Exposicion �nico motivos Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales

I

El agua constituye un recurso natural indispensable para la vida del hombre y de las demás especies que habitan nuestro planeta. Sin agua en cantidad y calidad suficientes no es posible la vida ni las actividades económicas necesarias para el sostenimiento del hombre. Satisfacer esta necesidad ha sido una constante de nuestra política de aguas. La singularidad hidrológica de nuestro país ha obligado a la sociedad y a los poderes públicos en el último siglo a emprender una acción ciclópea para garantizar la oferta de agua mediante la construcción de una de las redes de embalses más extensa del mundo. Hoy resulta necesario proseguir esta política de obras hidráulicas para hacer frente a períodos de rigurosa sequía como el que hemos padecido en los últimos años. Sin embargo, si es imprescindible disponer de agua en cantidad suficiente, lo es igualmente disponer de ella con la calidad necesaria en función de los usos a los que vaya destinada. La protección de la calidad del agua frente a la contaminación, causa fundamental de su deterioro, ha pasado a ser un componente esencial de la política tradicional de aguas, en cuanto que la calidad del agua es un reflejo de la calidad de todo el medio natural.

Múltiples han sido las respuestas jurídicas dadas a esta problemática desde los más diversos ámbitos e instituciones. No es de extrañar que la Constitución espa ñola de 1978, en su artículo 45, muestre una especial sensibilidad por la protección de los recursos naturales garantizando el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado a cuyo objeto los poderes públicos velarán por su utilización racional. Esos principios, en lo que se refiere al agua, fueron desarrollados por la Ley 29/1985, de 2 de agosto (modificada por Ley 46/1999, de 13 de diciembre), que incorpora la calidad del agua y la protección de los ecosistemas acuáticos a los tradicionales enfoques preocupados por garantizar la disponibilidad del recurso.

Asimismo, las medidas para prevenir la contaminación de las aguas constituyen el sector más completo a la vez que el más antiguo de la política ambiental comunitaria y la mejora de la calidad de las aguas constituye uno de los objetivos primordiales del quinto programa de acción en materia de medio ambiente «Hacia un desarrollo sostenible». A esa finalidad responden distintas directivas que han establecido objetivos de calidad de las aguas según los usos o normas de emisión de contaminantes (en relación con determinadas sustancias peligrosas). Mención especial merece, por lo que hace al objeto de la presente Ley, la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, así como las procedentes de determinados sectores industriales, que establece obligaciones bien precisas (construcción de sistemas colectores y tratamiento adecuado de las aguas recogidas antes de su vertido). Cuando nos hallamos todavía en pleno proceso de aplicación de la citada Directiva, otras posteriores se han aprobado (la 91/676/CEE, de nitratos y la 96/61/CEE, de prevención y control integrado de la contaminación) o se preparan otras de extraordinario alcance (la Propuesta de Directiva por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas). En conclusión, el marco jurídico de la política de gestión de las aguas en los Estados miembros de la Unión Europea es hoy una combinación de medidas derivadas de la legislación comunitaria y de las medidas nacionales o regionales.

En este contexto normativo debemos situar la intervención de la Comunidad Autónoma de La Rioja en la materia. En el ejercicio de sus competencias estatutarias, la Ley 7/1994, de 19 de julio, de saneamiento y depuración de aguas residuales se adelantó a la transposición de la Directiva 91/271/CEE, realizada por el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, desarrollado por el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, normas ambas que tienen el carácter de legislación básica del Estado dictada en virtud de diversos títulos competenciales. El Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales, aprobado por el Consejo de Ministros, el 17 de febrero de 1995, constituye el instrumento de coordinación de las inversiones que la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales deben acometer en cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE.

El tiempo transcurrido hasta la fecha, junto a la alteración del marco básico estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas, ha puesto de manifiesto una serie de insuficiencias en el régimen legal inicialmente establecido, que se ha ido subsanando por las reformas parciales acometidas por las Leyes 4/1996, de 20 de diciembre y 9/1997, de 22 de diciembre. Esas insuficiencias se referían particularmente tanto a la organización encargada del cumplimiento de las finalidades de la Ley, como a los elementos esenciales del canon de saneamiento.

La reciente constitución del Consorcio de Aguas y Residuos de La Rioja, expresión del Pacto Local y de una inequívoca voluntad de cooperación entre la Administración regional y las Entidades Locales, profundamente respetuosa y potenciadora de la autonomía local, sienta las bases organizativas adecuadas para, desde la unión de esfuerzos, hacer frente al reto común que supone que el tratamiento de las aguas residuales esté plenamente operativo en el horizonte temporal del año 2005. El proceso de reflexión ha madurado suficientemente y parece necesario acometer una profunda reforma de la Ley 7/1994, de 19 julio, como la que ahora se propone.

II

La presente ley se dicta al amparo de diversos títulos jurídicos recogidos en el Estatuto de Autonomía, que considerados en conjunto prestan una apoyatura competencial indiscutible a la Comunidad Autónoma de La Rioja. En efecto, la competencia sobre «obras públicas de interés para La Rioja» (artículo 8.uno.14), la relativa a «los proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos de interés para La Rioja» (artículo 8.uno.17), o la competencia para dictar «normas adicionales de protección del medio ambiente» en desarrollo de la legislación básica del Estado (artículo 9.1), así como la de regular las tasas, contribuciones especiales e impuestos propios de la Comunidad Autónoma de La Rioja de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución [artículo 45.b)], sin olvidar otros títulos como la «sanidad e higiene» (artículo 9.5), la «ordenación del territorio» (artículo 8.uno.16), la «pesca fluvial y la acuicultura» (artículo 8.uno.21) o «la planificación, coordinación y auxilio a las Corporaciones Locales en materia de saneamiento de aguas residuales urbanas», función, esta última, tradicionalmente realizada por el Estado y las Diputaciones Provinciales (artículo 13), constituyen el fundamento para regular el saneamiento y depuración de las aguas residuales vertidas en el ámbito territorial de La Rioja, por la incidencia supramunicipal inherente a dicha actividad.

III

La Ley tiene como objetivo ambiental garantizar el buen estado de las aguas superficiales y subterráneas de La Rioja, mediante la acción coordinada de las distintas Administraciones Públicas con competencia en materia de saneamiento. Establece como directriz fundamental el principio de gestión integrada de los servicios públicos del agua y de la protección del medio ambiente.

A tal efecto, delimita las competencias respectivas de la Administración de la Comunidad Autónoma y de las Entidades Locales. Las competencias regionales se justifican en el carácter supramunicipal que tiene el saneamiento, dado que la calidad de los vertidos afecta, aguas abajo, al resto de los usuarios de la cuenca hidrográfica y a la protección de determinados bienes y valores ambientales competencia de la Comunidad Autónoma. Por esta razón se declaran de interés general de la Comunidad Autónoma ciertas obras y servicios de saneamiento.

En cuanto a las competencias municipales, la presente Ley, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y la legislación básica en materia de tratamiento de las aguas residuales urbanas, contenida en el Real Decreto-ley 11/1985, de 28 de diciembre, concreta las competencias específicas que tienen los municipios en materia de «alcantarillado y tratamiento de aguas residuales» (artículo 25.2.l). El alcantarillado, de acuerdo con la legislación básica estatal, constituye un servicio obligatorio de competencia municipal, si bien se establecen los necesarios mecanismos de coordinación. El resto de los servicios de saneamiento (colectores generales e instalaciones de depuración) se declaran de interés general, que no excluye la competencia local, aunque la sujeta a coordinación, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan Director de Saneamiento. La gestión de tales servicios corresponde a los municipios, por sí o asociados, pero de acuerdo con el principio cooperativo que preside la Ley, las Entidades Locales pueden atribuir su gestión al Consorcio de Aguas y Residuos, llamado a convertirse por esta vía absolutamente voluntaria en el organismo gestor de los servicios públicos del agua y residuos, de acuerdo con la concepción integral de la protección del medio ambiente.

IV

La planificación de la actuación de las Administraciones Públicas en materia de saneamiento se fundamenta en el principio de prevención de la contaminación de todas las aguas, de acuerdo con la unidad del ciclo hidrológico. El Plan Director de Saneamiento y Depuración es el instrumento de naturaleza normativa mediante el que se coordina y programa la actividad administrativa, que tiene el carácter de Plan sectorial de coordinación de los previstos en la legislación básica de régimen local. La Ley regula con el detalle suficiente las determinaciones que debe contener el Plan Director; el procedimiento de su elaboración y aprobación, garantizando una amplia participación institucional; la actualización y la revisión del Plan, concebida en términos flexibles; regula los efectos de la aprobación del plan; el régimen de las obras e instalaciones de saneamiento, no sujetas a licencia municipal, pero sí al ineludible trámite de audiencia previa al municipio afectado, procedimiento absolutamente respetuoso de la autonomía municipal, como recientemente ha vuelto a recordar el Tribunal Constitucional; finalmente, se contempla la posible sujeción de los proyectos de obras de saneamiento a evaluación de impacto ambiental.

V

La Ley regula, como novedad no contemplada con anterioridad, el régimen básico de los vertidos más potencialmente contaminantes, los no domésticos, realizados a las redes de saneamiento de titularidad municipal o del Consorcio de Aguas y Residuos. Esta regulación podrá ser convenientemente desarrollada, en los supuestos así previstos, por normas reglamentarias generales o por las correspondientes Ordenanzas municipales. A estos efectos establece los vertidos prohibidos y los tolerados, mediante su descripción en sendos anexos, susceptibles de actualización reglamentaria. La Ley opta por sujetar a actualización previa todos los vertidos no domésticos directos a colectores generales y a las instalaciones de tratamiento y depuración, así como determinados vertidos no domésticos que no sean asimilables cualitativa ni cuantitativamente al de un usuario doméstico. Los demás vertidos se sujetan al deber de comunicación a la Administración competente, lo que no les exime de cumplir los requisitos generales establecidos reglamentariamente para esas clases de vertidos y de la inspección correspondiente. Los vertidos no domésticos autorizados o comunicados se inscribirán en un Registro específico. La Ley impone a los titulares de los vertidos una serie de obligaciones que deberán justificarse, en su caso, con ocasión de la solicitud de autorización de vertido (estudio de las características del vertido, tratamiento previo, arquetas y aparatos de medición), así como el deber genérico de colaboración con las Administraciones competentes.

VI

La Ley contiene una regulación suficiente del sistema de infracciones y sanciones para garantizar el adecuado cumplimiento del régimen de vertidos realizados a las redes de saneamiento, a cuyo objeto se habilita a las Administraciones competentes para dictar las medidas aplicables en cada caso. En efecto, las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves y se describen básicamente los tipos de infracciones, sin perjuicio de que puedan ser completados y desarrollados mediante reglamentos generales u Ordenanzas municipales. Se regula, asimismo, la cuantía de las multas, susceptible igualmente de una mayor concreción, el principio de reparación de los daños causados por vertidos y las reglas relativas a la prescripción de las infracciones y sanciones, el procedimiento y competencia para tramitarlas.

VII

Las peculiaridades derivadas del mapa municipal de nuestra Comunidad Autónoma, caracterizado por la presencia mayoritaria de pequeños municipios que difícilmente pueden asumir en solitario la carga financiera y la gestión de las instalaciones de saneamiento a las que obliga esta Ley, están en la base de la constitución del Consorcio de Aguas y Residuos, auspiciada por el Gobierno de La Rioja y al que se han adherido la mayor parte de los municipios. La fórmula consorcial, de naturaleza estrictamente voluntaria y encuadrada dentro del Pacto Local, resulta especialmente adecuada en cuanto respetuosa con la autonomía local, por la flexibilidad de su régimen jurídico y de su diseño organizativo, en el que está garantizada la participación de la Administración de la Comunidad Autónoma y de las Entidades Locales adheridas. Ese espíritu cooperativo se ha materializado ya mediante su constitución y la Ley se limita a sacar las consecuencias oportunas de su existencia estableciendo aquellas previsiones que permitan encomendar al Consorcio de Aguas y Residuos el cumplimiento de las funciones que corresponden a la Administración regional o a las Entidades locales adheridas, sin renunciar, no obstante, a dar cobertura legal a las potestades atribuidas al Consorcio. Pensando en el futuro con suficiente amplitud de miras, la Ley establece los presupuestos para que el Consorcio pueda llegar a convertirse en el ente gestor de los servicios públicos del agua y de los residuos.

VIII

En cuanto al régimen de financiación de los objetivos de esta Ley, también la experiencia habida hasta la fecha conforme a la legislación precedente, aconseja introducir ciertas modificaciones. Así debe destacarse la mención expresa del carácter impositivo del canon de saneamiento, pues no era otra la naturaleza jurídica del que se sustituye, formulándose como hecho imponible el vertido de aguas residuales al medio ambiente, puesto de manifiesto a través del consumo de aguas.

Igualmente debe ponerse de relieve la configuración de los sujetos pasivos para los casos de suministro de agua, pues la entidad suministradora se califica como sujeto pasivo sustituto, debiendo ser ella quien declare e ingrese el importe del canon que debe repercutir a los contribuyentes que consumen el agua. De este modo se alcanza un mayor grado de seguridad jurídica para estas entidades, pues sus derechos y deberes se corresponden a los de una categoría de sujetos pasivos de gran tradición en el ordenamiento tributario español, frente a la situación más difusa de otros obligados tributarios que no son sujetos pasivos y en la que debían incluirse conforme a la legislación precedente. Contribuyente será siempre quien consuma el agua o realice el vertido.

Entre las medidas previstas que redundarán en una menor incidencia en las tareas de gestión de las entidades suministradoras se encuentra la de que el sustituto no deberá distinguir entre las distintas condiciones del usuario, a efectos de cuantificar el canon repercutible, pues para el suministrador todos los usuarios tendrán la condición de domésticos. Los usuarios no domésticos deberán presentar su propia declaración-liquidación teniendo en cuenta la carga contaminante de sus vertidos, deduciendo de su cuota las cantidades soportadas por repercusión.

El sustituto deberá ingresar en concepto de tributo las cantidades trasladables, con independencia del resultado de su acción de repercusión, si bien en los casos de imposibilidad objetiva de cumplimiento por el contribuyente podrá aquél recuperar las cantidades ingresadas pero que no fueron efectivamente repercutidas.

Se da rango de Ley a diversos aspectos que hasta ahora se habían contemplado exclusivamente en normas reglamentarias dictadas al amparo de las correspondientes remisiones legales. En la determinación de la base imponible se introduce una previsión específica para usuarios no domésticos donde se tendrá en cuenta, además del volumen de agua consumida, la carga contaminante del vertido, así como el volumen del vertido cuando por razón de la actividad exista una diferencia superior a 1.000 metros cúbicos anuales y represente más de un diez por ciento respecto del agua consumida. El importe del canon de saneamiento se establece de forma diferenciada para usuarios domésticos y no domésticos.

Por cuanto se refiere a la gestión del tributo, la Ley contempla la posibilidad de delegar ciertos aspectos en el Consorcio de Aguas y Residuos de La Rioja. Esa delegación, que en ningún caso comporta competencias normativas sobre el canon, requiere para su materialización la correspondiente aprobación por el Gobierno de La Rioja.

Como nuestra Comunidad Autónoma se caracteriza porque sean las mismas entidades municipales quienes suministran el agua a los ciudadanos, incumbiéndoles también competencias en materia medio ambiental, no se considera necesario establecer compensación indemnizatoria alguna en favor del sustituto, pues en estos casos es donde con mayor claridad se evidencia el fundamento del deber de colaboración en el principio de solidaridad, al margen del interés de esos mismos entes públicos en una mayor recaudación por el canon de saneamiento, que en última instancia siempre redundará en una menor participación con cargo a sus respectivos presupuestos para financiar los fines propios de esta Ley.

De acuerdo con todo lo anterior, la presente Ley se estructura en seis Capítulos, dedicados respectivamente a «Principios generales»; «De las competencias de la Administración regional y de las Entidades Locales»; «De la planificación en materia de saneamiento y depuración»; «De los vertidos»; «De las infracciones y sanciones» y «Régimen económico-financiero», y con cuarenta y seis artículos, cinco Disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una Disposición derogatoria y tres Disposiciones finales.