Exposicion �nico motivos Patrimonio Cultural de Castilla y León

I

La Constitución Española, en sus artículos 44 y 46, impone a los poderes públicos la obligación de promover y tutelar el acceso a la cultura a la que todos tienen derecho, así como de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.

Los poderes públicos de Castilla y León deben orientar sus actuaciones de acuerdo con los principios rectores que establecen la Constitución y su Estatuto de Autonomía. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 16.17 del Estatuto de Autonomía, promoverán y adoptarán las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la protección y difusión de la riqueza cultural y patrimonial de la Comunidad, garantizando la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a la cultura. Los poderes públicos de Castilla y León desarrollarán actuaciones tendentes al retorno a la Comunidad de los bienes integrantes de su patrimonio cultural que se encuentren fuera de su territorio.

El Patrimonio Cultural de Castilla y León es, debido a sus características y cualidades, un valor esencial para la identidad de la Comunidad Autónoma, tal como establece el Estatuto de Autonomía, y la salvaguarda, enriquecimiento y difusión de los bienes que lo integran, cualesquiera que sean su régimen y titularidad, son deberes encomendados a los poderes públicos y al conjunto de la ciudadanía.

El artículo 148.1 de la Constitución reconoce el derecho de las comunidades autónomas a asumir competencias en materia de museos, bibliotecas y conservatorios de música, en materia de patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma o en materia de fomento de la cultura. Dichas competencias deben asimismo compatibilizarse con lo señalado en su artículo 149.1.28.ª, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; y en materia de museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio en este caso de su gestión por parte de las comunidades autónomas.

La Comunidad de Castilla y León es titular, con carácter exclusivo en los términos del artículo 70.1.31.º de su Estatuto de Autonomía, de competencias en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Comunidad. Le corresponden las potestades legislativa y reglamentaria, así como la función ejecutiva, en todo lo referente a dichas materias que sea de interés para la Comunidad y no se encuentre reservado al Estado.

En virtud de estas competencias, las mencionadas potestades legislativas y reglamentarias se han ejercitado, en materia de patrimonio cultural, mediante la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León, y el Reglamento para la protección del Patrimonio Cultural de Castilla y León, aprobado por Decreto 37/2007, de 19 de abril; y en las materias de Bibliotecas, Archivos y Patrimonio Documental y Museos, mediante la Ley 9/1989, de 30 de noviembre, de Bibliotecas de Castilla y León, la Ley 6/1991, de 19 de abril, de Archivos y del Patrimonio Documental de Castilla y León, y la Ley 2/2014, de 28 de marzo, de Centros Museísticos de Castilla y León, respectivamente.

En este sentido la Ley 12/2002, de 11 de julio, constituyó un texto regulador del patrimonio cultural en el territorio de la Comunidad de Castilla y León, proporcionando un marco adecuado a la realidad de la Comunidad Autónoma.

II

El concepto de patrimonio cultural ha evolucionado hacia nuevos planteamientos teóricos expresados en distintos textos internacionales y consolidados en la legislación nacional, los cuales deben incorporarse a la normativa de la Comunidad. El patrimonio intangible, regulado por la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003), o la Carta de Nizhny Tagil sobre el Patrimonio Industrial (2003), entre otros, han ampliado el tradicional ámbito de tutela.

El patrimonio cultural, por tanto, deja de tener el carácter exclusivo de legado del pasado para considerarse un recurso imprescindible para nuestro futuro, dado su incuestionable valor educativo y social, su potencial económico, así como su importante dimensión en la cooperación internacional. Esta moderna concepción del patrimonio cultural motiva la necesidad de aprobar una nueva regulación que contemple un concepto más amplio y complejo del mismo, y que recoja los bienes con valores materiales e inmateriales en relación directa con las sociedades que los crea y conserva en su territorio. Todo ello sin olvidar su consideración como valor esencial de la identidad de la Comunidad Autónoma.

El contexto social de Castilla y León demanda una nueva regulación sobre el patrimonio cultural más cercana a los castellanos y leoneses, que entienda este como un servicio a las personas y como un recurso capaz de generar desarrollo económico y cohesión social. De ahí que esta ley, que contempla un mayor compromiso con la sociedad, se incorpore al ámbito de la gestión del patrimonio cultural, para que redunde en una mayor comprensión, sensibilización y respeto para los bienes que forman parte del Patrimonio Cultural de Castilla y León.

III

La evolución del concepto de patrimonio cultural en las últimas décadas ha significado la ampliación de la tipología de bienes que lo conforman y sobre todo una mejora sustancial en su percepción y valoración por la sociedad. Así, superando la clásica conceptuación de los bienes culturales como algo simplemente artístico e histórico o monumental, en la actualidad se entienden de una forma más amplia, al ostentar de manera simultánea valores materiales e inmateriales, cuyo conocimiento constituye una premisa necesaria para articular una adecuada política pública de gestión del patrimonio cultural.

Ejemplo claro de esta evolución conceptual lo encontramos en la diferente normativa, tanto estatal como autonómica, aprobada en los últimos años, siendo el paradigma de esta nueva concepción la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, que viene a establecer la regulación para aquellos usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural.

Paralelamente a esta evolución conceptual, se ha ido instalando en la sociedad una nueva idea sobre la gestión pública que implica cada vez más a la ciudadanía. Así, se requiere que la gestión del patrimonio cultural sea integral, sostenible y participativa, y que el mantenimiento y valoración del patrimonio cultural sea fruto de la acción de los colectivos sociales y no solamente labor de los poderes públicos, siendo cada vez más importante la implicación de la ciudadanía en la gestión continuada y sostenible de los bienes.

En este marco se hace necesario el presente texto legal, cuyo objeto principal es no solo la protección del patrimonio cultural, sino su gestión integral, entendida como el conjunto de acciones encaminadas al conocimiento, investigación, protección, conservación, acrecentamiento, valorización, fomento y difusión de los bienes que forman parte de dicho patrimonio. Esta gestión de carácter sistémico contribuye de modo más eficaz a su conservación y a su transmisión a las generaciones futuras, ya que aborda de manera conjunta todas las acciones que se realizan en torno a él, a su uso y a su reconocimiento social.

Así, el Patrimonio Cultural de Castilla y León en esta ley incorpora los bienes materiales e inmateriales resultado de un proceso histórico que se han originado en un contexto cultural, social y territorial determinado. De ahí la necesidad de preservar su autenticidad, integridad y singularidad.

IV

En una sociedad inmersa en la digitalización, la gestión del patrimonio cultural debe ser digital, y la implantación de las tecnologías de la información y de la comunicación requiere que el patrimonio cultural sea documentado y difundido en soporte digital. El patrimonio digital se ha de convertir en un nuevo espacio de encuentro que genere conocimiento abierto e interconectado en el que se compartan herramientas de tratamiento de datos y difusión, con el fin de hacerlo más accesible respetando los derechos de propiedad intelectual y la protección de datos de carácter personal.

Esta transformación requiere la implantación de las modernas tecnologías de la información y de la comunicación, y constituye una oportunidad para la documentación, protección y puesta en valor del patrimonio cultural, con las estrategias de gestión eficiente y participativa. Por ello, las acciones que prevé la ley serán sustentadas en procesos digitales que garanticen la accesibilidad al Patrimonio Cultural de Castilla y León. Dichos procesos digitales serán, en sí mismos, accesibles y transparentes.

Esta ley se adecua a los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia y a los principios de accesibilidad, coherencia y responsabilidad del artículo 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.

En cuanto al principio de necesidad, la nueva ley incorpora no solo un concepto actual de patrimonio cultural, sino también los avances doctrinales y las consideraciones técnicas emanadas de la normativa internacional, de los Convenios suscritos por el Estado español, de las recomendaciones y resoluciones elaboradas por la UNESCO y por otros organismos sectoriales de carácter internacional, así como los principios que se han ido consolidando con la aplicación de los planes de protección e intervención llevados a cabo por la Junta de Castilla y León en los últimos años, tales como la participación social; la relación del patrimonio con el desarrollo social y territorial; la corresponsabilidad en la gestión de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a través de la incentivación de la cooperación mediante la concertación institucional y la colaboración público-privada; la búsqueda de la sostenibilidad técnica y financiera en las intervenciones que se realizan en los bienes y manifestaciones del patrimonio cultural o el papel del patrimonio cultural como recurso para el desarrollo económico.

Para valorar la proporcionalidad de la presente ley se tiene en cuenta el objeto de la misma, esto es, la gestión integral del patrimonio cultural en Castilla y León, entendida esta como el conjunto de acciones encaminadas al conocimiento, investigación, protección, conservación y difusión de los bienes que forman parte de este patrimonio. En tal sentido, en virtud de la corresponsabilidad, la participación, la cooperación entre los distintos operadores públicos y privados y la simplificación procedimental que concurren en este ámbito, la ley resulta proporcionada, no generando nuevas cargas y obligaciones a los ciudadanos. Se pretende el máximo aprovechamiento de los recursos para optimizar los medios humanos, tecnológicos y económicos disponibles y obtener un alto nivel de efectividad.

La adecuación a los principios de accesibilidad y seguridad jurídica implica que la norma sea clara, comprensible y que sus destinatarios tengan conocimiento de ella, materializándose en el uso de un lenguaje preciso adecuado a aquellos. Para ello la ley utiliza en su redacción las técnicas normativas a que se refiere el Decreto 43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. La ley facilita la accesibilidad de los ciudadanos a esta norma de modo que sea fácilmente comprensible.

En aplicación de lo dispuesto en la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, se da cumplimiento al principio de transparencia siendo sometido el Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León al trámite de Gobierno Abierto a través del espacio habilitado para la participación ciudadana, se ha recabado la opinión de representantes de los grupos políticos en las Cortes de Castilla y León y de los miembros de la Comisión Sectorial de Protección del Patrimonio Cultural y Documental del Consejo de Políticas Culturales. Las sugerencias recibidas han sido tenidas en consideración, valoradas y estudiadas con detenimiento, al objeto de contribuir a mejorar la redacción del texto y de elaborar una Ley de Patrimonio Cultural de Castilla y León coherente con los objetivos planteados.

En aplicación del principio de eficiencia, la ley evita cargas administrativas innecesarias o accesorias racionalizando en su aplicación la gestión de los recursos públicos. En virtud del principio de eficacia, la ley está justificada por una razón de interés general, basada en una identificación clara de los fines perseguidos, considerándose el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

Respecto del principio de coherencia, el patrimonio cultural deja de tener el carácter exclusivo de legado del pasado para pasar a considerarse un recurso imprescindible para nuestro futuro, dado su incuestionable valor educativo y social, su considerable potencial económico, así como su importante dimensión en la cooperación internacional, especialmente con Portugal. De ahí que esta ley contemple una definición de patrimonio cultural global, un compromiso mayor y abierto a la sociedad, la relación del patrimonio con el desarrollo social y territorial, la corresponsabilidad en la gestión de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a través de la incentivación de la cooperación mediante la concertación institucional y la colaboración público-privada, así como la búsqueda del beneficio social y la sostenibilidad técnica y financiera en las intervenciones que se realizan en los bienes y manifestaciones del patrimonio cultural.

El principio de responsabilidad es clave en la gestión del patrimonio cultural. La Administración autonómica, las Entidades Locales, los agentes sociales y los ciudadanos son todos protagonistas en la gestión del patrimonio. Los Ayuntamientos, al velar por la adecuada gestión de los bienes culturales de su ámbito territorial o la gestión directa de los mismos, con medidas de apoyo. Los titulares de bienes del patrimonio cultural que, además de las obligaciones de conservación que les impone la ley, pueden ser beneficiarios de medidas de fomento establecidas por la Administración, como ayudas públicas para la financiación de intervenciones o beneficios fiscales. Incluso los ciudadanos de Castilla y León o entidades privadas que no sean propietarios o poseedores de bienes del patrimonio cultural podrán participar y colaborar en su gestión. La Administración trata así de involucrar a todos los agentes sociales en la gestión del patrimonio, entendidos estos como organizaciones y entidades cuya finalidad es la protección, promoción y difusión del Patrimonio Cultural de Castilla y León, como una manera de reforzar su protección al sentirnos todos responsables de su pervivencia.

V

La presente ley se estructura en un título preliminar, seis títulos, ochenta y siete artículos, doce disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

El Título Preliminar contiene las disposiciones generales sobre las diferentes materias contenidas en la ley y aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la misma. Establece el objeto, la finalidad, los principios de gestión sostenible y los principios básicos de cooperación de las distintas instancias que intervienen en el Patrimonio Cultural de Castilla y León. También detalla acciones para su fomento, su investigación y para el acceso al mismo, además de otras vinculadas con las de educación y formación de la ciudadanía respecto a los valores que le son propios.

Ya desde el inicio se plasma el cambio conceptual del patrimonio cultural, constituido en un activo irreemplazable, esencial para la identidad de Castilla y León, que debe protegerse y transmitirse a las generaciones futuras. Para ello se fomenta una gestión sostenible del patrimonio cultural con la participación de los ciudadanos de Castilla y León, de los propietarios y de los agentes sociales, la cual contribuya al bienestar de las personas y al desarrollo social y económico del territorio de Castilla y León.

Así, además de establecer las líneas básicas de la política activa de conocimiento del patrimonio cultural, facilitando el acceso universal al mismo y promoviendo una adecuada política educativa, se marcan los diferentes cauces de cooperación con todos los agentes, públicos o privados, que de una u otra manera puedan intervenir en la gestión de este valor esencial para la Comunidad de Castilla y León.

El Título I determina qué bienes forman parte del Patrimonio Cultural de Castilla y León y desarrolla el concepto de patrimonio cultural inmaterial. Establece la naturaleza y titularidad de los bienes, así como las condiciones que deben reunir para ser declarados de interés cultural o inventariados en función de sus valores. En el caso de los Bienes de Interés Cultural, la ley establece la necesidad de que ostenten valores singulares y relevantes, es decir, que permitan acreditar la excepcionalidad del bien en relación con el Patrimonio Cultural de Castilla y León, por su carácter único o su representatividad. Ese carácter extraordinario no es necesario que esté presente en los Bienes Inventariados, cuya protección será resultado del valor notable que tengan para el patrimonio de la Comunidad, por ser representativos de facetas de la cultura de Castilla y León, tales como el arte, la historia o la técnica, o de formas de vida, costumbres y economía tradicionales.

Como novedad se crea el Censo del Patrimonio Cultural de Castilla y León, instrumento para la gestión de los bienes, como registro único de acceso público que dará mayor seguridad jurídica y facilitará la participación de la ciudadanía.

La ley mantiene para los Bienes de Interés Cultural el máximo nivel de protección y, con el fin de facilitar su gestión, los divide en dos grupos: Bienes Individuales y Áreas Patrimoniales, incorporando en este último grupo dos nuevas figuras de protección: los conjuntos industriales y los paisajes culturales. Además, para los bienes inmuebles, establece la posibilidad de delimitar ámbitos de protección y zonas de amortiguamiento, que contribuyan a protegerlos y a evitar impactos negativos, garantizando los valores del bien, de acuerdo con el modelo internacional emanado de la UNESCO. Regula, asimismo, las actividades y tipos de manifestaciones que constituyen el patrimonio cultural inmaterial, incluyendo el grupo social que los conserva.

La ley mantiene el segundo nivel de protección, el de los Bienes Inventariados, para otros bienes con notable valor cultural para la Comunidad Autónoma. Además, incluye condiciones para apreciar los bienes y su reconocimiento. Como novedad y en coherencia con el carácter participativo y de corresponsabilidad que prevé la presente ley, los bienes inmuebles con grado de protección integral o equivalente incluidos por los Ayuntamientos en catálogos de instrumentos de planeamiento urbanístico tendrán la condición de Bien Inventariado.

Como novedad, la ley unifica el procedimiento de declaración de los Bienes de Interés Cultural e Inventariados. Dada la duración derivada de la aplicación de las garantías de participación que otorga el procedimiento a través del trámite de audiencia a los interesados y el trámite de información pública, así como la necesidad de contar con el asesoramiento preceptivo de instituciones consultivas, y teniendo en cuenta la experiencia acumulada desde la anterior Ley 12/2002, de 11 de julio, se ha considerado conveniente unificar asimismo el plazo máximo de resolución de los expedientes, razonable como límite máximo para poder llevar a cabo todos los trámites descritos y el estudio del bien y sus circunstancias que exige la aplicación de un régimen especial de protección.

La ley incluye también un capítulo en el que se detalla el papel de la Comunidad Autónoma en relación con los bienes del Patrimonio Mundial de la UNESCO, así como la relación con los agentes sociales y gestores de estos bienes.

El Título II contiene las normas jurídicas de protección y conservación del Patrimonio Cultural de Castilla y León. Su capítulo primero detalla las normas generales de protección, así como los deberes a los que están sujetos los titulares de los bienes culturales, y en el segundo se estipulan las actuaciones de las Administraciones públicas en materia de patrimonio cultural, destacando a las Entidades Locales en el marco de la cooperación, colaboración y coordinación.

El Título III, referente al régimen de intervención en los bienes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, tiene como base las teorías expresadas en las principales Cartas y Recomendaciones Internacionales sobre el patrimonio cultural. En consonancia con uno de los pilares de la nueva ley, la corresponsabilidad de Administraciones y particulares en la gestión del patrimonio, se definen, como principal novedad, los principales tipos de intervenciones en los bienes del Patrimonio Cultural de Castilla y León, recogidos en el capítulo primero. El segundo capítulo incluye los criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de llevar a cabo las intervenciones en los Bienes de Interés Cultural y en los Bienes Inventariados. En el tercer capítulo se estipulan las intervenciones que exigen autorización de la Administración en materia de patrimonio cultural y se establece el plazo para solicitarlo, así como el carácter independiente de esta en relación con cualquier otra autorización, licencia o trámite previo a la ejecución de las actuaciones.

En relación con estas autorizaciones, y siguiendo lo establecido al efecto en la normativa sobre procedimiento administrativo, se prevé el carácter desestimatorio para el silencio administrativo, siguiendo la interpretación dada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que entiende que «la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional es una razón imperiosa de interés general que justifica la posibilidad de establecer este sentido a los supuestos del silencio administrativo».

El Título IV trata de las políticas sectoriales y regula la corresponsabilidad de las Administraciones públicas en la protección y conservación del patrimonio cultural. Además, fija la participación de la Consejería competente en materia de patrimonio cultural en los expedientes de ordenación del territorio, de planeamiento urbanístico y de prevención ambiental desde el inicio del procedimiento, para favorecer la conservación de los bienes del patrimonio cultural evitando impactos irreparables en los mismos.

En materia de instrumentos de protección, la ley mantiene la obligación municipal de redactar un Plan Especial de Protección para los conjuntos históricos de municipios con población igual o superior a 20.000 habitantes, dado que el contenido de estos instrumentos de planeamiento se ajusta perfectamente a los valores y aspectos que deben ser protegidos en este tipo de áreas patrimoniales. Sin embargo, teniendo en cuenta las características y dinámicas de las Entidades Locales del territorio, para garantizar la protección del resto de las áreas patrimoniales la ley considera suficiente la redacción y tramitación de un instrumento de protección de los previstos en la normativa urbanística o de ordenación del territorio, más adaptados a su naturaleza y a los valores que ostentan.

En cuanto a la prevención ambiental, también se concreta una nueva regulación derivada del concepto de patrimonio cultural que establece esta ley. En consonancia con el carácter integral y global que lo define, se amplía el diagnóstico de la afección de los proyectos, obras, actividades, planes o programas que se deban someter a procedimientos de prevención ambiental al conjunto de todos los bienes del patrimonio cultural que se puedan ver afectados, no solo a los bienes de tipo arqueológico o etnológico.

El Título V, que lleva por título «Medidas de fomento y fórmulas de gestión del Patrimonio Cultural de Castilla y León», expone un compromiso decidido con la sociedad y plantea las bases para que la ciudadanía se sienta implicada y participe en la gestión del Patrimonio Cultural de Castilla y León, estableciendo ayudas y subvenciones para los propietarios, poseedores y gestores de los bienes, a la vez que formulando actividades de voluntariado y la participación empresarial.

La colaboración en la gestión exige definir una estrategia de trabajo común en la que se tendrán en cuenta los axiomas que emanan del espíritu de esta ley: se favorecerá el uso racional del patrimonio cultural; se considerarán los valores del patrimonio cultural como marco de referencia para cualquier actuación de ordenación y gestión territorial; se estimulará la cooperación entre los agentes implicados en la gestión y se orientarán las actuaciones hacia la gestión eficiente, fomentando el acrecentamiento de los valores culturales del patrimonio cultural y el desarrollo sostenible del territorio.

Asimismo, se establece que en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para cada ejercicio se consignarán créditos destinados específicamente a sufragar el enriquecimiento y la gestión del Patrimonio Cultural de Castilla y León y, en general, al cumplimiento de los objetivos fijados en esta ley.

Igualmente, regula fórmulas de gestión del patrimonio cultural que permitan la participación de los agentes sociales, constituyendo una novedad importante de la ley los denominados Sistemas de Patrimonio, como figura que reconoce el protagonismo de la sociedad en la gestión de estos bienes, mediante un procedimiento sencillo y eficaz, en el que destaca el principio de la sostenibilidad.

La importancia de los Caminos a Santiago por Castilla y León determina la creación por ley del Sistema de «Los Caminos a Santiago» en el territorio de Castilla y León, con el objeto de preservar y proteger los valores que testimonian la peregrinación a Santiago de Compostela, y de garantizar la gestión de este bien complejo mediante la clasificación de los diferentes caminos atendiendo a su naturaleza.

El Título VI, dedicado al régimen inspector y sancionador, regula la actividad de inspección y contiene la tipificación de las infracciones y sanciones, que se han revisado conforme al concepto de patrimonio cultural de la ley, con sujeción a la normativa general sobre procedimiento administrativo.

Las disposiciones de la parte final completan la ley con doce disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una derogatoria y cuatro finales.