Exposicion �nico motivos TR. de Ley de evaluación ambiental

I

La evaluación ambiental de proyectos, planes y programas es un procedimiento para la prevención de impactos ambientales negativos, previa valoración de la mejor entre diferentes alternativas, incluida la alternativa cero, y el establecimiento de mecanismos de prevención, corrección o compensación, por lo que es un instrumento útil para la protección del medio ambiente, el bienestar ciudadano y la salud, de manera compatible con el desarrollo económico y social.

En desarrollo de los principios recogidos en los artículos 2 y 6 del Tratado de la Unión Europea y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se dictaron la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que sustituyó la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y que ha sido modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril.

Las directivas recogen resoluciones internacionales sobre evaluación ambiental, de entrada las que aprueba la Asamblea General de las Naciones Unidas, como la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada el 28 de octubre de 1982, o el principio 17 de la célebre Declaración de Río de 1992, adoptada en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En materia transfronteriza, incorporan el Convenio de Espoo, de 25 de febrero de 1991, ratificado por la Unión Europea y por el Estado español, y el Protocolo de Kiev, de 21 de mayo de 2003.

De acuerdo con el artículo 45 de la Constitución Española, los poderes públicos deben velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.

II

El reparto competencial, de acuerdo con el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, atribuye al Estado la competencia de la regulación básica en materia de medio ambiente, y reserva explícitamente a las comunidades autónomas establecer normas adicionales de protección.

La Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, atribuye a la Comunidad Autónoma, en el artículo 30.46, la competencia exclusiva en materia de "Protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado. Normas adicionales de protección del medio ambiente". Por tanto, la Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva en materia de protección en todo aquello que no haya regulado el Estado en la legislación básica.

Sin embargo, según doctrina del Tribunal Constitucional (desde la STC 13/1998, de 22 de enero), el procedimiento de evaluación ambiental no es la ejecución de una competencia de medio ambiente, sino que es adjetivo del procedimiento de autorización o aprobación, validando así que el Estado se reserve la evaluación ambiental de los proyectos, los planes y los programas en los que actúe como órgano sustantivo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional también ha precisado que, en estos casos, se debe garantizar la participación de las comunidades autónomas.

La Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, llevó a cabo una revisión de este instrumento jurídico de control previo, integrando en una sola norma los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA) y de evaluación ambiental estratégica de planes y programas (EAE), con un esquema similar para ambos procedimientos, que unifica la terminología y despliega una regulación suficientemente exhaustiva, con la explícita intención de uniformizar la regulación en el ámbito estatal.

La primera regulación propia en las Islas Baleares de la evaluación del impacto ambiental fue el Decreto 4/1986, de implantación y regulación de los estudios de impacto ambiental, aprobado por el Consejo de Gobierno de 23 de enero de 1986, considerado como una normativa provisional y de rango insuficiente, que cumplía con la transposición de la Directiva 85/337/CEE. Esta regulación fue modificada, de manera parcial, por el Decreto 85/2004, de 1 de octubre.

Veinte años después, se promulgó la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Islas Baleares, modificada en numerosas ocasiones; concretamente, por la Disposición adicional décima de la Ley 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económicas; por la Ley 6/2009, de 17 de noviembre, de medidas ambientales para impulsar las inversiones y la actividad económica de las Islas Baleares; por la Disposición adicional tercera de la Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible; y finalmente por la Disposición derogatoria única de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

La Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares aprovechó la ocasión de la adaptación a la nueva ley estatal para derogar y sustituir la Ley 11/2006 y sus modificaciones, a fin de aportar claridad y seguridad jurídica. Asimismo, en adaptación a la Disposición adicional séptima de la Ley 21/2013, reconduciendo la evaluación de repercusiones de los planes, los programas y los proyectos sometidos a evaluación ambiental susceptibles de afectar a los espacios Red Natura 2000, a los procedimientos de evaluación ambiental.

III

La ley 12/2016 incorporaba los principios de transparencia de la actuación administrativa y modernización de la Administración con el impulso de la tramitación electrónica.

Uno de los ítems más seguros para medir la calidad de una democracia es la transparencia informativa; así lo entiende la Unión Europea, que en la Carta de los derechos fundamentales (Tratado de Lisboa) incluye el derecho de acceso a los documentos (artículo 42), desplegado en la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público, modificada por la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013. El Convenio 205 del Consejo de Europa de 2009, sobre acceso a documentos públicos, aunque no ha sido ratificado por España, se ha convertido en un hito en la regulación de la transparencia y se reconocen las trazas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La materia de medio ambiente ha sido pionera en el campo de la transparencia y la participación. La Directiva 90/313/CE ya afirmaba que "el acceso a la información sobre medio ambiente mejoraría la protección ambiental". Sin escatimar el valor de otros precedentes de derecho internacional, hay que reconocer el hito que representó el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, aprobado en Aarhus el 25 de junio de 1998, que firmaron tanto la Unión Europea como España. Este convenio es el germen de las directivas 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, y 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, así como de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

La Ley 12/2016 incorpora estas determinaciones, adaptadas a las administraciones de las Islas Baleares, y desplegó los efectos en los trámites ambientales. Asimismo, la ley profundizaba en la utilización de medios electrónicos como forma habitual de comunicación, para facilitar la participación, la transparencia y el acceso a la información, en la línea de la legislación básica sobre el procedimiento administrativo y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

En la medida en que lo permitan la regulación básica y la complejidad de la materia, también procuraba simplificar la tramitación sin perder el rigor y la exigencia en la preservación ambiental, tanto en el procedimiento de evaluación ambiental mismo como en el de repercusiones de la Ley 5/2005.

En general, y dada la vocación de la Ley 21/2013 de ser una norma completa y de aplicación directa, se descartó la opción de transcribirla en la Ley 12/2016 y se prefirió circunscribir la regulación autonómica al desarrollo normativo de las especificidades en las Islas Baleares, salvo cuando se consideró que era más práctico y claro refundir la regulación de la ley básica con las aportaciones propias.

IV

Tras la entrada en vigor de la Ley 12/2016 se produjeron una serie de novedades que recomendaron su modificación, que se llevó a cabo por la Ley 9/2018, de 31 de julio.

En primer lugar, la Ley 12/2016 no había transpuesto íntegramente la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril, que modificó la Directiva 2011/92/UE, dado que, en ese momento, no había sido transpuesta por el Estado ni había entrado en vigor, lo que sucedió el 15 de mayo de 2017.

Por otra parte, como consecuencia del cuestionamiento de la constitucionalidad de una serie de artículos de la Ley 12/2016, se produjo un acuerdo de interpretación en el marco de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado- Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que fue publicado en el Boletín Oficial de las Islas Baleares de 22 de junio de 2017, y en el Boletín Oficial del Estado del mismo día; y un recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1.a), que fueron anulados por la STC 109/2017, de 21 de septiembre (BOE de 13 de octubre).

Finalmente, se aprovechaba la ocasión de esta revisión para introducir algunas precisiones para resolver lagunas que se habían detectado o dudas en la aplicación práctica.

V

El Decreto 75/2005, de 8 de julio, por el que se crea el catálogo balear de especies amenazadas y de especial protección, las áreas biológicas críticas y el Consejo Asesor de Fauna y Flora de las Islas Baleares, crea la figura de área biológica crítica, que es el ámbito geográfico definido en el plan correspondiente como área crítica para la supervivencia de la especie, con una delimitación cartográfica y descripción concisa de sus características. El Decreto establece que la declaración de un área como biológica crítica expresará, entre otras determinaciones, la concreción de aquellas actividades, obras, instalaciones públicas o privadas que se someterán a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa vigente, en relación a la conservación de la especie.

La Disposición adicional octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, prevé la figura de los bancos de conservación de la naturaleza, como conjunto de títulos ambientales o créditos de conservación otorgados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y, en su caso, por las comunidades autónomas, que representan valores naturales creados o mejorados específicamente.

La Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, añade a la Ley 42/2007 una disposición adicional décima, que determina que sólo deben someterse a evaluación ambiental estratégica los planes de gestión de espacios naturales protegidos o de los sitios de la Red Natura 2000 que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental.

En fecha 21 de septiembre de 2018 se toma acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado - Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en relación con la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares, publicado en el BOIB núm. 146 de 22 de noviembre de 2018. Con este acuerdo ambas partes consideran resueltas las discrepancias manifestadas en relación a una serie de artículos y disposiciones de esta ley. Por lo que afecta a la evaluación ambiental, se aclara la interpretación de la remisión que los artículos 41.e), 44.i) y 45.5 hacen a la legislación ambiental, así como la interpretación de la Disposición transitoria duodécima conforme a la legislación ambiental.

Por otra parte, en fecha 7 de diciembre de 2018 entra en vigor la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modifica, entre otras, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, con el objetivo fundamental de completar la transposición al ordenamiento jurídico estatal de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril.

Además, la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 113/2019, de 3 de octubre de 2019, estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados apartados de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares, y declara inconstitucional y nulo el inciso "del Consejo de Ministros", contenido en el apartado primero del art. 9 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, tras la reforma realizada por el artículo único 3 de la Ley 9/2018, de 31 de julio.

Por último, la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética, traslada la perspectiva climática a los procedimientos de evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, que deberán tener en cuenta los objetivos de la ley y los del Plan de Transición Energética y Cambio Climático. A estos efectos, la nueva formulación, adaptación o revisión de cualquier plan sometido a evaluación ambiental estratégica deberá incorporar un análisis de su impacto sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, directos e inducidas, así como medidas destinadas a minimizarlas o compensarlas en caso de que no se puedan evitar; un análisis de la vulnerabilidad actual y prevista ante los efectos del cambio climático y medidas destinadas a reducirla, y una evaluación de las necesidades energéticas de su ámbito de actuación y la determinación de las medidas necesarias para minimizarlas y para garantizar la generación de energía de origen renovable.

VI

La Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares, en su Disposición Final Tercera, autoriza al Consejo de Gobierno de las Islas Baleares para elaborar, antes del 31 de diciembre de 2020, un texto refundido de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares, al que se incorporarán las disposiciones contenidas en esta ley y en cualquier otra norma de rango legal aplicable en materia de evaluación ambiental, incluida, y en lo que tenga relación, la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental, así como, en su caso, para adecuarla a los preceptos básicos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, con autorización para regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones objeto de refundición.

La delegación legislativa se realiza en virtud de lo dispuesto en el artículo 48.1 del Estatuto de autonomía de las Islas Baleares, que dice: "El Parlamento puede delegar en el Gobierno de la Comunidad Autónoma la potestad de dictar normas con rango de ley, en los mismos términos y supuestos de delegación previstos en la Constitución". Igualmente, el artículo 19.4 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Islas Baleares establecía que: "Corresponde al Consejo de Gobierno ... 4. Aprobar los decretos legislativos, previa delegación de Parlamento, en los términos prevé el Estatuto de Autonomía"; previsión hoy recogida en el artículo 17.d) de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Islas Baleares.

Asimismo, se ha incorporado la modificación de los anexos I y II de la Ley 12/2016 relativa a la evaluación ambiental de proyectos de instalaciones de energía solar que se ha producido con el Decreto Ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por el COVID-19.

También se ha revisado el texto para adaptarlo a la nueva regulación introducida por el Real Decreto Ley 23/2020, de 23 de junio, por el cual se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, que a la vez ha modificado diversos apartados de la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre de evaluación ambiental.

VII

La presente ley consta de un artículo único por el que se aprueba el texto refundido de la ley de evaluación ambiental de las Islas Baleares una disposición derogatoria y una disposición final.

El texto refundido consta de seis títulos, incluido el preliminar, adaptándose a la arquitectura de la legislación básica, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, tres disposiciones finales y dos anexos.

El título preliminar, además de establecer el objeto y el alcance de la ley, también recoge, en los fines de la norma, los principios de derecho internacional, europeo y de la legislación básica. Asimismo, tal como se ha apuntado, se regula el compromiso con la participación, la transparencia y la administración electrónica, y el conflicto entre la publicidad y la confidencialidad de los datos.

El Título primero trata sobre la cooperación interadministrativa y el órgano ambiental de las islas Baleares, regulando la consulta preceptiva al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en los planes, los programas y los proyectos que debe evaluar la Administración General el Estado.

El título II regula el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental y sus consecuencias.

El título III regula los procedimientos de evaluación ambiental. En la documentación de los estudios de impacto ambiental incluye, además del contenido mínimo que establece la ley básica, un anexo de incidencia paisajística, teniendo presente tanto el activo que representa el paisaje en las Islas Baleares como la vigencia del Convenio europeo del paisaje, aprobado por el Consejo de Europa el 20 de octubre de 2000, que entró en vigor en España el 1 de marzo de 2008. También se incluye un anexo consistente en un estudio sobre el impacto directo e inducido sobre el consumo energético, la punta de demanda y las emisiones de gases de efecto invernadero, así como la vulnerabilidad ante el cambio climático.

El título IV trata sobre la evaluación de las repercusiones en los espacios Red Natura 2000.

Finalmente, el título V regula el seguimiento de los procedimientos ambientales, la protección de la legalidad ambiental, el restablecimiento del orden jurídico perturbado y el régimen sancionador.

La disposición adicional primera de este texto refundido regula los bancos de conservación de la naturaleza, otorgando la competencia para su creación al consejero competente en materia de medio ambiente.

La disposición adicional segunda recoge las remisiones normativas.

La disposición final primera autoriza al Gobierno a dictar las disposiciones necesarias para ejecutarlo y desplegarlo, así como adaptar los anexos a las modificaciones que exija la normativa comunitaria o la normativa básica estatal.

La disposición final segunda modifica la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares.

La disposición final tercera modifica la Ley 11/1998, de 14 de diciembre, sobre el régimen específico de tasas de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

Finalmente, se recogen los anexos de los proyectos sometidos a evaluación ambiental.

Por otra parte, la disposición derogatoria de este Decreto Legislativo, además de la cláusula derogatoria genérica, deroga específicamente la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares, la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, el apartado 4.a) del artículo único de la Ley 5/2012, de 23 de mayo, de medidas urbanísticas para la ejecución del Centro Internacional de tenis Rafael Nadal -de acuerdo con el dictamen del Consell Consultiu se ha precisado que esta derogación afectará a las evaluaciones ambientales que se inicien a partir de la entrada en vigor del decreto legislativo-, y el apartado f) del artículo 124.1 de la Ley 11/1998, de 14 de diciembre, sobre el régimen específico de tasas de la comunidad autónoma de las Islas Baleares.

La disposición final única regula la entrada en vigor.

Así pues, en aplicación de la Disposición final tercera de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares, se ha elaborado el presente texto refundido de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Islas Baleares. Asimismo, se incorpora el contenido de la STC dictada el 3 de octubre de 2019.

Según lo expuesto, el presente Decreto Legislativo se ajusta a los principios de buena regulación actualmente previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, la norma es respetuosa con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad en tanto que con ella se consigue la finalidad perseguida, que consiste en permitir al operador jurídico disponer de un texto único, que facilite el conocimiento y la comprensión de normativa autonómica balear en materia de evaluación ambiental. Asimismo, es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, particularmente con la legislación básica estatal sobre evaluación ambiental, y sus objetivos se encuentran claramente definidos, cumpliendo así los principios de seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, calidad y simplificación.

Por todo ello, a propuesta del consejero de Medio Ambiente y Territorio, de acuerdo con el Consejo Consultivo de las Illes Balears, y habiéndolo considerado el Consejo de Gobierno en la sesión del día 28 de agosto de 2020, dicto el siguiente

DECRETO