Exposicion de motivos Economía Circular

I

La economía circular persigue un desarrollo sostenible que haga compatible el crecimiento económico con una utilización adecuada de los recursos naturales existentes. El agotamiento de los recursos naturales, la degradación de nuestros entornos como consecuencia de la acumulación de residuos a los que no se busca otra utilidad y el deterioro medioambiental, y consecuentemente de nuestra salud, derivado de la cultura de usar y tirar, comienzan a ser ya insostenibles. Por ello, las Administraciones públicas deben procurar invertir esta tendencia y sentar las bases para que entre todos tomemos conciencia de la necesidad de seguir creciendo, pero de una forma económica y medioambientalmente sostenible, para que así puedan continuar haciéndolo las futuras generaciones. Bajo este paradigma, la Comisión Europea, recogiendo planteamientos ya esbozados por la Organización de las Naciones Unidas, presentó en diciembre de 2015 la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 2 de diciembre de 2015, titulada «Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular», COM/2015/614 final, con el objetivo de dirigir a Europa hacia una economía circular, en la cual el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible y en la que se reduzca al mínimo la generación de residuos. Bajo la línea de dicho plan de acción, en 2018 se realizó un paquete legislativo de economía circular, con diferentes directivas. Entre estas cabe destacar la Directiva (UE) 2018/849, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE, relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; la Directiva (UE) 2018/850, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos; la Directiva (UE) 2018/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos; la Directiva (UE) 2018/852, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases; y la Directiva (UE) 2019/904, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

Por otra parte, el 11 de diciembre de 2019, la Comisión Europea presentó el Pacto Verde Europeo, cuya ejecución exige la transformación de los retos climáticos y medioambientales en oportunidades, logrando una transición justa e integradora para todos y en todos los ámbitos. Esta iniciativa se ha reforzado con la aprobación de un nuevo plan de acción en 2020, bajo el título «Nuevo Plan de acción para la economía circular por una Europa más limpia y más competitiva», COM/2020/98 final. El objetivo del plan de acción es impulsar el Pacto Verde Europeo y apoyar en la consecución de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, liderando el camino hacia una economía circular a escala mundial y estableciendo un programa de futuro para alcanzar una Europa sostenible y más competitiva, a través de una cooperación estrecha entre los agentes económicos, los poderes políticos y la sociedad. De forma complementaria, para acelerar la transición hacia la circularidad, la Unión Europea ha desarrollado un ambicioso marco estratégico, como motor y herramienta óptima en la readaptación del sistema productivo, la bioeconomía, los plásticos y la mejora en la gestión de los residuos.

Es importante destacar, en el ámbito estatal, la aprobación de la Estrategia Española de Economía Circular, «España Circular 2030», aprobada el 2 de junio de 2020, así como los pasos previos, en el ámbito autonómico, para el cambio de modelo mediante la Estrategia Andaluza de Bioeconomía Circular, aprobada por el Consejo de Gobierno el 18 de septiembre de 2018.

II

La presente Ley de Economía Circular de Andalucía, partiendo de las pautas anteriormente señaladas, pretende crear un marco normativo adecuado para el desarrollo de la economía circular en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, estableciendo las bases fundamentales que aborden, de manera transversal, la transición hacia un nuevo sistema de protección ambiental, más eficiente en el uso de los recursos, en el cual el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible y en el que se reduzca al mínimo la generación de residuos.

La presente Ley se dicta al amparo de la competencia establecida en el artículo 57.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y de su Título VII, «Medio ambiente», en lo referente a la protección del medio ambiente y la sostenibilidad, competencia compartida con el Estado, según el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española. Esta Ley se postula como la norma de referencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el ámbito de la economía circular y se inserta en el marco legal existente, sumándose a otras normas y disposiciones legales donde el esfuerzo de protección e impulso de la acción institucional en materia de medio ambiente es una constante. El contenido de esta Ley, además de respetar el Derecho internacional, comunitario y estatal, incorpora al marco normativo andaluz preceptos novedosos de ámbito comunitario no transpuestos aún por la legislación estatal. Así, la Comunidad Autónoma tiene un papel pionero en tratar, con carácter integral y de forma proactiva, los requerimientos de la economía circular. Se establece un modelo basado en tres pilares fundamentales: la empresa, como eje vertebrador; la sociedad, como motor de cambio; y la Administración, como fuerza impulsora y facilitadora. A nivel empresarial, el modelo pretende que las empresas busquen la eficiencia, reduciendo el consumo de materias primas, la generación de residuos y las emisiones contaminantes, innovando y repensando el diseño de sus productos, reutilizando los recursos e impulsando el uso de subproductos. En segundo lugar, la sociedad debe demandar acciones y herramientas que hagan posible un desarrollo bajo en emisiones y respetuoso con el medio ambiente, e implicarse y comprometerse con el proceso mediante la modificación de sus pautas de consumo. En tercer lugar, el papel de la Administración autonómica y de las entidades locales es fundamental para apoyar esta transición en materia de regulación y planificación respecto a la gestión de los residuos, información y sensibilización de las personas usuarias y fomento de la simbiosis industrial, y como incentivo del consumo responsable a través de la compra pública ecológica o el desarrollo de instrumentos económicos, entre otros aspectos.

Poner los recursos y las oportunidades de la economía circular al alcance de toda la sociedad, atendiendo a su singularidad y diversidad, es un objetivo central que contribuye, además, a valorar el patrimonio ambiental andaluz y justifica acometer una ley de esta naturaleza, convirtiéndose en una oportunidad estratégica y una ventaja competitiva capaz de impulsar la creación de puestos de trabajo sostenibles e innovadores y reducir la dependencia exterior en lo referente a fuentes de energía, materias primas y mercancías. La economía circular tiene una gran relación con la sostenibilidad, pero también con la innovación necesaria para generar nuevos empleos y afrontar los retos futuros.

La Ley de Economía Circular de Andalucía es una de las piezas más importantes para el desarrollo y progreso de Andalucía, ya que aborda, transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios que, con rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar la transición hacia una economía más competitiva, sostenible e innovadora, capaz tanto de renovar los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las nuevas actividades demandantes de empleos vinculados a la economía circular.

III

La Ley se estructura en noventa y cuatro artículos, distribuidos en siete títulos, seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y quince disposiciones finales.

El Título I, relativo a las disposiciones de carácter general, define el objeto de la Ley, su ámbito de aplicación, las definiciones necesarias para su interpretación, los principios rectores, los objetivos sobre los que se asientan los títulos posteriores y la tramitación electrónica como medio único para los procedimientos y trámites administrativos que se establecen.

El Título II, dedicado a la gobernanza, presenta en el Capítulo I la organización administrativa, creando la Oficina Andaluza de Economía Circular como unidad administrativa para el desarrollo de funciones de asesoramiento, dinamización, coordinación y gestión de las acciones previstas en esta Ley. En su Capítulo II se establece la elaboración de una Estrategia Andaluza para la Economía Circular y de instrumentos de planificación de ámbito local por una economía circular, obligatorios, al menos, en los aspectos relativos a la gestión de residuos municipales. En el Capítulo III se presentan los aspectos que pretenden incorporar a la contratación pública cláusulas medioambientales y circulares.

El Título III se estructura en cinco capítulos, dedicados a la implantación de la economía circular en la Comunidad Autónoma. En el Capítulo I se prioriza el análisis de ciclo de vida como una herramienta para la adopción de la economía circular en Andalucía, creando el Registro público andaluz de análisis de ciclo de vida. El Capítulo II establece mecanismos para lograr la circularidad en la producción y el consumo y la lucha contra todos los tipos de obsolescencia, que permita la aplicación de los principios de sostenibilidad a los productos, promueva la transición hacia la economía de funcionalidad y de servicio, y establezca medidas específicas para reducir la cantidad de residuos generados, a través de la gestión de los bienes no vendidos y el impulso a la reparación. El Capítulo III se refiere a la circularidad en servicios y procesos. El Capítulo IV impulsa la circularidad a través del desarrollo de mecanismos de promoción, con el objetivo de dar apoyo a actividades consideradas prioritarias. Por último, con el objeto de favorecer las inversiones en materia de economía circular, el Capítulo V establece los criterios específicos para que los proyectos de actividades de valorización material sean considerados como inversiones empresariales de interés estratégico, en el marco de lo previsto en el Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

El Título IV refuerza la aplicación del principio de jerarquía de los residuos y sienta los principios de la economía circular a través de la regulación de ciertos aspectos básicos en materia de residuos. Este Título consta de cuatro capítulos. En el primero de ellos se transponen objetivos concretos y cuantificables de diferentes directivas europeas sobre residuos, aún no transpuestos a la normativa nacional, siempre en el ámbito de competencias autonómico. En el Capítulo II se define la adaptación de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor del producto hacia aquellos productores que asuman voluntariamente responsabilidades financieras, o financieras y organizativas, para la gestión en la fase de residuo del ciclo de vida de un producto. El Capítulo III establece la obligación de adoptar las medidas necesarias para simplificar los procedimientos y eliminar las trabas administrativas para la consideración de subproducto y fin de la condición de residuo, asegurando la protección de la salud de las personas y el medio ambiente, conforme a lo previsto en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Se contempla la necesidad de desarrollo de los procedimientos específicos para el caso en que una sustancia u objeto de un proceso productivo concreto, desarrollado en la Comunidad Autónoma de Andalucía, pueda ser considerado subproducto y se especifica el procedimiento para que, en ausencia de órdenes ministeriales, un residuo valorizado en una instalación ubicada en territorio andaluz pueda dejar de ser residuo para su uso en una actividad o proceso industrial. Por último, el Capítulo IV incluye disposiciones relativas al fomento de la recogida de basuras marinas, la concienciación y formación al respecto, y la implementación de incentivos específicos, sin perjuicio de las competencias del Estado en relación con el medio ambiente marino.

El Título V, dividido en siete capítulos, se centra en las cadenas de valor de productos clave definidas en el «Nuevo Plan de acción para la economía circular por una Europa más limpia y más competitiva». El Capítulo I, desde una óptica más general, versa sobre la implantación de la circularidad en dichos productos clave, impulsando los acuerdos de carácter social para realizar las necesarias acciones de concienciación, colaboración, promoción y desarrollo, especialmente en lo relativo a la innovación, la simbiosis industrial y los mercados secundarios, y fomentando la reparación.

El Capítulo II trata sobre las cadenas de valor de electrónica, tecnologías de la información y la comunicación, baterías y vehículos. En este Capítulo se establece la mejora de la recogida y gestión de los residuos de los aparatos eléctricos y electrónicos y los vehículos al final de su vida útil, y se fomentan los fondos circulares de conectividad digital, para la reutilización de aparatos electrónicos por la comunidad educativa y las familias.

En el Capítulo III, referente a los plásticos y envases, se asumen los objetivos de reducción fijados por la Directiva (UE) 2018/852 y la Directiva (UE) 2019/904, del Parlamento Europeo y del Consejo.

El Capítulo IV promueve la implantación de la circularidad en el sector textil mediante el desarrollo e investigación para la aplicación de tecnologías innovadoras, más eficientes y respetuosas, y productos eficientes en el uso de recursos, duraderos, reutilizables y reciclables.

El Capítulo V presenta la base legislativa necesaria para acelerar la transición hacia la economía circular en los alimentos, nutrientes y bioproductos, estableciendo, en primer lugar, el objeto y los mecanismos de coordinación necesarios para la implementación de políticas en materia de bioeconomía. Destaca la necesidad de planificación sobre desperdicio alimentario, con el objetivo de disminuir la cantidad de productos de alimentación aptos para el consumo destinados a residuos. En este Capítulo se pretende impulsar los acuerdos voluntarios de carácter social en materia de alimentación y la realización de medidas específicas que promuevan el compostaje y el desarrollo de bioindustrias.

Entre los recursos más importantes para Andalucía se encuentra, sin duda, el agua, cuya gestión constituye un reto actual y futuro, derivado de los problemas de su disponibilidad y reutilización. Partiendo de la aplicación de los principios de economía circular en la gestión del ciclo integral del agua, el Capítulo VI pretende un aprovechamiento eficiente del agua, la aplicación de sistemas circulares de consumo, el fomento de la gestión sostenible del drenaje pluvial y la utilización de aguas regeneradas, con especial atención a las masas de agua clasificadas en mal estado, así como al uso de lodos de depuradora.

En el Capítulo VII, referente a construcción y edificios, se establecen los principios, criterios y herramientas para el fomento de la circularidad en el sector, desde la fase de diseño hasta la gestión de los residuos producidos en la actividad de la obra tanto pública como privada.

El Título VI regula la formación, la investigación, el desarrollo y la innovación sobre economía circular, así como el impulso y la adopción de medidas específicas orientadas al fomento de dichas prácticas dentro de la Comunidad Autónoma. Para la materialización de la economía circular se hacen necesarias la generación de conocimiento y la aplicación práctica del mismo, a través de la contribución y confluencia de todos los sectores implicados, como centros de investigación, universidades, sector privado y tejido asociativo diverso en el que confluyen oferta y demanda de soluciones e innovaciones técnicas destinadas a tal fin.

El Título VII está dedicado a la responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador, coherente con el enfoque de esta Ley y con los principios que la inspiran. Se divide en tres capítulos. En el primero de ellos se establecen las disposiciones generales en esta materia; en el segundo se define el régimen sancionador, estableciendo el alcance y la cuantía de las responsabilidades por infracciones; y en el tercer Capítulo se determinan las responsabilidades por infracciones y las normas especiales del procedimiento sancionador.

La Ley finaliza con seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y quince disposiciones finales.

La disposición adicional primera declara de utilidad pública e interés social el establecimiento o ampliación de instalaciones de residuos. La disposición adicional segunda establece la modificación de la relación de puestos de trabajo necesaria para la Oficina Andaluza de Economía Circular. En la disposición adicional tercera se establece la obligación de relación, a través de medios electrónicos, con la Administración para los procedimientos administrativos en diversas materias. La disposición adicional cuarta se refiere al tratamiento presupuestario del Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. La disposición adicional quinta presenta los plazos para los planes locales de economía circular. Y, por fin, en la disposición adicional sexta se establece el plazo máximo para la elaboración de la Estrategia Andaluza para la Economía Circular, prevista en el artículo 8.

En la disposición transitoria primera se establece la vigencia para las autorizaciones de fin de la condición de residuo anteriores a la Ley. La disposición transitoria segunda regula una demora de dos años para la adaptación de las ordenanzas municipales.

Las disposiciones finales primera a octava modifican diversas disposiciones legales o reglamentarias, previendo la disposición final novena que las determinaciones incluidas en las normas reglamentarias que son objeto de modificación podrán ser modificadas, a su vez, mediante normas de rango reglamentario. La disposición final décima recoge la habilitación genérica para el desarrollo reglamentario de la Ley y la previsión del desarrollo reglamentario en materia de inclusión de cláusulas medioambientales en las distintas fases del proceso de contratación, previstas en el Capítulo III del Título II, sobre contratación pública ecológica. En la disposición final undécima se fija el plazo de un año para aprobar las normas técnicas para la determinación de las cuantías de las fianzas de residuos peligrosos. La disposición final duodécima prevé un plazo de dos años para el establecimiento de los requisitos de los puntos limpios fijos de aparatos eléctricos y electrónicos. En la disposición final decimotercera se determina la implantación de sistemas digitales de gestión de los recursos hídricos y las infraestructuras hidráulicas. En la disposición final decimocuarta se establece la entrada en vigor de las cláusulas medioambientales previstas en el Título II. Finalmente, la disposición final decimoquinta regula la genérica entrada en vigor de la Ley.

La presente Ley, tal y como se determina en la correspondiente memoria justificativa, se adecúa a los principios de buena regulación; en concreto, a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 7 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía.