Exposicion �nico motivos Racionalización y uso eficiente del agua en el sector turístico, mitigación y adaptación al cambio climático de los destinos turísticos de Andalucía

I

La actividad del turismo es considerada estratégica en Andalucía, habiéndose convertido en una de las principales actividades generadoras de empleo y riqueza, impulsando el crecimiento económico en nuestra Comunidad, así como la cohesión social y territorial de nuestra Comunidad. En este sentido, su peso en el PIB andaluz se ha situado en torno al 13%, conforme a la tendencia de los últimos años, dando empleo a más del 13% del total de las personas empleadas en Andalucía.

La senda positiva que venía experimentando la actividad turística en los últimos años se vio interrumpida de forma abrupta por la COVID-19, siendo el sector del turismo uno de los más duramente afectados por la crisis del coronavirus, fundamentalmente por el desplome del turismo internacional y las restricciones a la libre circulación de las personas.

Transcurridos más de 4 años desde la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional, el cambio de modelo que ha experimentado la actividad turística en toda su extensión ha requerido de una intervención decisiva de las políticas públicas en materia de turismo, con especial relevancia en nuestra Comunidad por el papel que la industria turística desempeña dentro de la economía andaluza. Si bien el turismo internacional en España exhibió un elevado dinamismo en 2023, hasta situarse en cifras similares a la prepandemia, lo cierto es que aún persisten circunstancias geopolíticas, energéticas o climáticas que pueden afectar, cuantitativa y cualitativamente, a esta recuperación. Según el Banco de España en su reciente informe «La reciente diversificación de los flujos turísticos internacionales hacia España» el cambio climático podría estar originando desplazamientos de turistas hacia destinos con temperaturas más moderadas; singularmente en los meses de verano. Esta eventual contingencia requiere dirigir, con carácter urgente y prioritario, los proyectos de inversión hacia la mejora de las infraestructuras de nuestras empresas turísticas y a la necesaria adaptación de los destinos andaluces.

En efecto, la mitigación y adaptación al cambio climático son una pieza de un sistema complejo de reorientación de la actividad turística, según criterios de sostenibilidad ambiental. El turismo ha iniciado desde hace décadas un proceso de reconversión y adaptación basado en la eficiencia energética, la reducción del consumo de agua y la huella hídrica y la reducción de residuos, pero la sequía que actualmente estamos padeciendo requiere de medidas más ambiciosas.

El agua es un recurso limitado y, dada la actual crisis climática, en los próximos años se prevén abundantes episodios de sequía y escasez de agua. Según el Informe de la Comisión Europea «Sequía en Europa», publicado por el Centro Común de Investigación Conjunta de la Comisión Europea en julio de 2022, Europa se enfrenta a la peor sequía de los últimos 500 años. La totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía se encuentra en una situación de alerta de moderada a elevada.

Tras un año hidrológico 2022-2023 muy seco en el conjunto de la Comunidad Autónoma, que acentúa la situación de sequía meteorológica que viene arrastrándose desde finales de 2018, los primeros meses del año hidrológico 2023-2024 no han supuesto un cambio en esa tendencia de aportaciones. A pesar de que en el mes de marzo de 2024 la borrasca Nelson dejó importantes aportaciones en los embales de gran parte de las demarcaciones hidrográficas de Andalucía, y que en comparación con el inicio del mes de febrero es un dato muy significativo, lo cierto es que la mayoría de los señalados embalses almacenan menos agua que el año pasado por estas fechas.

Por tanto, el sector turístico tiene que sumarse al esfuerzo por adoptar medidas que palíen los efectos que esta situación de escasez está provocando en la sociedad en su conjunto. Para alcanzar este objetivo, deben multiplicarse los esfuerzos en la eficiencia hídrica por parte de los servicios de alojamiento turístico, de hostelería y otro tipo de actividades o servicios vinculados al turismo, implementando medidas de reducción y reutilización, fomentando un cambio de paradigma que favorezca el ahorro, la eficiencia y el uso sostenible del agua en general.

Esta situación de excepcional sequía declarada, que se traduce en una garantía de abastecimiento inferior a un año en ausencia de aportaciones y nuevos recursos, en combinación con una evolución hidrológica en la que se han llegado a alcanzar valores mínimos similares a los de la meta-sequía de los años 1994 y 1995 en algunos sistemas de explotación, supone una situación de extraordinaria y urgente necesidad que motiva la misma existencia de este Decreto-ley, por su rango normativo y por la propia agilidad en la tramitacio?n al objeto de dar una respuesta ra?pida e inmediata.

II

En cuanto a la estructura y contenido del presente decreto-ley, el Capítulo I establece el objeto y ámbito de aplicación de esta disposición.

En el Capítulo II se recoge en primer lugar una modificación del Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes relativas a establecimientos hoteleros, coordinación de alertas, impulso de la telematización, reactivación del sector cultural y flexibilización en diversos ámbitos ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19). Por un lado, se recogen nuevos criterios dirigidos a facilitar la clasificación de los establecimientos hoteleros, otorgando 5 puntos (con un máximo de 20) por la adopción de medidas de racionalización del uso del agua o de mitigación y/o adaptación al cambio climático. A su vez, se modifican o suprimen algunos requisitos establecidos por la normativa turística en función de la categoría del hotel, que pudieran estimarse contrarios a los objetivos pretendidos de sostenibilidad y lucha contra la grave situación de sequía. En este sentido, y a título de ejemplo, se suprime el requisito de disponer de bañera con carácter general como alternativa a la ducha (se queda únicamente como obligatoria esta última), el de bañera de hidromasaje en al menos el 30% de las habitaciones, el de bañera en al menos el 30% de los baños, el de instalación de calefacción en el baño o el de gel y champú en botellas monodosis, entre otros.

Dentro de este mismo capítulo, se regula también una modificación puntual del Decreto 146/2016, de 30 de agosto, por el que se regulan los Planes Turísticos de Grandes Ciudades de Andalucía y los convenios de colaboración mediante los que se articulan. En concreto, a través de esta modificación se deja sin efecto el apartado 4 del artículo 3 del indicado decreto, que señala que el gasto dedicado a la consecución de los objetivos previstos en los apartados c), d), e) y f) del artículo 3.3, deberá suponer, al menos, un 70% de la inversión total del plan. La eliminación de esta limitación del 70% permitirá dotar de mayor autonomía a las grandes ciudades de Andalucía a la hora de seleccionar aquellas iniciativas turísticas que más convengan al destino, como serían aquellas inversiones que puedan contribuir a la mitigación de emisiones, a la mejora de infraestructuras climáticas del destino y a la transición energética. De esta forma se permitirá redirigir al programa de Planes Turísticos de Grandes Ciudades a aquellas actuaciones que, con mayor vocación de permanencia, sean realmente transformadoras del modelo de ciudad desde el prisma de la sostenibilidad turística ambiental y social.

En último término, se aborda una modificación puntual y excepcional del Decreto 28/2016, de 2 de febrero, por el que se regulan las viviendas de uso turístico. En concreto, a través de esta modificación se exceptúa a las construcciones tipo cueva del requisito de disponer de elementos de refrigeración debido a sus especiales condiciones climáticas.

Por otro lado, en el Capítulo III se recogen unas medidas urgentes de apoyo al sector turístico.

Finalmente, dada la inminencia de la llegada del período estival, se considera adecuado que el presente decreto-ley entre en vigor al día siguiente de su publicación.

III

Las medidas extraordinarias y urgentes de modificación normativa dirigidas a la racionalización y uso eficiente del agua en el sector turístico, y para mitigar y adaptar al cambio climático los destinos turísticos, deben ir acompañadas de otras medidas adicionales de incentivos y ayudas que permitan a las empresas turísticas llevar a cabo dicha adaptación. Por ello, en el presente decreto-ley también se encomienda a la Consejería competente en materia de turismo la aprobación de unas bases reguladoras y convocatoria de la concesión de subvenciones para paliar los efectos de la sequía en el sector turístico, así como para mitigar y adaptar al cambio climático los destinos turísticos andaluces, en el marco del programa de «Financiación de proyectos de eficiencia energética y economía circular en empresas turísticas», incluido en el apartado de «modernización y competitividad del sector turístico» del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, Componente 14, Inversión 4, Submedida 2, financiado con fondos «Next Generation - EU».

La crisis climática es fruto de un modelo de civilización industrial que se ha expandido por todo el mundo a lo largo del siglo. Es algo que ya está ocurriendo, pues las evidencias científicas indican claramente que la temperatura global ha aumentado; los océanos se están calentando y acidificando; hay una creciente escasez de recursos hídricos; las capas de hielo se están reduciendo; o los eventos extremos como olas de calor, huracanes, etc., están aumentando. Los impactos de esta crisis climática no son solo medioambientales, sino que directamente impactan a las poblaciones y a la economía. Por tanto, el sector turístico no puede mantenerse ajeno a esta realidad, siendo evidente que ocupa una situación compleja, ya que se encuentra en una situación de doble exposición: es altamente vulnerable al cambio climático y, al mismo tiempo, también desempeña un papel como contribuyente a las emisiones de gases de efecto invernadero.

El sector turístico ha demostrado en los últimos años un compromiso creciente en la toma de acciones necesarias para abordar el reto compartido de la crisis climática, considerándose a este sector como un área estratégica para la mitigación y adaptación al cambio climático, como ya señalaran los artículos 10 y 11 de la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía. Esta ley destaca dos objetivos de especial importancia en lo que respecta al turismo: la sustitución progresiva del uso de energías de origen fósil por energías limpias, y el uso racional y sostenible de los recursos hídricos.

En definitiva, las subvenciones previstas en este decreto-ley se enmarcan en ese conjunto de acciones extraordinarias que la Junta de Andalucía en su conjunto está adoptando para abordar de manera proactiva el cambio climático mediante estrategias de mitigación y adaptación que aseguren la sostenibilidad medioambiental de este importante motor económico y social que representa el sector turístico.

En este sentido, el Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en ese momento histórico de un esfuerzo singular y de un planteamiento innovador que impulsara la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un paquete de medidas de gran alcance, denominado Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (Next Generation EU) por un importe de 750.000 millones de euros, compuesto por dos instrumentos: el Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia (en adelante, MRR), y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU).

Como consecuencia de esos acuerdos, la Unión Europea ha adoptado el Reglamento (UE) núm. 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 y el Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Dicho Mecanismo es el eje central de las medidas extraordinarias de recuperación de la Unión Europea.

La financiación ayudará a los Estados miembros a hacer frente a los efectos económicos y sociales de la pandemia provocados por la COVID-19, garantizando, asimismo, que sus economías emprendan las transiciones ecológica y digital para ser más sostenibles y resilientes.

Al amparo del instrumento MRR, la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte aprobó la Orden de 20 de diciembre de 2022, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia no competitiva, a Proyectos de Eficiencia Energética y Economía Circular de Empresas Turísticas, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, Componente 14, Inversión 4, Submedida 2, y se efectúa su convocatoria.

Por Resolución de 5 de enero de 2024, de la Secretaría de Estado de Turismo, se publicó el Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Turismo de 29 de diciembre de 2023, por el que se amplía el reparto territorial de crédito, con cargo al presupuesto de 2023, previsto en el Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Turismo de 29 de marzo de 2022; destinado a la Línea de Financiación para Proyectos de Eficiencia Energética y Economía Circular de Empresas Turísticas, por un importe total de 119,6 millones de euros, en el marco del Componente 14, Inversión 4, Submedida 2 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

En concreto, la Conferencia Sectorial de Turismo aprobó en la citada reunión de 29 de diciembre de 2023, una cuantía adicional para Andalucía, con cargo al presupuesto de 2023, de la Línea de Financiación para Proyectos de Eficiencia Energética y Economía Circular de Empresas Turísticas, por importe de 19.108.490,00 euros. Además, el mencionado acuerdo amplía la tipología de proyectos financiables, a fin de facilitar la distribución de fondos en cada territorio de acuerdo a las necesidades específicas de los diferentes subsectores turísticos, señalándose de igual modo que los recursos de la transferencia de 2022 que no hayan sido comprometidos o que, a juicio de la comunidad o ciudad autónoma convocante, en razón del número de solicitudes recibidas, no vayan a ser comprometidos, podrán ser destinados a financiar también las actividades comprendidas en el presente acuerdo. Ello implica la necesidad y también la oportunidad de poner a disposición del sector turístico andaluz más de 40 millones de euros para incentivar actuaciones dirigidas a la reconversión y adaptación de instalaciones para mejora de la eficiencia energética, reducción del consumo de agua y lucha contra el cambio climático.

IV

Por lo que respecta a la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Juri?dico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Conforme a la misma, se requieren, por un lado, «la presentacio?n expli?cita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobacio?n», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situacio?n de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexio?n entre la situacio?n de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como sen?ala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del Decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas econo?micas problema?ticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente li?cito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecucio?n del fin que justifica la legislacio?n de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difi?ciles de prever requieran una accio?n normativa inmediata en un plazo ma?s breve que el requerido por la vi?a normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitacio?n parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

Finalmente, tambie?n se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por si? sola, la utilizacio?n de la figura del decreto-ley, pues el posible cara?cter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobacio?n de un decreto-ley, lo que debera? ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).

El Decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente li?cito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 de julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7) y concurre en el presente caso, el fin que justifica la legislacio?n de urgencia sea subvenir a una situacio?n concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difi?ciles de prever requiere una accio?n normativa inmediata en un plazo ma?s breve que el requerido por la vi?a normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitacio?n parlamentaria de las leyes, ma?xime cuando la determinacio?n de dicho procedimiento no depende del Gobierno. Como se ha justificado pormenorizadamente, ninguna de las medidas recogidas en la norma se puede considerar previsible con antelacio?n pues la sequi?a descrita y las consecuencias que el cambio climático puede provocar en las tendencias de desplazamientos de turistas no se podi?an conocer con antelacio?n y, en cualquier caso, los poderes pu?blicos no pueden permanecer ajenos a su existencia. El u?nico modo posible de hacerle frente ha de ser el del Decreto-ley, pues, ya que en cualquier otro mecanismo los plazos impediri?an la correcta atencio?n y, muy especialmente, a la anticipación a las necesidades detectadas. Adema?s, la extraordinaria y urgente necesidad de estas medidas procede de la concurrencia de una causa de fuerza mayor, derivada de circunstancias ambientales crecientemente extremas. En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexio?n directa entre la urgencia definida y las medidas concretas adoptadas, teniendo en cuenta que los a?mbitos a los que afectan las mismas requieren de una intervencio?n inmediata. Estas medidas que se adoptan no podri?an abordarse mediante tramitacio?n ordinaria o parlamentaria de urgencia, teniendo en cuenta las materias en las que incide.

En definitiva, se considera que los cambios normativos que se recogen en el Capítulo II de este decreto-ley van a tener un claro efecto incentivador para que los establecimientos hoteleros y las viviendas de uso turístico puedan implementar medidas de gestión eficiente del agua, así como aprovechar las tecnologías disponibles para optimizar el uso de recursos hídricos, estimulando igualmente a estos establecimientos y viviendas de uso turístico para que apuesten por la innovación para promover prácticas de compromiso medioambiental, haciendo más eficiente el activo ya existente o poniendo en marcha nuevas inversiones dirigidas a este fin, a lo cual pueden igualmente coadyuvar las líneas de ayudas previstas en el Capítulo III de este decreto-ley.

En este mismo sentido, puede afirmarse que la modificación puntual que se realiza del reglamento regulador de los Planes Turísticos de Grandes Ciudades de Andalucía permitirá que estas ciudades puedan reorientar sus inversiones hacia actuaciones que permitan adaptarse a las consecuencias del cambio climático, reforzando la resiliencia de estos municipios, de forma que puedan preparar las infraestructuras existentes y las nuevas a estos escenarios de escasez hídrica que afectan, no sólo al agua para consumo humano, sino de los distintos sectores económicos del tejido productivo.

V

En relación a los principios de buena regulación que han de respetarse en esta norma, señalar que existe una conexio?n directa entre la urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella, teniendo en cuenta que los a?mbitos a los que afectan las mismas requieren de una intervencio?n inmediata. Estas medidas que se adoptan no podri?an abordarse mediante tramitacio?n ordinaria o parlamentaria de urgencia, teniendo en cuenta las materias a las que afectan. Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el instrumento del que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situacio?n que requiere de una actuacio?n inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad juri?dica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia en el intere?s general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el Decreto-ley no solo el instrumento ma?s adecuado sino el u?nico que puede garantizar su consecucio?n y eficacia. Del mismo modo, este decreto-ley es proporcional al regular los aspectos imprescindibles para conseguir su objetivo. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad juri?dica, siendo coherente con el resto del ordenamiento juri?dico, evitando la petrificacio?n del mismo en un estado que requiere de una adaptacio?n constante de la normativa.

En cuanto al principio de transparencia, la norma esta? exenta de los tra?mites de consulta pu?blica, audiencia e informacio?n pu?blica, que no son aplicables a la tramitacio?n y aprobacio?n de decretos-leyes, sin perjuicio de la debida publicidad que se dara? al mismo no solo a trave?s de los boletines oficiales, sino tambie?n mediante su publicacio?n en la Sección de Transparencia del Portal de la Junta de Andalucía, dando asi? con ello cumplimiento a la obligacio?n dispuesta en el arti?culo 13.2 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pu?blica de Andaluci?a.

En relacio?n con el principio de eficiencia, se considera cumplido teniendo en cuenta la propia naturaleza de las disposiciones adoptadas en este decreto-ley. Debe sen?alarse tambie?n que este decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones ba?sicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ti?tulo I de la Constitucio?n, al re?gimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andaluci?a.

VI

Desde el punto de vista competencial, la regulacio?n del Decreto-ley en el a?mbito de la Comunidad Auto?noma de Andaluci?a se contempla en el arti?culo 110 del Estatuto de Autonomi?a, que establece que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podra? dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podra?n afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al re?gimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andaluci?a. No podra?n aprobarse por Decreto-ley los presupuestos de Andaluci?a. La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio poli?tico o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3).

Este decreto-ley se dicta al amparo de las competencias que corresponden a la Comunidad Auto?noma en materia de turismo previstas en el arti?culo 71 del Estatuto de Autonomi?a para Andaluci?a, según el cual, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye, en todo caso: la ordenación y la planificación del sector turístico; la regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Junta, así como la coordinación con los órganos de administración de Paradores de Turismo de España en los términos que establezca la legislación estatal; la promoción interna y externa que incluye la suscripción de acuerdos con entes extranjeros y la creación de oficinas en el extranjero; la regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y prestadores de servicios turísticos; la formación sobre turismo y la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y promoción del turismo.

Por todo ello, en el ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta de la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 25 de junio de 2024,

DISPONGO