Exposicion �nico motivos Prevención y calidad ambiental

I

La presente ley recoge los ámbitos más importantes de la legislación existente en el marco de la prevención y calidad ambiental para integrarlos como norma única de ámbito autonómico, reuniendo los instrumentos necesarios y más adecuados con el objeto de ponerlos al servicio de las políticas de desarrollo sostenible de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En este contexto, el artículo 149.1.23 de la Constitución Española otorga competencia exclusiva al Estado en materia de legislación básica y a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, competencia para establecer normas adicionales de protección en materia ambiental. Así, la Ley Orgánica 1/1983 que aprueba el Estatuto de Autonomía de Extremadura determina en su artículo 8.8 que, en el marco de la legislación básica del Estado y en su caso en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma de Extremadura el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección adicional del medio ambiente.

El VI Programa Comunitario de Acción en materia de Medio Ambiente establece los objetivos y prioridades ambientales que deben formar parte de nuestro marco normativo, recogidos en la estrategia ambiental española y presentes en la redacción de esta ley, que está motivada por la convicción de que el desarrollo sostenible debe venir articulado por una estructura normativa que prevea y contemple la incidencia en el medio natural de las nuevas formas productivas o de uso.

Por otra parte, el artículo 45 de la Constitución española establece el derecho de todos los españoles a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas y el deber de conservarlo, de donde se deriva la obligación que tienen los poderes públicos y también los ciudadanos de impulsar una cultura de eficiencia en el uso y consumo de recursos naturales.

Con esta orientación, la Comunidad Autónoma de Extremadura define en la presente ley sus líneas esenciales en prevención de la contaminación y en calidad ambiental, que se definen en las siguientes premisas.

- Mantenimiento de un nivel de calidad ambiental que garantice que las concentraciones de contaminantes de origen humano existentes no tengan efectos ni riesgos significativos sobre la salud humana ni el medio ambiente, creando y desarrollando los instrumentos necesarios de prevención y control ambiental.

- Uso sostenible de los recursos naturales, evitando alcanzar la capacidad de carga del medio ambiente y disociando recursos consumidos y crecimiento económico, mediante un aumento notable de la eficiencia de los sistemas de producción y de la prevención en la generación de residuos.

- Protección de la naturaleza y la biodiversidad, garantizando el funcionamiento de los sistemas naturales y restaurándolos cuando fuera necesario, deteniendo la pérdida de biodiversidad, y protegiendo el suelo, el aire y el agua de la contaminación.

Las Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Extremadura deberán velar por el uso racional de los recursos naturales, así como por la correcta aplicación, especialmente por parte de los sectores empresariales más contaminantes, de los principios de prevención y, en su caso, de reparación de los daños. Igualmente, deberán aplicar las medidas necesarias para unirse a los esfuerzos nacionales e internacionales por frenar el calentamiento global, tomando un posicionamiento activo tal y como se recoge en la Estrategia de Cambio Climático para Extremadura aprobada por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.

La presente ley se encuadra en el marco legal existente, respetando el derecho internacional, comunitario y estatal. Sin embargo, incorpora además figuras y preceptos novedosos con el fin de agilizar, racionalizar y simplificar los sistemas de prevención ambiental y control de la calidad ambiental, y de facilitar a los promotores la tramitación de las prescripciones ambientales exigidas y a los ciudadanos su participación en temas ambientales, garantizando además el derecho a la información ambiental.

II

La ley se estructura en ocho títulos. El Título preliminar establece las disposiciones generales, entre las que se incluyen la determinación del objeto de la ley, su ámbito de aplicación, así como un listado de principios en los que se basa, entre ellos el de adaptación al progreso técnico, el de cautela o el de responsabilidad compartida. Igualmente señala las finalidades u objetivos a alcanzar, entre los que cabría destacar el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación o el alcance de un elevado nivel de protección de la salud de las personas y el medio ambiente en su conjunto, mediante el uso de los instrumentos necesarios que permitan prevenir, minimizar, corregir y controlar los impactos que originen los planes, programas, proyectos, obras y actividades de titularidad pública o privada sometidos a la presente ley. Al mismo tiempo recoge un conjunto de definiciones que, exclusivamente a los efectos de esta ley, posibilitan una mejor comprensión y aplicación de sus diferentes preceptos.

El Título I recoge los aspectos relativos a la información, educación y participación en materia de medio ambiente. En él se intenta dar respuesta al postulado del que parte el Convenio de Aarhus, que establece que para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir con el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información ambiental relevante, estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados; postulado recogido en nuestro ordenamiento interno en la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Este título se divide en cuatro capítulos, que abordan cuestiones generales que afectan a la información, educación y participación pública; la información ambiental, en su doble perspectiva de difusión y acceso a la información ambiental; la educación ambiental y; finalmente, la participación pública en asuntos de carácter ambiental.

El Título II, de prevención ambiental, se desarrolla en cinco capítulos. El primero establece las disposiciones comunes a todos ellos, su objeto y el régimen de intervención administrativa de todos los instrumentos empleados para prevenir y proteger el medio ambiente en su conjunto. Se incluyen aspectos tan importantes como la participación transfronteriza en el proceso de evaluación ambiental y posterior autorización; y tan relevantes como la cooperación interadministrativa que remarca el carácter transversal e interdisciplinar del medio ambiente. El Capítulo II regula el marco normativo en la Comunidad Autónoma de Extremadura que posibilite una eficaz actuación preventiva orientada a evitar, reducir o minimizar los efectos adversos sobre el medio ambiente derivados de la puesta en marcha o ejecución de determinados planes y programas en materia de agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, telecomunicaciones, turismo y planeamiento territorial y urbanístico, a través de la denominada evaluación ambiental de planes y programas. Con este instrumento de intervención ambiental se evalúa la incidencia ambiental de los planes o programas de forma anticipada a la decisión de la ejecución de los proyectos o actividades que aquéllos puedan prever. La ley define el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental de planes y programas, de acuerdo con la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y con la Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En particular, define claramente su aplicación al planeamiento urbanístico de desarrollo, habida cuenta de las dudas que se suscitan al respecto, sin olvidar su necesidad de aplicación en los instrumentos de ordenación territorial y en los planes generales. La evaluación ambiental estratégica se determina en la memoria ambiental elaborada de forma conjunta entre el órgano promotor del plan y el órgano ambiental y se erige como el marco de actuaciones de planificación respetuosa con los recursos naturales de nuestra Comunidad Autónoma.

El Capítulo III regula la evaluación de impacto ambiental de determinados proyectos, entendida como el conjunto de actuaciones dirigidas a evitar, corregir o minimizar los efectos que pueda producir en el medio ambiente la intervención humana. En él, en función de la naturaleza de los proyectos, se regulan dos modalidades, ordinaria y abreviada, persiguiendo la agilización de la actuación administrativa y estableciendo las previsiones necesarias para su inmediata aplicación. Se regulan las figuras de la evaluación de impacto ambiental ordinaria y abreviada, así como el contenido, efectos y plazo de caducidad de la ulterior declaración o informe de impacto ambiental, según corresponda, en los supuestos en que su emisión corresponda a la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura. La evaluación de impacto ambiental ordinaria se regula conforme a lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Por su parte la evaluación de impacto ambiental abreviada se plantea como una continuación del procedimiento que se ha venido aplicando para los proyectos incluidos en el Anexo II del Decreto 45/1991, de 16 de abril, de protección de los ecosistemas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, derogado por esta ley, si bien el nuevo listado de proyectos incluidos en su Anexo III, redactado en base a la experiencia de la aplicación del citado decreto, supone una disminución importante de proyectos evaluados, no por ello se producirá una disminución sustancial en la prevención del impacto ambiental de proyectos en la Comunidad Autónoma con el fin de agilizar la tramitación de los proyectos incluidos en el Anexo III. La ley establece un plazo de tres meses para que el órgano ambiental emita el informe de impacto, siendo favorable el sentido del silencio. Asimismo, se articula la coordinación de este instrumento de intervención ambiental con el de la evaluación ambiental de planes y programas, estableciéndose que ésta se tendrá en cuenta en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que los desarrollen.

El Capítulo IV del Título II regula las autorizaciones ambientales que precisan las actividades e instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación por su posible afección a la salud de las personas o al medio ambiente. La ley establece dos tipos de autorización ambiental, la integrada y la unificada. La autorización ambiental integrada coincide, esencialmente, con la recogida en la normativa estatal en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, esta figura de intervención administrativa sustituye y aglutina diversas autorizaciones ambientales. La autorización ambiental unificada es una figura administrativa autonómica desarrollada con unos principios similares a los de la autorización anterior, de forma que integra en un solo acto de intervención administrativa las autorizaciones, informes sectoriales preceptivos y prescripciones necesarias que actualmente ya eran exigibles para la implantación y puesta en marcha de instalaciones en materia de medio ambiente. Estas autorizaciones son competencia de la Administración autonómica excepto en la emisión de las licencias municipales que corresponderá a los Ayuntamientos.

El Título II finaliza con el Capítulo V que establece la comunicación ambiental, de competencia municipal, como instrumento de intervención ambiental para las actividades de escasa incidencia ambiental recogidas en su ámbito de aplicación. La comunicación se presenta ante el Ayuntamiento una vez acabadas las obras y las instalaciones necesarias para el ejercicio de la actividad, e incluye la documentación y las certificaciones técnicas que acrediten el cumplimiento de las normas ambientales, sin perjuicio del control posterior que puede realizarse a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa exigible, todo ello en línea con lo recogido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley anteriormente citada, buscando la simplificación de los procedimientos y la reducción de las cargas administrativas que pudieran afectar a la implantación de las actividades de escasa incidencia ambiental.

El Título III, sobre calidad ambiental, regula mecanismos de protección del aire, agua, suelos y paisaje, de conformidad con los principios exigidos por la normativa comunitaria de aplicación, siempre orientados a garantizar la protección de la salud humana y la preservación de cualquier otra forma de vida.

Por lo que respecta a la calidad de las aguas, la ley detalla las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura para desarrollar programas de seguimiento del estado de las aguas continentales en cuanto puedan afectar a los ecosistemas acuáticos, ecosistemas terrestres o humedales, sobre los que la Comunidad Autónoma es competente para adoptar medidas de protección. Igualmente, se regula su competencia para la declaración como zonas vulnerables de aquellos lugares en que exista contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario.

En lo referente a la calidad del aire, esta ley adapta lo previsto en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, y establece las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de los entes locales en materia de evaluación, y gestión y control de la calidad del aire ambiente, con especial atención al procedimiento de elaboración de planes y programas de mejora de la calidad del aire. De la misma forma, establece el marco regulatorio para el ejercicio de las actividades potencialmente contaminantes de la atmósfera y el régimen de autorización y notificación de las mismas.

Igualmente, en materia de contaminación acústica se regulan parte de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de los entes locales, en el marco de lo dispuesto en la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y se regula el procedimiento para establecer medidas especiales de protección acústica en aquellas áreas protegidas que se establecen en la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura. Se regula también la contaminación lumínica estableciendo una serie de criterios generales dirigidos a promover un uso eficiente del alumbrado y minimizar y corregir los efectos negativos de la contaminación lumínica sobre el medio ambiente y las personas.

En materia de protección del suelo, se introducen y desarrollan los principales aspectos incluidos en el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados; incluyendo las prescripciones necesarias para la protección del suelo frente a su potencial degradación y contaminación, y las obligaciones de las Administraciones públicas y los administrados en relación con la declaración, inventario, limpieza y recuperación de los suelos contaminados, así como la definición de valores de referencia de calidad dentro de los límites geográficos de la Comunidad Autónoma.

Por último, en el Capítulo V se establece el marco general aplicable para la protección del paisaje, de acuerdo con lo establecido en el Convenio Europeo del Paisaje, suscrito en Florencia el 20 de octubre de 2000, a fin de procurar su protección, gestión y mejor ordenación, garantizando la participación ciudadana y de las autoridades locales y autonómicas en la formulación y aplicación de políticas en materia de paisaje.

El Título IV relativo a producción y gestión de residuos, de acuerdo con el reparto constitucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, regula, por un lado, los aspectos esenciales del régimen básico de intervención administrativa en el ámbito de la producción y la gestión de residuos respetando la jerarquía en la gestión internacionalmente reconocida (reducir, reutilizar, reciclar, valorizar energéticamente y depositar en vertedero) y, por otro, algunas especialidades en lo referente a la gestión de determinadas categorías de residuos. Se recoge para los residuos de construcción y demolición el mandato a los Ayuntamientos para que condicionen el otorgamiento de la licencia urbanística a la constitución por parte del productor de residuos de construcción y demolición de una fianza o garantía financiera suficiente que asegure su correcta gestión, o la posibilidad de excepcionar, bajo determinadas condiciones, de la obligación de someter a tratamiento previo estos residuos antes de su eliminación en vertedero en poblaciones aisladas.

Por otro lado, la ley incorpora, con ánimo de reflejar la evolución jurisprudencial del concepto de residuo, los llamados subproductos y materias primas secundarias, definiéndolos y excluyéndolos del régimen jurídico aplicable a los residuos y manifestando una clara coherencia con el principio de reducción en la generación de residuos. Quedan así fuera del ámbito de aplicación de la norma los residuos de producción o extracción cuya reutilización es segura, sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción y cuyo uso posterior es legal; y las sustancias u objetos que han dejado de ser residuos tras someterse a una o varias operaciones de valorización completas y que, como consecuencia de lo anterior, han adquirido las mismas propiedades y características que una materia prima originaria, respectivamente.

El Título V sienta las bases para el establecimiento de instrumentos para el ejercicio de la responsabilidad compartida entre las Administraciones y los operadores a través del establecimiento de convenios de colaboración y acuerdos voluntarios para la mejora ambiental, en un primer capítulo, y mediante el fomento de la implantación de sistemas comunitarios de gestión y auditorías medioambientales en un segundo capítulo. El tercer capítulo regula los distintivos de calidad ambiental a través del fomento de la participación de las empresas en el sistema europeo de etiquetado ecológico y la regulación de distintivos de calidad ambiental propios de la Comunidad Autónoma de Extremadura introduciendo elementos de reconocimiento de buenas prácticas ambientales inexistentes hasta el momento.

El Título VI, de responsabilidad ambiental, desarrolla en el marco de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, una serie de disposiciones generales referidas al objeto y ámbito de aplicación, y atribución de responsabilidades; estableciendo, además, las obligaciones legales de prevención, evitación y reparación de daños ambientales y establece las potestades administrativas en materia de reparación de daños incluyendo la obligatoriedad de establecer garantías financieras.

Finalmente el Título VII desarrolla la disciplina ambiental. En el primer capítulo recoge el régimen de inspección que debe llevar a cabo la Administración pública. El Capítulo II regula las infracciones y sanciones en que incurrirán quienes incumplieren lo dispuesto en la presente ley, proporcionando a las Administraciones públicas un instrumento coercitivo en defensa y beneficio de los derechos del medio ambiente y la salud de las personas cuando los procedimientos de información y prevención no se hayan cumplido o no hubieran resultado efectivos. Dichas infracciones y sanciones serán en todo caso conformes a lo que disponga la legislación estatal al respecto, y deberán adecuarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, de acuerdo a los criterios establecidos en el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La ley culmina con cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias que facilitan la aplicación transitoria de la normativa vigente y de determinados regímenes contenidas en la misma, una disposición derogatoria, y cuatro disposiciones finales, la tercera de las cuales modifica puntualmente la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura, mientras que la cuarta determina su entrada en vigor a los tres meses de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura.

En definitiva, la presente ley persigue dar respuesta a las tres dimensiones que componen el concepto de desarrollo sostenible, la dimensión ambiental, la social y la económica, con el fin de garantizar a las generaciones futuras unas condiciones ambientales atractivas y saludables que permitan su desarrollo y mantenimiento.