Exposicion �nico motivos régimen jurídico y de procedimiento de las actividades sujetas a autorización ambiental integrada

I

Una de las actuaciones más ambiciosas de la Unión Europea para la aplicación del principio de prevención en el funcionamiento de las instalaciones industriales más contaminantes fue la aprobación de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, mediante la que se establecieron medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades a la atmósfera, el agua y el suelo, incluidos los residuos, con el fin de conseguir un nivel elevado de protección del medio ambiente.

Para hacer efectivos la prevención y el control integrado de la contaminación, la normativa europea supeditaba la puesta en marcha de las instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación a la obtención de un permiso escrito, tramitado de forma coordinada cuando tuvieran que intervenir varias autoridades competentes. En este permiso se fijan las condiciones ambientales que se exigen para la explotación de las instalaciones y, entre otros aspectos, se especifican los valores límites de emisión de sustancias contaminantes, que se basarán en las mejores técnicas disponibles y tomando en consideración las características técnicas de la instalación, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente. A estos efectos, y para facilitar la aplicación de estas medidas, la Directiva establecía un sistema de intercambio de información entre la Comisión Europea y los estados miembros sobre las principales emisiones contaminantes y las fuentes responsables de las mismas, así como sobre las mejores técnicas disponibles.

La incorporación al ordenamiento interno español de la Directiva 96/61/CE se llevó a cabo con carácter básico, a través de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Su vocación era preventiva y de protección del medio ambiente en su conjunto con el fin de evitar, o al menos reducir, la contaminación de la atmósfera, el agua y el suelo. A tal efecto, la norma previó la autorización ambiental integrada como una nueva figura de intervención administrativa que unificaba un conjunto disperso de autorizaciones de carácter ambiental que se exigían hasta aquel momento.

La mencionada directiva fue posteriormente derogada por la Directiva 2008/1/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero, relativa a la prevención y el control de la contaminación, y esta, a la vez, por la vigente Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales, dando lugar a modificaciones de la normativa interna de transposición por medio de la Ley 5/2013, de 11 de junio, que finalmente se ha recogido en el Real decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, y que derogó la Ley 16/2002.

II

El reparto competencial en materia de medio ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23 de la Constitución Española, atribuye al Estado la competencia de la regulación básica y reserva explícitamente a las comunidades autónomas el establecimiento de normas adicionales de protección.

La Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, atribuye a las Illes Balears, en el artículo 30.46, la competencia exclusiva en materia de "Protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado. Normas adicionales de protección del medio ambiente". Por lo tanto, la comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva en materia de protección en todo aquello que no haya regulado el Estado en la legislación básica.

La regulación estatal en materia de autorización ambiental integrada, que constituye legislación básica, se encuentra en el Real decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC), y en el Real decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de despliegue de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de IPPC, todavía vigente.

La regulación propia de las Illes Balears de desarrollo legislativo en materia de IPPC, se ha llevado a cabo a través del título VII de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears. Así, dado que la Ley estatal de prevención y control integrados de la contaminación regula parcialmente la tramitación de las actividades sujetas al régimen de autorización ambiental integrado, en su momento se consideró la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, el escenario adecuado para acabar de definirlo y para crear un procedimiento aplicable a las actividades sujetas al régimen de autorizaciones ambientales integradas, de forma que se reúnen en un solo texto todos los procedimientos de autorización. Con el objetivo de simplificar la normativa, se eliminaron del ámbito de aplicación de la ley de actividades, el régimen de inspección y el sancionador de las actividades sujetas a IPPC que ya se reflejan en el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación.

La Consejería de Medio Ambiente a través de la Comisión de Medio Ambiente de las Illes Balears (CMAIB) ejerce las funciones relativas a las autorizaciones ambientales integradas, de conformidad con lo que disponen el artículo 9.2 del Decreto Legislativo 1/2020, de 28 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears; el artículo 3.17 del Real decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; el artículo 6.4 de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears; y el artículo 2.2 del Decreto 3/2022, de 28 de febrero, por el que se regula el régimen jurídico y el funcionamiento de la Comisión de Medio Ambiente de las Illes Balears y se desarrolla el procedimiento de evaluación ambiental.

III

La experiencia en la aplicación de la normativa de autorizaciones ambientales integradas y la adecuación a la normativa básica sobrevenida, recomienda poner al día la regulación autonómica y hacerlo en un texto normativo propio y exclusivo de la materia.

Así, la presente ley regula el procedimiento simplificado para la tramitación de las modificaciones sustanciales de las autorizaciones ambientales integradas de acuerdo con la normativa básica, sustituyendo la previsión de la Ley 7/2013, que somete las modificaciones sustanciales al mismo procedimiento que para el caso de una nueva autorización.

Asimismo, se adaptan el funcionamiento y la estructura de la CMAIB a la aprobación del Decreto legislativo 1/2020, de 28 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears, y al Decreto 3/2022, de 28 de febrero. Se prevé la separación entre órgano ambiental y órgano sustantivo a través de comités técnicos diferentes, de acuerdo con lo que dispone la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en su artículo 3, como transposición de una previsión recogida en la Directiva 2014/52/UE, que establece algunas prevenciones para evitar conflictos de intereses cuando el órgano ambiental es a la vez órgano sustantivo que autoriza el proyecto.

Por otro lado, la regulación básica estatal del procedimiento de autorización ambiental integrada unifica en este procedimiento las diversas autorizaciones ambientales, pero no incluye la licencia urbanística -expresamente indica que es independiente de la licencia de obras-, una relación que había quedado confusa en la regulación autonómica de desarrollo que prevé que la autorización ambiental integrada habilita para iniciar la instalación y obra de la actividad, pero a la vez precisa que lo hace sin perjuicio de otras licencias o autorizaciones que sean exigibles. Además, la legislación urbanística autonómica no excluye expresamente de la necesidad de licencia urbanística a las instalaciones sometidas a autorización ambiental integrada. Y también se tiene que tener en cuenta que la carencia del informe municipal urbanístico en el procedimiento de autorización ambiental integrada, según la legislación básica estatal de IPPC, no impide continuar la tramitación. Pero los ayuntamientos son las administraciones que tienen la información y la capacidad técnica para determinar si una instalación es conforme con los usos y parámetros de la normativa urbanística municipal. Por lo tanto, sin el pronunciamiento municipal, la CMAIB no puede garantizar un control de legalidad urbanística adecuado sobre las obras objeto de autorización ambiental integrada. Por eso, en coherencia con la legislación básica y para resolver las lagunas de la normativa de desarrollo, en esta ley se deja claro que la autorización ambiental integrada es independiente de la licencia urbanística y que tiene el carácter de autorización previa a la licencia urbanística, dejando en manos de los ayuntamientos el control y la vigilancia de aquellas cuestiones propias de su ámbito competencial.

Finalmente, en vez de modificar el título VII de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, se ha optado por hacer una nueva normativa específica en materia de IPPC, para mayor claridad y seguridad jurídica, y para que la regulación de IPPC cuente así con un texto normativo propio.

Por otro lado, en las disposiciones finales, y en cuanto a la estructura y al funcionamiento de la CMAIB, por razones de funcionamiento más ágil y eficiente, se ha optado para que en el caso de la tramitación de nuevas autorizaciones ambientales integradas y sus modificaciones y revisiones, el órgano competente para resolver sea la Presidencia de la CMAIB, que asume así buena parte de las funciones del pleno de la CMAIB en materia de IPPC, manteniéndose, en todo caso, la necesidad de dictamen previo del Comité Técnico de autorizaciones ambientales integradas, excepto para las modificaciones no sustanciales. Para el pleno quedarían las competencias de aprobación del Plan de inspección y de los programas de inspección anuales, la imposición de sanciones graves y muy graves y la aprobación de criterios técnicos o interpretativos.

Asimismo se modifica el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears, para considerar separadamente el Comité Técnico de evaluaciones ambientales y el Comité Técnico de autorizaciones ambientales integradas, en vez de considerarlos como subcomités de un único comité técnico.

También se modifica el redactado del artículo 14.7 para aclarar su alcance. Y se aprovecha para modificar el redactado del artículo 19.3 y derogar el primer párrafo del artículo 35.2 del texto refundido en cumplimiento respectivamente de los puntos a) y d) del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-comunidad autónoma de las Illes Balears en relación al Decreto legislativo 1/2020 (BOIB nº 83 de 24 de junio de 2021). Ciertamente el Acuerdo indica el compromiso de suprimir el artículo 35, pero la parte incompatible con el artículo 9.1 de la Ley 21/2013 es únicamente el primer párrafo del artículo 35.2, y por esto se considera conveniente mantener el resto del artículo que dispone la reposición de la situación alterada en el caso de proyectos sujetos a evaluación ambiental que produzcan daño al medio ambiente.

Asimismo se actualiza el anexo 2 del texto refundido en relación a determinados proyectos sometidos a la evaluación de impacto ambiental simplificada.

También se deroga, a efectos clarificadores, la disposición final decimocuarta de la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, dado que esta disposición modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, que ya había sido derogada, y, además, el contenido de la disposición ya está incorporado en los anexos del texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears.

Asimismo también se derogan la disposición adicional séptima y la disposición transitoria novena de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears, dado que estos preceptos han dejado de tener sentido porque los supuestos que prevén ya están contemplados en la normativa de evaluación ambiental.

Por otro lado, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, habilitó al Gobierno del Estado a modificar los anexos de esta ley, modificación que se pretende llevar a cabo a través del Proyecto de real decreto por el que se modifican los anexos I y II de la Ley 21/2013, actualmente en tramitación. Por lo tanto, se tendrán que adaptar los anexos del texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears a dicha modificación de la normativa básica estatal, cuando esta esté definitivamente aprobada. Por eso también se autoriza en esta ley al Gobierno de las Illes Balears a modificar reglamentariamente los anexos del texto refundido, tal como se estableció en los anexos de la legislación básica estatal en el segundo apartado de la disposición final novena de la Ley 21/2013.

IV

Esta ley consta de 26 artículos, divididos en cuatro títulos, una disposición adicional, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

El título I regula las disposiciones generales y así determina el objeto, el ámbito de aplicación, la competencia, la normativa aplicable y los títulos habilitantes, y regula el Registro de actividades sujetas a autorización ambiental integrada (AAI).

El título II desarrolla el procedimiento de otorgamiento, modificación y revisión de las autorizaciones ambientales integradas. Se divide en tres capítulos: el primero regula el otorgamiento de una autorización ambiental integrada; el segundo, las modificaciones sustanciales y las revisiones; y el tercero, las modificaciones no sustanciales.

El título III regula la extinción y la caducidad de las autorizaciones ambientales integradas y el procedimiento y las condiciones del cese total o parcial de las actividades sujetas a autorización ambiental integrada. Se divide en dos capítulos: el primero regula la extinción y la caducidad, y el segundo, el cese de la actividad.

El título IV establece el contenido, la aprobación y la aplicación del Plan de inspección ambiental y de los programas anuales de inspección.

Las dos disposiciones transitorias establecen, por un lado, que mientras no se lleve a cabo el desarrollo reglamentario, la composición y funcionamiento de la CMAIB en materia de autorizaciones ambientales integradas se regirá por el Decreto 3/2022, de 28 de febrero; y, por otro lado, en la disposición transitoria segunda se establece el funcionamiento del Registro de actividades sujetas a AAI mientras no se desarrolle reglamentariamente.

La disposición derogatoria única establece la derogación del artículo 2.3, de varios apartados del artículo 32 y del título VII de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears; la derogación del primer párrafo del artículo 35.2 del texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears; de la disposición final decimocuarta de la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19; y finalmente la derogación de la disposición adicional séptima y de la disposición transitoria novena de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears.

La disposición final primera establece el despliegue reglamentario de la ley; la segunda dispone la modificación del texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears; la tercera, la deslegalización de los anexos de este texto refundido; la cuarta, la modificación congruente de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre; la disposición final quinta prevé la modificación de algunos artículos del Decreto 3/2022, de 28 de febrero, por el que se regula el régimen jurídico y el funcionamiento de la Comisión de Medio Ambiente de las Illes Balears y se desarrolla el procedimiento de evaluación ambiental en cuanto a las competencias de los órganos de la CMAIB en materia de IPPC; y por último, la disposición final novena prevé la entrada en vigor.

V

Según lo que se ha expuesto, esta ley se ajusta a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, la norma es respetuosa con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad en cuanto que se consigue la finalidad perseguida, que consiste en adaptar la normativa de desarrollo de la regulación de las autorizaciones ambientales integradas a las modificaciones legislativas que ha habido posteriormente y sustituir la actual regulación contenida en la Ley 7/2013, de actividades de las Illes Balears.

Asimismo, es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, particularmente con la legislación básica estatal sobre autorizaciones ambientales integradas y las directivas europeas, y sus objetivos se encuentran claramente definidos, por lo que cumple los principios de seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, calidad y simplificación.

Por lo tanto, y de acuerdo con lo anterior, se da cumplimiento a los siguientes principios:

- Principio de necesidad y eficacia. La elaboración de esta disposición responde al interés general, dado que pretende el desarrollo legislativo de la normativa de autorización ambiental integrada. La necesidad de la modificación de la regulación contenida en la Ley 7/2013, de actividades, viene dada para adecuar la actual normativa a los procedimientos simplificados contenidos en la legislación básica estatal. Asimismo, es necesario modificar el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears y el decreto de régimen jurídico y funcionamiento de la CMAIB, para adaptar el funcionamiento y la estructura de la CMAIB a la nueva normativa.

- Principio de proporcionalidad. La elaboración de este anteproyecto de ley es adecuada para lograr la finalidad que la justifica, teniendo en cuenta que la actual regulación está contenida en una ley, la Ley 7/2013. Por otro lado, la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, en el artículo 43, atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, mediante la elaboración, la aprobación y la remisión posterior de los proyectos de ley al Parlamento.

- Principio de seguridad jurídica. En vez de modificar la actual ley de actividades clasificadas, se ha optado por elaborar una ley específica que regule el régimen jurídico y el procedimiento de la autorización ambiental integrada, y que modifique y derogue parcialmente parte del ordenamiento jurídico vigente, concretamente la Ley 7/2013, de actividades, el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears y el Decreto de régimen jurídico y funcionamiento de la CMAIB. Con este anteproyecto de ley se consolidará un marco jurídico respecto a la regulación de las autorizaciones ambientales integradas, por un lado, y, por el otro, una regulación que adapte la estructura de funcionamiento de la CMAIB a este régimen jurídico.

- Principio de transparencia. Se tiene que destacar la participación ciudadana antes y durante el proceso de elaboración de la norma. Con anterioridad a la elaboración del anteproyecto de ley, se llevó a cabo la consulta pública prevista en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015 y en el artículo 55.1 de la Ley 1/2019, para recabar la opinión de los sujetos y las organizaciones potencialmente afectados por la norma. Esta consulta se realizó mediante publicación en la página web habilitada para este tipo de consultas. Por otro lado, considerando la naturaleza de la norma, se consultó al Subcomité Técnico de autorizaciones ambientales integradas y al Pleno de la CMAIB. Según lo que dispone el artículo 58.1.b) de la Ley del Gobierno de las Illes Balears se dio audiencia a las personas interesadas, directamente o por medio de las entidades que las agrupan o representan reconocidas por ley. Finalmente, se sometió a información pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015 y en el artículo 58 de la Ley 1/2019, y posteriormente se consultó al Consejo Económico y Social de las Illes Balears que emitió el Dictamen 3/2022.

- Principio de eficiencia. Esta norma no implica nuevas cargas administrativas para los interesados, sino que recoge las que ya están vigentes en la actual normativa básica estatal y en la legislación de desarrollo. Además, de acuerdo con el principio de eficiencia y simplificación recoge el procedimiento simplificado para las modificaciones de las autorizaciones ambientales integradas que establece la normativa básica, sustituyendo el procedimiento ordinario previsto en la Ley 7/2013.

- Principio de calidad y simplificación. Con el objetivo de la simplificación normativa, con la presente ley se mantiene la unificación de los procedimientos de autorización ambiental integrada y de actividades, y se especifica que este procedimiento es independiente de la licencia urbanística, tal como se puede deducir del actual marco normativo. Se aprovecha para modificar la regulación prevista en la Ley 7/2013, de actividades de las Illes Balears, y adaptar la regulación a la normativa estatal básica, así como para introducir algunas modificaciones en la legislación de evaluación ambiental para adaptar la estructura y el régimen jurídico de la CMAIB a la nueva normativa. Se ha garantizado también la calidad formal de la norma así como el hecho de que esté escrita en términos claros, precisos y accesibles para la ciudadanía.