seguridad pública, la salud pública, la protección civil, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de los servicios, las exigencias de buena fe en la transacción comercial, la protección del medio ambiente y del entorno urbano y los objetivos de política social y cultural, que hacen necesaria la adopción de estas limitaciones.

4. En cuanto a salud pública y consumo, el artículo 30.48 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley orgánica 1/2007, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de promoción de la salud en todos los ámbitos, en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad. También el artículo 31.4 del Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de salud y sanidad.

De otra parte, el artículo 30.47 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears dispone que la Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva en materia de defensa de los consumidores y usuarios, en el marco de las bases y la ordenación de la actividad económica general y en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad, en los términos que disponen los artículos 38 i 131.

Respecto a comercio interior, el artículo 30.42 del Estatuto de autonomía establece que la Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva en comercio interior, sin perjuicio de lo que disponen los artículos 38 y 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, así como en ordenación de la actividad comercial.

Con relación al turismo, el artículo 30.11 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears establece que la Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva en ordenación y planificación del sector turístico. También hay que destacar que el artículo 24 del Estatuto establece que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma tienen que reconocer la actividad turística como elemento económico estratégico de las Illes Balears y que el fomento y la ordenación de la actividad turística se tienen que llevar a cabo con el objetivo de hacerla compatible con el respecto al medio ambiente, al patrimonio cultural y al territorio.

De otra parte, el artículo 58.3 indica que en las competencias que los consejos insulares han asumido como propias el Gobierno de las Illes Balears puede establecer los principios generales sobre la materia garantizando el ejercicio de la potestad reglamentaria de los consejos. En este sentido, el artículo 70. 3 dispone que son competencias propias de los consejos: «Información turística. Ordenación y promoción turística».

Asimismo, hay que añadir que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene competencias exclusivas en las materias siguientes: políticas de género (artículo30.17); espectáculos y actividades recreativas (artículo30.31); publicidad (artículo30.37), protección de menores (artículo 30.39) y protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado (artículo 30.46). Finalmente, dispone de competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de actividades clasificadas.

5. El artículo 49 del Estatuto de autonomía permite al Gobierno dictar medidas legislativas provisionales, en forma de decreto ley, en casos de necesidad extraordinaria y urgente, las cuales no pueden afectar materias determinadas. Se trata de una figura inspirada en la que prevé el artículo 86 de la Constitución española, el uso de la cual ha producido una jurisprudencia extensa del Tribunal Constitucional. El alto tribunal ha insistido en que la definición, por los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad tiene que ser explícita y razonada, y que tiene que haber una «conexión de sentido» o relación de adecuación entre la situación excepcional y las medidas que se pretenden adoptar, que tienen que ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata. Es exponente de esta doctrina constitucional la Sentencia 12/2015, de 5 de febrero, en la cual se recogen los pronunciamientos reiterados del alto tribunal sobre la utilización de este instrumento normativo.

Asimismo, el Tribunal Constitucional, en las sentencias 29/1986, de 20 de febrero, y 237/2012, de 13 de diciembre, razona que no se tiene que confundir la eficacia inmediata de la norma provisional con la ejecución instantánea de esta y, por lo tanto, se tiene que permitir que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan un posterior desarrollo normativo y de actuaciones administrativas de ejecución de aquellas.

La figura del decreto ley es, en este caso, plenamente idónea para afrontar el grave impacto sobre la salud, la seguridad pública, la economía y la imagen del sector turístico de nuestras islas, y por la necesidad de aplicación inmediata en la temporada turística próxima de las medidas previstas, cosa que hace inviable acudir al procedimiento legislativo ordinario.

6. El Decreto ley se estructura en veintidos artículos, agrupados en cuatro capítulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

Por todo ello, al amparo del artículo 49 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears, a propuesta del consejero de Modelo Económico, Turismo y Trabajo, habiéndolo considerado el Consejo de Gobierno en la sesión del 17 de enero de 2020, dicto el siguiente

DECRETO LEY