Exposicion �nico motivos Comercio de I. Balears

I

En la comunidad autónoma de las Illes Balears, la regulación del sector del comercio, cuya relevancia económica es indudable, se recoge, esencialmente, en la Ley 11/2001, de 15 de junio, de ordenación de la actividad comercial en las Illes Balears.

El sector del comercio representa cerca del 10% del producto interior bruto de la comunidad autónoma de las Illes Balears, con más de 21.000 comercios abiertos, y mantiene cerca de 70.000 puestos de trabajo directos. Por lo tanto, la seguridad jurídica y la eficacia de los instrumentos normativos son primordiales en este sector de la economía balear.

La legislación que regula el comercio en las Illes Balears ha sido objeto de diversas modificaciones desde su entrada en vigor, determinadas especialmente por la necesaria transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. Así, han incidido en esta regulación la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de diversas leyes para la transposición de la directiva citada, y, más recientemente, el Decreto ley 7/2012, de 15 de junio, de medidas urgentes para la activación económica en materia de industria y energía y otras actividades, del cual derivó después la aprobación de la Ley 13/2012, de 20 de noviembre, así como el Decreto ley 11/2012, de 19 de octubre, dictado para la adaptación de la normativa autonómica a la legislación básica estatal de medidas urgentes de liberalización del comercio y de la distribución comercial, la finalidad de la cual es adoptar medidas que refuercen la competencia en el sector de la distribución al por menor, incrementar la competitividad del sector exterior y facilitar el acceso a la financiación de las empresas.

Especialmente, esta ley se dicta para fijar una regulación clara y sistemática de la actividad comercial que recoja la adaptación sucesiva que el legislador estatal ha ido haciendo a las directivas europeas y que, además de las modificaciones mencionadas, ha dado lugar a la reforma, mediante el Real decreto ley 20/2012, de 13 de julio, de las leyes estatales 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, y 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, con la finalidad esencial de impulsar la dinamización de la actividad comercial minorista y eliminar las cargas y restricciones administrativas en el ejercicio de esta actividad.

Respetando las bases fijadas por el Estado, que tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de planificación general de la actividad económica y en materia de legislación mercantil, de acuerdo con los artículos 38, 131 y 149.1 de la Constitución, esta ley se aprueba de acuerdo con las competencias que, asimismo, con carácter de exclusivas, otorgan a la comunidad autónoma los artículos 30.21 y 30.42 y, como competencias de desarrollo legislativo y ejecución, el artículo 31.6 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

II

Esta ley desarrolla en su articulado cuatro líneas de actuación.

La primera línea de actuación es la regulación de los conceptos básicos relativos a la ordenación y la mejora de la actividad comercial en las Illes Balears, para conseguir su regulación clara y sistemática.

La segunda línea de actuación es la necesaria simplificación administrativa. Así, se prevé la aplicación de los principios previstos en el Decreto 6/2013, de 8 de febrero, de medidas de simplificación documental de los procedimientos administrativos, y, por esta razón, se suprime el Registro General de Comercio de las Illes Baleares. Ciertamente, en la transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, no se suprimió esta figura pero, no obstante, se ha constatado que realmente no aporta ningún valor añadido a la información con que ya se cuenta por medio de otras fuentes estadísticas oficiales que ofrecen datos fiables sobre el comercio de esta comunidad autónoma y, además, supone una carga administrativa innecesaria.

La tercera línea de actuación se refiere a la instalación de los establecimientos comerciales. Respetando el principio general de libertad en su instalación que impone la legislación europea, se fija un límite general de impacto territorial para condicionar la determinación de los grandes establecimientos comerciales en el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

Así, el capítulo I del título II de la ley, que se dedica al concepto y las categorías de los establecimientos comerciales, mantiene un régimen de autorización autonómica para los grandes establecimientos comerciales y, en el artículo 14, que regula el procedimiento para la obtención de la autorización, se introduce el silencio desestimatorio. Igualmente se establece en el artículo 23 -del capítulo II-, que regula el procedimiento de declaración de zona de gran afluencia turística.

El artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, también se modificó para adaptarlo a la directiva que antes se ha mencionado, y establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la administración tiene que dictar, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado una resolución expresa legitima al interesado o a los interesados que hayan deducido la solicitud por entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en que una norma con rango de ley, por razones imperiosas de interés general, o una norma de derecho comunitario establezcan lo contrario.

El mismo precepto establece que el silencio será necesariamente desestimatorio, entre otros casos, en aquellos supuestos en que la estimación de la solicitud tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, define qué se tiene que entender por razones imperiosas de interés general y deja dicho que serán aquéllas que sean reconocidas como tales en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, acto seguido, enumera las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural. Esta enumeración no es exhaustiva, dado que la Directiva establece que serán razones imperiosas de interés general las que sean reconocidas como tales por la jurisprudencia europea, pero sí deja claro que respecto de las que cita no puede haber duda.

Concretamente, la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2012, aunque declaró injustificado el régimen regulado en la Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales, consideró válido el régimen del silencio negativo que esta ley establecía, con el razonamiento de que este régimen -en contra de lo que argumentaba la Comisión Europea- permite el acceso a los tribunales, que siempre pueden controlar si la negativa estaba fundamentada en las razones de interés general señaladas, la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y la protección de los consumidores. Esta sentencia asimismo aceptó el régimen de tasas que se establecía en la ley mencionada.

Hay que llamar la atención sobre un punto esencial y es que el Tribunal Superior de Justicia Europeo consideró adecuada la exigencia de licencia específica; lo que negó es que se pudiera denegar sobre la base de motivaciones de carácter meramente económico.

Dicho esto, el artículo 6.2 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, después de las reformas mencionadas, dispone que son razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial, que justificarían el régimen de autorización previa, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico y artístico.

Cuando concurren, como sucede en el caso de las Illes Balears, razones imperiosas de interés general relacionadas con la protección del medio ambiente y la ordenación del territorio, sería un contrasentido exigir la autorización previa para los grandes establecimientos comerciales y que, no obstante, el sentido del silencio administrativo fuera estimatorio. Dicho de otra manera, el silencio negativo está permitido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en todos los casos en que una norma con rango de ley o de derecho comunitario lo establezca, y opera ex lege en los supuestos regulados en la misma Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que establece que el silencio será negativo cuando de la petición se pueda derivar la adquisición de facultades sobre el dominio público, lo cual motiva que, a título de ejemplo, desde siempre en las autorizaciones de venta ambulante el silencio haya tenido este carácter.

Esta ley no establece ninguna limitación fundamentada en razones de planificación económica, que son las prohibidas, sino que pretende preservar el medio ambiente y que, mediante los planes directores sectoriales que aprobarán los consejos insulares, se proceda a un crecimiento ordenado de los establecimientos comerciales que tenga en cuenta el hecho diferencial de ser un archipiélago, las diferentes características de cada una de las islas y el valor innegable de nuestro medio ambiente.

Este modelo de autorización sectorial previa a la obtención del título municipal habilitante no es compatible con un silencio estimatorio, dado que la ley condiciona la obtención de la autorización autonómica a los requisitos imprescindibles y, si se produjera el silencio positivo, habría riesgo de perjudicar a los intereses generales y se dificultaría el control que la administración tiene que hacer del cumplimiento de los requisitos imprescindibles.

Y lo mismo pasa con la declaración de las denominadas zonas de gran afluencia turística, en las cuales confluyen elementos para su determinación que, por las mismas razones que se han expuesto, no permiten el régimen del silencio estimatorio.

Finalmente, como acaba de recordar la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) nº 52/2014, de 10 de abril: "[...] la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [art. 42.1 y 43.3.b) LPC], el inciso segundo del artículo 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el artículo 46.1 LJCA". Esto significa que el silencio desestimatorio no supone, en absoluto, una carga para el ciudadano, sino al contrario, lo beneficia en cuanto al plazo para acudir ante los tribunales.

El principio de proporcionalidad -que el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, consagra- exige que el régimen de autorización administrativa sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjera demasiado tarde para que fuera verdaderamente eficaz. Así, en ningún caso el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se tienen que sujetar a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la cual se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad. En el caso que nos ocupa, la autorización responde al principio de proporcionalidad, ya que se trata del modo idóneo de impedir que la construcción y la puesta en marcha de los grandes establecimientos comerciales sea un hecho conocido a posteriori por la administración autonómica que impida la protección de los valores que se han mencionado.

Por lo tanto, la medida es idónea para cumplir el objetivo perseguido y no hay alternativas menos gravosas para conseguirlo. Finalmente, nos parece necesario recordar que la vigente Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, en la exposición de motivos, al referirse a la actividad comercial razona expresamente que "la actividad comercial en sí misma no conlleva ningún riesgo inherente, a pesar de ello, conforme a una configuración atípica de una actividad puede existir un riesgo por el hecho de que supere los umbrales que se fijan en el título I del anexo I de la presente ley, lo que justifica la necesidad de un control administrativo previo, incluso cuando se traten actividades de comercio minorista incluidas en el ámbito de aplicación del Real decreto ley 19/2012, de 25 de mayo, y por lo tanto quedan sujetas al régimen de autorización que se regula en el capítulo II del título IV". Por lo tanto, si en la presente ley se regula específicamente una autorización para el establecimiento de un tipo de comercio determinado, la medida es igual de proporcionada y necesaria que la prevista con carácter general en la Ley de actividades.

Respetando los principios de simplificación documental y de confianza mutua entre administraciones, se ha reducido la documentación que tienen que presentar los solicitantes y se ha sustituido por la certificación de conformidad con el planeamiento municipal en los aspectos de movilidad de personas y vehículos y contaminación acústica.

En este sentido, queremos hacer referencia expresa a la normativa europea que regula la eficiencia energética de los edificios, de obligado cumplimiento en determinados establecimientos afectados por la actividad comercial, dado que es normativa básica. No se considera conveniente regular en una ley autonómica de comercio unas exigencias que en esta materia regulan tanto la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios, como las sucesivas transposiciones de la normativa nacional, que están marcadas por la Estrategia 20/20/20.

Otra de las novedades de la ley en esta misma línea de actuación es la apuesta decidida por el comercio urbano, con la inclusión de la figura de los centros comerciales urbanos, para impulsar la realización de proyectos dinamizadores del comercio en los núcleos urbanos de los municipios de nuestras islas, que propicie la revitalización de la actividad comercial con la promoción del comercio de proximidad y evite los desplazamientos.

La cuarta línea de actuación es la limitación del ámbito de aplicación de esta ley a la actividad comercial en sentido estricto, dejando para otros ámbitos normativos cuestiones que no se refieren a esta actividad directamente. Esta es la razón de que determinadas cuestiones que se regulaban en la legislación que ahora se deroga queden reservadas para la regulación en su ámbito específico.

Por esta misma razón, se deja fuera de esta regulación la ordenación territorial de la actividad comercial, que tiene que ser objeto de una regulación específica, y se prevé únicamente la necesidad de que los consejos insulares establezcan la ordenación y las medidas de fomento del sector comercial para un desarrollo armónico del uso del suelo.

Se incluye en la ley la prohibición de la venta de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales a las personas menores de dieciocho años. Además, se regula la potestad de los ayuntamientos para prohibir la venta de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales en un horario determinado y la regulación de la inspección y la sanción de las infracciones en materia de venta de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales en su municipio.

III

Una vez marcado el objetivo de regular de manera clara y sistemática la actividad comercial, esta ley se estructura en cuatro títulos, nueve disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título I establece las disposiciones generales, es decir, el objeto y el ámbito de aplicación, las actividades excluidas, la definición de la actividad comercial, las prohibiciones y restricciones al comercio, los principios de actuación de los poderes públicos y la creación de la Comisión Interinsular Asesora de Comercio.

El título II regula los establecimientos comerciales en dos capítulos, de manera que el capítulo I se refiere a los conceptos y a las categorías de establecimientos comerciales y centros comerciales urbanos, y el capítulo II, a los horarios comerciales, domingos y otros festivos, a los establecimientos con régimen especial de horarios y a las zonas de gran afluencia turística.

El título III regula las actividades de ventas y se estructura en cuatro capítulos. El capítulo I incluye las disposiciones generales; el capítulo II, las actividades de promoción de ventas, que incluyen las ventas en promoción o en oferta, las ventas con obsequio, las ventas en rebajas, las ventas en liquidación y las ventas de saldos y de excedentes de producción o de temporada; el capítulo III regula las ventas especiales; y, finalmente, el capítulo IV regula la venta ambulante o no sedentaria. Respecto de la venta ambulante o no sedentaria, dado que se trata de una modalidad de comercio que se ejerce sobre el dominio público, se mantiene, por esta razón, el régimen de autorización previa del municipio donde se desarrolla, teniendo en cuenta siempre que esta autorización tiene como único objetivo la protección y el control del uso del dominio público. Por eso, se ha establecido una regulación general de este tipo de venta, sin perjuicio de las competencias de los ayuntamientos en la materia, que podrán desarrollar reglamentariamente en cada municipio. Se tendrán en cuenta las especificidades propias de la isla de Formentera, su singularidad extrema del hecho insular de consejo y ayuntamiento, tal como indica el Estatuto de Autonomía.

Finalmente, el título IV trata de la función inspectora y del régimen sancionador, y se divide en tres capítulos, relativos, respectivamente, a la inspección, las infracciones administrativas y las sanciones.