EXPOSICIÓN DE MOTIVOS �nico Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia

La presente Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia establece, por primera vez en la Comunidad Autónoma del País Vasco, un marco global de referencia en la materia.

Hasta el momento actual, las instituciones comunes de nuestra Comunidad Autónoma han limitado su actividad legislativa en el ámbito de la atención a los niños, niñas y adolescentes a la regulación de aspectos específicos en áreas de su competencia, como son por ejemplo la educación o la salud. Otros ámbitos, en cambio, también de fundamental importancia para la promoción y protección de los derechos de un colectivo especialmente vulnerable como es la población infantil y adolescente, no han tenido desarrollo normativo. Es el caso de la protección a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de desamparo y de la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad.

La presente ley pretende colmar ese vacío jurídico definiendo los principios de actuación y el marco competencial e institucional. Pretende, asimismo, reunir en un único texto el conjunto de derechos básicos que otros instrumentos normativos, de carácter autonómico, estatal o internacional, ya reconocen en favor de niños, niñas y adolescentes, y, en particular, legislar expresamente los principios que deben regir la actuación administrativa a fin de promover y defender el ejercicio efectivo de tales derechos.

La evolución que la figura del niño ha tenido en los últimos años exige articular una legislación acorde con esta nueva dimensión social. El niño ha pasado de ser objeto de protección a ser sujeto de derechos, siendo la protección uno de los derechos que le amparan. Este cambio de enfoque ha sido, en gran parte, promovido por la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989. La rápida respuesta de la comunidad internacional -única en la evolución de los derechos del hombre- ha acelerado aceptación, divulgación y afianzamiento de esta nueva perspectiva. Los contenidos declarativos han tenido en nuestro entorno sociocultural reflejo normativo, y los principios de protección, provisión y participación defendidos por la convención se han traducido en derechos específicos, cuyo contenido garantiza la efectiva aplicación de aquéllos.

Otras aportaciones recientes de la doctrina europea e internacional más progresista y de los textos internacionales más novedosos han contribuido a asentar esta tendencia al reconocimiento jurídico del papel social de la infancia y de la adolescencia. Son de obligada referencia la Resolución sobre los problemas de los niños en la Comunidad Europea, aprobada por el Parlamento Europeo el 13 de diciembre de 1991; la Recomendación del Consejo de las Comunidades Europeas sobre el cuidado de los niños y las niñas, de 31 de marzo de 1992; el Dictamen sobre la adopción, aprobado por el Consejo Económico y Social el 1 de julio de 1992; la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento Europeo en Resolución del 8 de julio de 1992, y el Convenio sobre Protección de Menores y Cooperación en materia de Adopción Internacional, aprobado el 29 de mayo de 1993 por la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado.

En nuestro ordenamiento jurídico se observa un acercamiento progresivo a tales planteamientos, como refleja el protagonismo cada vez más marcado que otorgan a la infancia y a la adolescencia las reformas y los desarrollos legislativos de los últimos años.

La Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código Civil en materia de Filiación, Patria Potestad y Régimen Económico del Matrimonio, inició el ciclo de innovaciones al suprimir la distinción entre filiación legítima e ilegítima, equiparar al padre y a la madre a efectos del ejercicio de la patria potestad e introducir la investigación de la paternidad. La Ley sobre la Tutela, de 1983, continuó el proceso, hasta que la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción, introdujo cambios fundamentales en el ámbito de la protección de la infancia y de la adolescencia. A ella se debe la consideración de la adopción como un elemento de plena integración familiar, la configuración del acogimiento familiar como una nueva institución de protección, la generalización de la primacía del interés superior del niño, niña o adolescente y la protección de sus derechos en orden a garantizar su desarrollo a todas las actuaciones administrativas o judiciales relacionadas con él, la ampliación de las competencias del como defensor de niños, niñas y adolescentes, la sustitución del concepto de abandono por la figura del desamparo y la agilización de los procedimientos de protección al posibilitar la asunción de la tutela automática por parte de la entidad pública competente.

Algunas disposiciones posteriores insistieron también en otorgar protagonismo a los derechos de la población infantil y adolescente: la Ley Orgánica 5/1988, de 9 de junio, sobre Exhibicionismo y Provocación Sexual en relación con las Personas Menores de Edad; la Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, sobre reforma de la Ley Reguladora de la Competencia y el Procedimiento de los Juzgados de Menores, y la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 89/552/CEE sobre la coordinación de disposiciones legales reglamentarias y administrativas de los estados miembros relativos al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

En fechas más recientes, la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha supuesto el último gran avance. En respuesta a las peticiones manifestadas por instituciones públicas y privadas en orden a solicitar una normativa que colmara las lagunas detectadas en el curso de la aplicación de la Ley 21/87 y que ofreciera un marco legal de actuación más acorde con las nuevas necesidades y demandas de la sociedad, establece las pautas de actuación que, en adelante, deberán presidir los desarrollos normativos en la materia y la intervención de las administraciones públicas. La exposición de motivos de la Ley 1/1996 expresa claramente su espíritu al declarar que "la mejor forma de garantizar social y jurídicamente la protección de la infancia es promover su autonomía como sujetos"; las necesidades de niños, niñas y adolescentes se convierten así en eje de sus derechos y de su protección.

En garantía de esa autonomía, recoge y desarrolla expresamente el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen; el derecho a la información; a la libertad ideológica; a la participación, asociación y reunión; el derecho a la libertad de expresión y el derecho a ser oído. Extendido progresivamente a todo el ordenamiento jurídico en todas aquellas cuestiones que pueden afectar a los niños, niñas y adolescentes, el derecho a emitir su opinión y a que esta opinión se tenga en cuenta cuando tuviera suficiente juicio confirma y afianza el principio de democratización que, en el marco de las relaciones con los niños, niñas y adolescentes, ya proclamara el Año Internacional de la Familia y cuya ampliación alcanza ahora ámbitos extrafamiliares. Esta democratización de las relaciones se ve reforzada por el hecho de que las limitaciones que pudieran derivarse del desarrollo evolutivo deben interpretarse restrictivamente y paliarse recurriendo a los procedimientos y a los instrumentos de interpretación más adecuados a la edad del sujeto.

Proclamado este cambio de orientación, al regular los principios de actuación en situaciones de desprotección social, la Ley 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, eleva a rango normativo la distinción entre situaciones de riesgo y situaciones de desamparo que las administraciones públicas competentes en materia de protección ya venían aplicando en la práctica. Asimismo, otorga prioridad al principio de agilidad e inmediatez en todos los procedimientos administrativos y judiciales, articula diferentes tipos de acogimiento familiar, con objeto de dar respuesta a la diversidad que se observa en las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección, e introduce, en materia de adopción, el requisito de idoneidad de los adoptantes.

A comienzos del año 2000, la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, completa el marco normativo respondiendo a la necesidad impuesta por lo establecido en la Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, sobre reforma de la Ley Reguladora de la Competencia y el Procedimiento de los Juzgados de Menores, y en el artículo 19 de la vigente Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. En este sentido, conviene tener en cuenta las últimas modificaciones operadas mediante la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los delitos de terrorismo.

Era necesario que, sobre esta base doctrinal, estas tendencias legislativas internacionales y estatales, y la práctica de las administraciones públicas, la Comunidad Autónoma del País Vasco desarrollara la actividad normativa que corresponde a las competencias que le vienen atribuidas por el Estatuto de Autonomía, la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos y la Ley de Servicios Sociales, respondiendo así a las recomendaciones planteadas desde la Organización de las Naciones Unidas en el marco del seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

La presente ley, de acuerdo con el modelo competencial vigente, establece los principios sustantivos y de procedimiento que deben observar las distintas administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco llamadas a ejercer sus competencias, haciéndose las remisiones legales pertinentes en materia de legislación civil, penal y procesal. El respeto al ámbito de distribución competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, la confluencia con el ejercicio de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma del País Vasco y razones de naturaleza teleológica y sistemática han exigido en ciertas ocasiones adaptaciones de la mencionada regulación estatal a la estructura y finalidad de la presente ley. En cualquier caso, el contenido recogido en los artículos concernidos debe atenerse a la norma estatal que en cada momento rija en la materia.

La ley se sitúa en el marco de las competencias que el Estatuto de Autonomía otorga a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia, entre otras, de sanidad, educación, policía, comercio interior, defensa de las personas consumidoras y usuarias y publicidad.

Especial consideración merecen las competencias que fundamentan los servicios sociales como conjunto de recursos, actividades, prestaciones o equipamientos que contribuyen a promover el bienestar y el desarrollo de los individuos y los grupos en la comunidad y su adaptación al entorno social, destacándose la atención y protección a la infancia y a la adolescencia como un capítulo esencial en las políticas de bienestar social. En este sentido, destacan las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma vasca en materia de asistencia social (artículo 10.12 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco), fundaciones y asociaciones de carácter benéfico asistencial (artículo 10.13), organización, régimen y funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y tutela de menores y reinserción social (artículo 10.14), ocio y esparcimiento (artículo 10.36), desarrollo comunitario, condición femenina y política infantil, juvenil y de la tercera edad (artículo 10.39).

Considerando la peculiaridad de la organización institucional de nuestra Comunidad Autónoma en virtud de la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, esta ley respeta las competencias de ejecución, dentro del territorio histórico correspondiente, de la legislación de las instituciones comunes en materia de asistencia social, desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil y juvenil, tercera edad, ocio y esparcimiento que corresponden a los respectivos órganos forales, sin perjuicio de la acción directa de las instituciones comunes del País Vasco.

Precisamente el criterio de clasificación de los servicios sociales en servicios sociales de base y servicios sociales especializados, que deriva de la Ley 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales, y la distribución de competencias que la misma realiza a favor de las administraciones autónoma, foral y municipal, se han considerado en esta ley como base para la distribución de competencias en materia de atención y protección de personas menores de edad entre las distintas administraciones públicas del País Vasco. Por otro lado, esta ley atribuye definitivamente a la Administración autónoma del País Vasco la competencia de ejecución de las medidas adoptadas por los juzgados de menores, en aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores.

La presente Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia tiene un triple objeto:

a) Garantizar a los niños, niñas y adolescentes, residentes o transeúntes en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el ejercicio de los derechos que les reconocen la Constitución, la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, la Carta Europea de los Derechos del Niño y el ordenamiento jurídico en su conjunto.

b) Establecer el marco de actuación en el que deben ejercerse las actividades de fomento de los derechos y del bienestar de la infancia y de la adolescencia, así como las intervenciones dirigidas a su atención y protección, en orden a garantizar su desarrollo en los ámbitos familiar y social.

c) Definir los principios de actuación y el marco competencial e institucional en el ámbito de la protección a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de desamparo, así como en el de la intervención con personas infractoras menores de edad.

Estructurado en ocho títulos, el texto legal pretende establecer el marco global de actuación en cada uno de los ámbitos que regula.

Las disposiciones generales del título I marcan la orientación de la ley, relegando implícitamente el tan polémico concepto de "menores", de connotaciones paternalistas, y optando por los de "personas menores de edad", "niños, niñas y adolescentes", o "infancia y adolescencia". Se adopta el principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes y la protección de sus derechos en orden a garantizar su desarrollo como principio inspirador básico de todas las decisiones y actuaciones privadas o públicas que guarden relación con ellos, y se estipulan los principios generales que necesariamente deben informar las intervenciones. En particular, la ley proclama el derecho de los niños, niñas y adolescentes a ser claramente informados de sus derechos; a ver respetados sus derechos individuales y colectivos, con referencia específica a su derecho a la participación; a ser protegidos contra cualquier acción u omisión que pudiera perjudicarles, dando prioridad siempre en tales casos al mantenimiento en el entorno familiar; a que las medidas que se adopten a su respecto presenten un carácter eminentemente socioeducativo. Asimismo, la ley subraya la necesidad de sensibilizar a la sociedad con objeto de prevenir la marginación y la explotación infantil, así como los abusos y malos tratos.

El texto incide en el derecho de las personas menores de edad a ser oídas cuando tengan suficiente juicio, y asume la capacidad progresiva de éstas de edad para el ejercicio de sus derechos. En este sentido, se recoge, con respecto a sus derechos en el ámbito de la protección a la salud, la facultad para prestar o denegar consentimiento reconocida a las personas que hayan cumplido dieciséis años en la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, Básica Reguladora de la Autonomía del Paciente y de Derechos y Obligaciones en materia de Información y Documentación Clínica.

Se insiste igualmente, en todos los ámbitos de aplicación de la ley, en la obligación de colaboración interinstitucional que se impone a los organismos, entidades e instituciones públicas y privadas, a fin de proporcionar a la población infantil y juvenil una atención coherente y organizada, que no sólo facilite la detección de situaciones de desprotección, sino que también permita intervenciones más eficaces y más acordes con una utilización racional de los recursos.

El título II recoge los derechos básicos de la población infantil y adolescente, así como sus derechos en los ámbitos de la salud, la educación, la cultura, el tiempo libre, el medio ambiente, el entorno, la participación social y la integración social, implicando de esta manera en la aplicación de la ley a todas las administraciones públicas y a todas las entidades privadas que participan activamente en estos ámbitos.

El título III establece el marco de intervención en materia de protección a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de desamparo.

Con referencia a la acción protectora de la Administración, el texto explicita principios de actuación acordes con la filosofía de la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, regula las pautas procedimentales con objeto de alcanzar cierta uniformidad en la aplicación de los preceptos de la norma y garantizar así el cumplimiento del principio de igualdad. En la regulación de las medidas que puede adoptar la Administración, se incide con detalle en aquellas que implican una separación del medio familiar, es decir, el acogimiento familiar, el acogimiento residencial y la adopción, introduciendo garantías de calidad mediante la aplicación de procedimientos de autorización, registro, homologación, inspección y evaluación de servicios y centros, la atribución a la Administración autónoma de la responsabilidad de regular los requisitos materiales, funcionales y de personal que deben reunir los centros residenciales y la proclamación de los derechos y obligaciones de los niños, niñas y adolescentes residentes.

Con relación a los casos de adopción, la ley establece el derecho a conocer la filiación biológica de conformidad con lo establecido en la Convención de los Derechos del Niño así como en el Convenio de La Haya, de 1993, sobre Protección del Niño y Cooperación en materia de Adopción Internacional.

En el ámbito de la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad, recogida en el título IV, se establecen igualmente los principios de actuación y las modalidades de ejecución de las medidas dictadas por el juez de menores, atendiendo al tenor de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, con especial incidencia en las medidas de internamiento, e introduciendo, también en este caso, garantías tendentes a favorecer la calidad de la atención y el respeto de los derechos de las personas infractoras menores de edad. A tales efectos, se prevé que la Administración autónoma regule los requisitos materiales, funcionales y de personal que deberán reunir los centros de internamiento, con mención expresa de los derechos y obligaciones de los adolescentes internados.

Al regular la organización institucional en su título V, la ley prevé la creación de la figura de la Defensoría para la Infancia y la Adolescencia, estableciendo entre sus funciones las de sensibilización y promoción social de los derechos de la infancia y la adolescencia.

El texto opta, así mismo, por la creación de un Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, dedicado fundamentalmente al estudio de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes y al asesoramiento de las entidades implicadas en su atención.

Por último, la ley consolida la función de la Comisión Permanente Sectorial para la Atención a la Infancia y la Adolescencia, en el seno del Consejo Vasco de Bienestar Social, como foro específico de participación de las instituciones públicas y agentes sociales implicados en la atención, seguimiento y protección de las personas menores de edad y como órgano de consulta y asesoramiento respecto de los proyectos de ley, disposiciones generales y reglamentos que hayan de ser propuestos o dictados por el Gobierno Vasco en los aspectos a que se refiere la presente ley.

El título VI contiene la distribución competencial entre las distintas Administraciones públicas que intervienen en la atención y protección a la infancia y a la adolescencia.

En el título VII, la ley regula la relación de la Administración pública con las entidades privadas, recogiendo el principio de fomento de la iniciativa social adoptado por la Ley de Servicios Sociales.

Finalmente, la ley incorpora en su título VIII un régimen sancionador, que determina las infracciones, las sanciones y el procedimiento aplicable. Con este sistema se pretende garantizar la aplicación real de los principios y preceptos legales y la no vulneración de unos derechos cuyo contenido puramente declarativo es imprescindible trascender.