EXPOSICIÓN DE MOTIVOS �nico motivos Normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras

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La presente Ley aprueba medidas fiscales y administrativas de distinta naturaleza que, al no estar relacionadas directamente con el contenido propio de la Ley del Presupuesto, justifican su inclusión en un texto legal de tramitación separada e independiente de aquélla, si bien son instrumentos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de política económica reflejados en la Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

La Ley consta de 75 artículos, distribuidos en cuatro títulos denominados «Tributos cedidos», «Tributos propios», «Medidas administrativas» y «Cajas de Ahorros de Andalucía», completándose con seis disposiciones adicionales, ocho transitorias, una derogatoria y tres disposiciones finales.

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El artículo 157 de la Constitución establece, en su apartado 1, el marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, marco que, en virtud de lo previsto en el apartado 3 de dicho precepto, se desarrolló por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que, con diversas modificaciones, ha constituido el régimen jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas a cuyo amparo se han venido aprobando y aplicando los sucesivos modelos.

Uno de los mecanismos integrantes del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas es el constituido por el régimen de cesión a las mismas de tributos del Estado previsto en los artículos 157.1 a) de la Constitución y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuyo marco, en virtud del acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en su reunión de 27 de julio de 2001, ha sido ampliado mediante la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la LOFCA, abriendo la posibilidad de ceder a éstas nuevos tributos estatales y de atribuirles nuevas competencias.

El nuevo sistema de financiación, suscrito por la Comunidad Autónoma de Andalucía, es el resultado de un verdadero proceso negociador con el Estado y posibilita que la Comunidad Autónoma ejerza las competencias que constitucional y estatutariamente le corresponden.

De esta manera, el título I de la presente Ley, dedicado a los tributos cedidos, tiene por objeto establecer, por primera vez, medidas legislativas de la Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con los tributos estatales cedidos, ejerciendo la competencia normativa que atribuye a la Comunidad Autónoma la Ley 19/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, en los casos y condiciones previstos en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

De otro lado, el ejercicio mediante la presente Ley de las competencias normativas atribuidas a la Comunidad Autónoma permite avanzar en el principio de autonomía financiera consagrado en el artículo 156 de la Constitución, que dispone que las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

En cuanto al alcance de la cesión de tributos operada conforme a las citadas leyes 21/2001 y 19/2002, hay que señalar que, en relación con el anterior sistema de financiación, la Comunidad Autónoma de Andalucía asume competencias normativas en los tributos cedidos hasta la Ley 21/2001, en los impuestos sobre Patrimonio, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, sobre Sucesiones y Donaciones y sobre el Juego.

Así mismo se produce la cesión de nuevas figuras tributarias pudiéndose distinguir dos grupos. El primero de ellos comprende los tributos en los que se cede a la Comunidad Autónoma total o parcialmente la recaudación de los mismos, como es el caso del Impuesto sobre el Valor Añadido, de los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre las Labores del Tabaco, sobre Hidrocarburos y sobre la Electricidad.

El segundo grupo comprende aquellos otros tributos en los que, además de la recaudación cedida también de forma total o parcial, se asumen competencias normativas. En estas circunstancias se encuentran el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes y el recientemente creado Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

La presente Ley aborda la regulación de determinados aspectos referidos a los impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre Sucesiones y Donaciones, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y sobre el Juego, por lo que no agota las competencias normativas que han sido atribuidas a la Comunidad Autónoma.

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La regulación de los tributos cedidos que lleva a cabo el título I de la presente Ley se inspira en los siguientes criterios orientadores:

Autonomía, ya que permite que la Comunidad Autónoma asuma, dentro del marco descrito, la capacidad de decisión acerca de parte del volumen de sus ingresos tributarios, así como sobre su exacción entre los distintos sectores de la población. Del mismo modo, permite adaptar la regulación de los tributos cedidos a las peculiaridades sociales y económicas de Andalucía.

Progresividad, pues el incremento de recaudación se hará efectivo, en mayor medida, en aquellos sectores de la población con mayor capacidad contributiva, de acuerdo con el mandato del artículo 31.1 de la Constitución.

Refuerzo de los instrumentos fiscales que permiten avanzar hacia el Estado del bienestar.

Fortalecimiento del carácter redistributivo del sistema fiscal andaluz, con el fin de reducir las diferencias de renta y riqueza de los andaluces.

Extensión de los beneficios fiscales al mayor número de ciudadanos andaluces, sin perjuicio de que se preste especial atención a los de menor capacidad económica.

Modernización de la Administración tributaria andaluza, que persiga una mayor eficacia en su actuación y acercamiento a los ciudadanos.

Simplificación de las obligaciones formales de estos últimos, disminuyendo los costes indirectos derivados de la aplicación de los tributos.

El título I se estructura en dos capítulos relativos, respectivamente, a las normas de ordenación y a las normas de aplicación de los tributos cedidos. Dentro de la normativa sustantiva o de ordenación contenida en el capítulo I se aborda en primer lugar el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En este impuesto, el ejercicio de las competencias normativas se concreta en un grupo de deducciones que persiguen el fomento de medidas sociales y económicas dirigidas a apoyar a las familias y a facilitar el acceso de éstas y de los jóvenes a la adquisición o arrendamiento de vivienda, así como a favorecer la incorporación de la mujer y de los jóvenes a la actividad laboral.

Por lo que se refiere al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, se incide en dos ámbitos. De un lado, se amplía el círculo de personas que pueden beneficiarse de las reducciones de la base imponible establecidas en el artículo 20 de la Ley del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y de la aplicación de los coeficientes multiplicadores regulados en el artículo 22 de la citada Ley. De otro, se introduce una mejora en la reducción por transmisión «mortis causa» de la vivienda habitual, sólo aplicable en caso de que el adquirente haya residido previamente en la misma, con lo que se dota de su verdadero sentido a este incentivo fiscal.

Debe significarse que, en lo que se refiere a las medidas fiscales de apoyo a las familias, la presente Ley tiene especialmente en cuenta las determinaciones contenidas en el Decreto 137/2002, de 30 de abril, de apoyo a las familias andaluzas, y sus disposiciones de desarrollo.

En cuanto a la regulación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad de Transmisiones Patrimoniales Onerosas se modifica el tipo aplicable a las transmisiones inmobiliarias, de manera coherente con el aplicable en el Impuesto sobre el Valor Añadido. Simultáneamente, se introduce un tipo de gravamen reducido con el objeto de desarrollar una política social de vivienda, abaratando los costes tributarios para las adquisiciones de viviendas protegidas de conformidad con la normativa de la Comunidad Autónoma y para las efectuadas por jóvenes. Asimismo se introduce un tipo de gravamen reducido para la adquisición de vivienda para su reventa por profesionales inmobiliarios, debiendo ser una persona física o jurídica que ejerza una actividad empresarial a la que le sean aplicables las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad del Sector Inmobiliario, que incorpore la vivienda a su activo circulante y justifique su posterior venta en el plazo de dos años, siempre que esta transmisión esté sujeta al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. En estos supuestos, el tipo de gravamen se reduce del 7 al 2 por 100.

En la modalidad de Actos Jurídicos Documentados se introducen tres disposiciones que afectan al tipo de gravamen. En primer lugar, se modifica el tipo de gravamen de la denominada cuota gradual. En segundo lugar, se introduce un tipo reducido para los documentos que formalicen adquisiciones de viviendas y constitución de préstamos hipotecarios vinculados a viviendas protegidas por la Comunidad Autónoma o adquiridas por jóvenes menores de treinta y cinco años. Por último, se prevé una tarifa incrementada para aquellos casos en los que se trate de una operación inmobiliaria en la que se haya producido la renuncia a la exención en el Impuesto sobre el Valor Añadido.

Con estas medidas se pretende avanzar hacia una mayor progresividad del sistema fiscal andaluz, y a un mejor ajuste entre la capacidad económica y la carga tributaria, de forma que el gasto público sea soportado en mayor medida por quienes tienen mayor capacidad económica.

Finalmente, dentro de la normativa sustantiva de los tributos cedidos se aborda la regulación de los tributos sobre el juego. De un lado, en cuanto a la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar se introduce, como novedad, la supresión del actual recargo autonómico establecido por la Ley 17/1999, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, y simultáneamente se incrementa el gravamen de la tasa fiscal en la misma cuantía.

De otro lado, por lo que se refiere a la tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, se modifica el régimen de exenciones para concordarlo con la regulación autonómica sobre dichas modalidades de juego, se redefine la base imponible de rifas y tómbolas identificándola con la de las combinaciones aleatorias y, en consecuencia, se reordenan los tipos de gravamen de las distintas modalidades.

Una vez regulados los aspectos de índole material, el capítulo II del título I contiene las normas de aplicación de los tributos cedidos, que comprende las funciones de gestión, liquidación, recaudación e inspección. Por un lado, se aborda el control de las deducciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas reguladas en la presente Ley.

De otro, se establecen normas de aplicación a los impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y sobre Sucesiones y Donaciones. Dentro del deber genérico de información y asistencia de la Administración, puede destacarse, por su carácter innovador, la obligación de la Administración de emitir, a solicitud del contribuyente, una valoración previa a la declaración del hecho imponible, que tendrá, en su caso, carácter vinculante, constituyendo una figura distinta de las contempladas en los artículos 9 y 25 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, referidos, respectivamente, a los acuerdos previos de valoración y a la valoración de bienes.

Por último, en relación a los tributos sobre el juego, se aborda la gestión y recaudación de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar realizados a través de máquinas tipo «B» o recreativas con premio y tipo «C» o de azar, incluyéndose un modelo de gestión censal. Asimismo, se introducen normas relevantes relativas a su recaudación. Puede resaltarse la relativa al fraccionamiento automático, consistente en que el ingreso del tributo se efectúa en función de la opción escogida por el sujeto pasivo. En caso de que éste no manifieste preferencia alguna, la tasa se fraccionará de forma automática en cuatro plazos trimestrales. Sin perjuicio de lo anterior, al sujeto pasivo también le asiste la posibilidad de renunciar a dicho pago fraccionado e ingresar el tributo de una sola vez. De forma coherente con la existencia de este fraccionamiento legal y en caso de que el sujeto pasivo se haya acogido al mismo, se suprime la posibilidad de disfrutar de aplazamientos o nuevos fraccionamientos adicionales.

Por lo que se refiere a la tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, se regulan los deberes de declaración, liquidación y pago de dichas modalidades, y se introduce como novedad el régimen de autoliquidación mensual para la modalidad de apuestas.

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El título II de la Ley se dedica a los tributos propios, contemplando la creación de la tasa en materia de gobierno de motos náuticas, y de la tasa por expedición o duplicados de títulos para el gobierno de embarcaciones de recreo y por renovación o duplicados de tarjetas de identidad marítima. Por otra parte, se modifica la tasa por ordenación de transportes mecánicos por carretera para adaptarla a la normativa comunitaria, que exige un certificado de conductor para los nacionales de un tercer país. Finalmente, se modifica la regulación de las tasas por inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas y carnes de conejo y caza, en lo se refiere a la autoliquidación e ingreso y a deducciones en la cuota; de la tasa por servicios administrativos sobre la propiedad intelectual y de los cánones en puertos e instalaciones portuarias de la Comunidad Autónoma Andaluza.

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En el título III, denominado «Medidas administrativas», se contienen diversas disposiciones en materia presupuestaria, de tesorería, de recaudación, de empresas de la Junta de Andalucía y otras entidades, de función pública, de fianzas de arrendamientos y suministros, de juego y apuestas y de espectáculos públicos y actividades recreativas de Andalucía. Asimismo se contempla la modificación de la Ley 8/1993, de 19 de octubre, de creación del Consejo Consultivo de Andalucía, en lo que se refiere a los Consejeros natos, competencia y plazos para emitir las consultas.

Hay que significar que en materia de fianzas de arrendamientos y suministros se contempla la modificación de determinados aspectos del régimen vigente que favorecen la realización de los depósitos de las fianzas, facilitando, a su vez, el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales mediante la ampliación de los lugares donde pueden realizarse aquéllos, así como de los plazos para efectuar la declaración anual en el régimen concertado de liquidación de fianzas. Asimismo, se modifica el régimen sancionador en esta materia y se completa su regulación contemplando la prescripción de las sanciones así como los criterios de graduación de éstas, garantizando el principio de proporcionalidad para la debida adecuación entre la gravedad del hecho de la infracción y la sanción que debe imponerse.

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En el Título IV, denominado «Cajas de Ahorros de Andalucía», se modifican preceptos de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía, para adaptarlos a la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, al amparo de la disposición transitoria duodécima de la misma. Las modificaciones afectan a las disposiciones generales (Título I), al régimen económico y control (Título IV), a los órganos de gobierno y personal de dirección de las Cajas de Ahorros domiciliadas en Andalucía (Título V), a la obra social (Título VI) y al régimen sancionador (Título IX) establecidos en la indicada Ley 15/1999.

Estas modificaciones se completan con sendas disposiciones adicionales, sobre requisitos previos a la acreditación prevista en la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985 y código de conducta y responsabilidad social de las Cajas de Ahorros, así como con seis disposiciones transitorias, que regulan determinadas cuestiones de derecho transitorio.