Exposicion �nico motivos Ordenación del Territorio de Canarias

I

El territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias, que, como recurso natural, viene definido por las características de escasez, singularidad, no renovabilidad e insularidad, constituye la base del desarrollo económico y social del Archipiélago.

Este principio se encuentra ya reconocido en los textos legislativos promulgados por la Comunidad Autónoma en materia de ordenación territorial, en la que fue pionera, a fin de poder hacer frente a la problemática más acuciante derivada de las peculiares características de su territorio. En este orden, conviene recordar el proceso iniciado con la Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza y desarrollado por la Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, la Ley 6/1987, de 7 de abril, sobre el Sistema de Actuación de Urbanización Diferida o la Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias, que afrontaron aspectos como la insularidad, la positiva ordenación del suelo rústico, la regulación de los desarrollos urbanos no ortodoxos o la protección de los espacios naturales, así como la posterior actividad legislativa desarrollada hasta estas fechas, materializada en la Ley 7/1990, de 14 de mayo, de Disciplina Urbanística y Territorial, la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial en Canarias, la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias o la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo en Canarias que, además de regular la materia específica que tratan, contienen determinaciones con clara incidencia territorial.

La legislación urbanística española ha estado históricamente orientada a la regulación de los procesos de crecimiento de la ciudad, mediante la transformación del medio rural en urbano. La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, culmina la legislación de ensanche del siglo XIX y conforma los principios básicos del urbanismo reciente en España. Con ella, se superan los viejos mecanismos de los Planes de Ensanche o las limitaciones de las Ordenanzas de Edificación mediante la sujeción de las decisiones sobre la transformación urbanística del suelo, que pasa a ser desde entonces propia de los poderes públicos, a partir del proceso de racionalización global del territorio denominado plan. El plan regula el estatuto jurídico de la propiedad del suelo, sujetándolo al cumplimiento de una función social cual es la de servir de soporte al asentamiento humano o, lo que es lo mismo, a la construcción de la ciudad en términos adecuados para su habitabilidad.

Los textos posteriores han constituido reformas parciales a la Ley de 1956. Así, la Ley de 1975 precisó su instrumentación técnica en un momento de expansionismo económico y, consecuentemente, urbano, mientras que el texto refundido de 1992, propiciado por la Ley 8/1990, fue una norma de refundición en cuanto a su enfoque urbanístico. La consecuencia a extraer es que la concepción inicial de una principal preocupación por el desarrollo urbano frente a otros objetivos ha sido, hasta la fecha, una constante en todos los cuerpos legales, sin que el legislador haya afrontado la tarea de promulgar un texto renovador susceptible de adaptación a los territorios discontinuos que, como el canario, precisan de un tratamiento diferenciado. Sólo la reciente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ha venido a contemplar esta realidad de los territorios archipielágicos, recogiendo su singularidad en la cláusula adicional 4ª y dando la necesaria cobertura a la presente Ley en el marco de la legislación estatal.

En este sentido, ha de partirse del incuestionable hecho de que el territorio del archipiélago canario viene caracterizado por factores de lectura objetiva como su situación geográfica, la estructura territorial insular, la orografía o los recursos naturales que, siempre constantes, han enmarcado su historia, condicionándola de manera singular.

Por otra parte, el reconocimiento de la variable medioambiental que hoy forma parte íntima de nuestra cultura impide seguir pensando en el territorio como un simple soporte físico sobre el cual desarrollar una actividad meramente urbanística o de alojamiento residencial o industrial. El territorio se conforma, pues, como uno de los recursos naturales esenciales que integran el ecosistema archipielágico y, por ello, debe contemplarse desde todas las vertientes de forma coordinada, integrando políticas y actuaciones sectoriales tendentes a lograr el mayor y más racional aprovechamiento de sus aptitudes naturales y económicas, y en justo equilibrio con su propia pervivencia y relación con los restantes recursos naturales, compatibilizando el desarrollo y calidad de vida con la preservación del medio ambiente adecuado.

En consecuencia, una ley canaria sobre el territorio no puede descansar solamente en la aplicación de técnicas urbanísticas necesarias para articular los intereses públicos y su relación con la propiedad privada, sino que la perspectiva debe ampliarse hasta incardinar dentro de ella el contenido medioambiental y la ordenación de los recursos naturales, referidos no sólo a aquellas partes del territorio objeto de protección sino también al ámbito urbano y rural, a fin de garantizar como objetivo último la calidad de vida de los ciudadanos y la armonía con su entorno. Con esta finalidad, esta Ley pretende, mediante la ordenación integral, asumir, en mayor o menor medida, la actual legislación autonómica de incidencia territorial, terminando así con la indeseada dispersión de normas urbanísticas y medioambientales sectoriales, a fin de formar un cuerpo legal en el que de forma sistemática y coherente se relacionen entre sí, y propiciando la simplificación de los procedimientos administrativos, necesidad ampliamente demandada por los operadores del derecho al aplicar la Ley. Con ello se profundiza en el cumplimiento del mandato constitucional de garantizar el sometimiento de las Administraciones Públicas a los principios de legalidad y de seguridad jurídica.

II

El título competencial legitimador para la formulación de la presente Ley viene otorgado por el artículo 30 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en sus apartados 15 y 16, en respuesta a lo dispuesto en el artículo 148.1.3ª de la Constitución Española, que previene la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en todo su ámbito en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, así como en Espacios Naturales Protegidos. De forma adicional, el artículo 32, apartado 12, del Estatuto de Autonomía reconoce a favor de la Comunidad Autónoma competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en la materia de protección de medio ambiente, incluidos los vertidos.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, ha venido a ratificar dicho contenido competencial de las comunidades autónomas en esta materia, declarando la nulidad de gran parte del texto refundido de 1992, lo que supone de nuevo la puesta en vigor de aquel articulado del anterior texto refundido de 1976.

En esta situación sobrevenida, a la Comunidad Autónoma le corresponde la ordenación del régimen urbanístico y de ordenación del territorio y los recursos naturales en el marco del régimen básico establecido por el Estado, y ello con la premura consecuente del vacío que presenta el actual marco normativo.

III

La filosofía y objetivos básicos del texto legal se incordian en los criterios liberalizadores del mercado del suelo ya propuestos en el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, y la Ley 7/1997, de 14 de abril, y se insertan en la concepción de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, sobre los principios de flexibilidad, agilidad y capacidad de adaptación a las necesidades cambiantes del mercado, en orden al objetivo último de abaratamiento de los costes del suelo y de la vivienda.

La complejidad del texto legal, por la problemática que le es aneja, requiere la definición previa del papel a jugar por los poderes públicos, decantándose, de una parte, por proclamar el carácter de función pública de la actividad de ordenación medioambiental, territorial y urbanística como el mejor modo de equilibrar el desarrollo económico y social con la racionalidad de la utilización del suelo, y de otra, por incentivar y asumir la gestión del sector privado como pieza fundamental de las actividades urbanizadora y edificadora.

Se mantiene el concepto estatutario de la propiedad del suelo, delimitándolo con precisión a fin de expulsar del ordenamiento jurídico toda idea de discrecionalidad o inseguridad, especificando los derechos y deberes de los propietarios de cada clase de suelo.

Siguiendo el reciente criterio legislativo iniciado en la Ley 12/1994, de Espacios Naturales de Canarias, se articula un sistema de planeamiento integral que contemple todas las variables que inciden en la planificación (ambientales, de estructuración territorial y urbanística).

Se establece una estructura jerarquizada de las figuras de planeamiento, con clara predominancia de los instrumentos que ordenan los recursos naturales y de los criterios ambientales sobre la ordenación y determinaciones de estricto contenido territorial y urbanístico, asignando, como lógico correlato, las correspondientes atribuciones competenciales entre las distintas Administraciones públicas canarias.

Dentro del sistema, se erige, como piedra angular básica, el Plan Insular de Ordenación, que, con su triple contenido -ordenación de recursos naturales, ordenación de estrategias territoriales y marco referencial de la ordenación urbanística- orienta las políticas de inversión pública, coordina las actuaciones supramunicipales y corrige los desequilibrios insulares.

El planeamiento urbanístico de los municipios se simplifica en una sola figura, si bien con distinto grado de complejidad atendiendo a la diferente problemática que les afecta y al grado de capacidad de gestión de que dispongan. Por otra parte, se aligera la tramitación administrativa del planeamiento de desarrollo de los planes generales, fijando un régimen de competencias para su aprobación más ágil y con un más alto grado de autonomía para la Administración municipal y un sistema de plazos ineludibles en los procedimientos -sin perjuicio del debido respeto al principio de seguridad jurídica- en orden a posibilitar e incentivar la actividad del sector privado que, en última instancia, será el primordial medio de consecución del objeto último de la ordenación.

La clasificación del suelo responde a la enunciada en la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril, reconociendo el suelo no urbanizable como suelo rústico en virtud de la tradición habida en este territorio respecto a esta clase y, cuya ordenación en sentido positivo se postula mediante su categorización, integrando en ella aquellos terrenos precisos para que el desarrollo territorial del archipiélago sea sostenible, al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Estatal. Con ello se compatibiliza el modelo legal propuesto con los principios inspiradores de la Ley 6/1998 en cuanto a la oferta de suelo susceptible de ser urbanizado y su no sujeción a plazos precisos, antes por el contrario, quedando ello sujeto a las efectivas necesidades del mercado.

El reparto de los beneficios y cargas del planeamiento, principio legal consagrado ya en la Ley de 1956 e instrumentado a través del instituto de la reparcelación, se mantiene con análogos criterios en los ámbitos de ejecución del planeamiento, sectores y unidades de actuación así como en las compensaciones legales procedentes en situaciones de vinculaciones singulares. Por lo que hace a la asignación del aprovechamiento entre las distintas áreas comprendidas en el territorio ordenado, si bien no se establece propiamente un sistema de equidistribución, sí se brinda al planificador los mecanismos para que en el reparto de edificabilidad no se produzcan situaciones de agravio absoluto según la ubicación de las fincas en los diferentes ámbitos o sectores.

La recuperación por la sociedad de las plusvalías generadas por el desarrollo urbano se materializa mediante la cesión por los propietarios de los suelos que se incorporan al proceso urbanizador del diez por ciento de su aprovechamiento urbanístico, eximiendo a la Administración receptora de los gastos de urbanización, en los términos establecidos por la Ley 6/1998. Ello queda especialmente justificado por las necesidades de una política de viviendas que satisfaga este derecho básico del ciudadano, pero también en orden a posibilitar un desarrollo urbano coherente con el territorio mediante la participación pública en la oferta de suelo.

Finalmente, la Ley hace un especial esfuerzo de revisión de los instrumentos de gestión anteriormente disponibles, en el convencimiento de que es la capacidad de actuación que de ellos se derive el mecanismo del cual depende básicamente el éxito del modelo legislativo propuesto. A estos efectos, se prioriza en los propietarios la facultad de impulsar la actividad de ejecución del planeamiento urbanístico, bien por sí o mediante la figura del agente empresarial, una innovación legislativa creada para favorecer su participación y actuación.

Por otra parte, constatadas las dificultades que en la práctica han encontrado los sistemas hasta ahora vigentes -tradicionales en el derecho urbanístico español- como consecuencia de la excesiva reglamentación e intervencionismo administrativo, el texto introduce, junto a la mejora de los tradicionales, nuevos sistemas de ejecución en los que queda un amplio margen a la voluntad de las partes en el modo de concertar la urbanización y la edificación de los suelos a ello destinados, y en los que la Administración interviene sólo para garantizar la legalidad de lo acordado o, en último término, para reaccionar ante la pasividad o incumplimiento de los particulares.

IV

La Ley se estructura en siete títulos además del preliminar, ocho disposiciones adicionales, diez transitorias, una derogatoria y cuatro finales, e incorpora un anexo de conceptos fundamentales en orden a su interpretación.

El Título Preliminar se destina a las disposiciones directivas propias del ámbito de la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística.

El Título I regula la necesidad de la acción pública de ordenación sobre el territorio, y en aplicación del principio genérico recogido en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, introduce el deber de cooperación interadministrativa, con el objeto de lograr que el planeamiento armonice y priorice la programación y actuación de las diferentes Administraciones con competencias que afectan al territorio, sin que ello comporte subordinación de unas respecto a las otras, estableciéndose los oportunos procedimientos y articulando, en consecuencia, una planificación de ordenación que satisfaga y complemente los intereses municipales, insulares y autonómicos en juego, como integrantes de un único y común interés general.

Se potencian de manera decisiva los instrumentos de ordenación territorial, persiguiendo el objetivo señalado de una ordenación integral del territorio al objeto de posibilitar su interrelación y coordinación con el planeamiento urbanístico y la ordenación de los recursos naturales. Para la consecución de tales fines se establece una jerarquización de los distintos niveles de ordenación que responde y es reflejo de la singularidad de la estructura administrativa de la Comunidad Autónoma.

Aun reconociendo que el hecho insular constituye probablemente el factor determinante de la estructura territorial canaria, es evidente que las políticas globales para la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma, tal y como se deriva de los artículos 15.3 y 23.6 de nuestra norma estatutaria, no sólo han de existir sino que son imprescindibles para el ordenamiento. Sin embargo, hasta ahora no se había contemplado en nuestra legislación, a excepción de la Ley de Planes Insulares, un instrumento específico que, con carácter jerárquico respecto al resto del planeamiento, respondiera a esta necesidad. A estos efectos, se crea la figura de las Directrices de Ordenación que, con su óptica suprainsular, orientarán y coordinarán la ordenación de los recursos naturales y del territorio en cuanto afecte al interés de la Comunidad Autónoma.

La isla es la unidad de referencia obligada para desarrollar las políticas territoriales y medioambientales que la Administración Autonómica y los Cabildos proyecten, y no sólo por el patente hecho geográfico sino porque, a partir de él y a lo largo de la historia, se han derivado modelos diferentes que requieren sus propios tratamientos. De aquí que el planeamiento tanto de los recursos naturales como, en particular, del territorio, haya de ir presidido por la figura del Plan Insular de Ordenación, figura que se potencia respecto a su predecesora de la Ley 1/1987, de 13 de marzo, y cuyo contenido se dirige a la ordenación territorial, medioambiental y de los recursos naturales en relación a aquellos hechos que desempeñan una función estructurante del territorio, liberándose de los que por su naturaleza, ámbito o importancia exclusivamente local caigan dentro de la esfera municipal. También se incluye de manera especial la ordenación de aquellas actividades que, como el turismo o los recursos extractivos han de ser manifiestamente objeto de una política insular.

Ideados como instrumentos de desarrollo de los Planes Insulares de Ordenación, la novedad más destacada de los instrumentos de ordenación territorial la constituyen los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos y los Planes Territoriales. El papel que desarrollan es múltiple en orden a su ámbito o a la materia de que traten. Así, desde la ordenación pormenorizada de los Espacios Naturales hasta el desarrollo de infraestructuras o de sectores territoriales, a instancia de los Cabildos Insulares o de la Administración de la Comunidad Autónoma, cumplen una función primordial y llenan el actual vacío existente entre el Plan Insular de Ordenación y el planeamiento municipal, lo que se ha venido traduciendo en un difícil encaje de aquellas operaciones que sin tener justificación como modificación del planeamiento insular trascienden el ámbito competencial municipal.

Las figuras con las que se ordena el territorio se completan con los Proyectos de Actuación Territorial y la Calificación Territorial. La primera tiene como función dar cabida a aquellas actuaciones puntuales que no habiendo sido contempladas en el planeamiento territorial se consideren de interés general para la colectividad. Por su propia naturaleza excepcional, estos proyectos requieren las mayores cautelas y garantías jurídicas y así se establece en su tramitación específica.

Sin perjuicio de la reserva por parte de la Comunidad Autónoma de las Normas y las Instrucciones Técnicas de Planeamiento Urbanístico, establecidas para unificar aspectos técnicos y de planificación de los instrumentos de ordenación, la actividad de ordenación urbanística se regula en el marco de competencias propias de la autonomía municipal mediante la figura esencial de los Planes Generales.

Reiteradamente la legislación urbanística ha propuesto criterios y medidas tendentes a simplificar y agilizar los procedimientos de formulación y tramitación del planeamiento urbanístico, en respuesta al reconocimiento de la necesidad de su adecuación a los tiempos de actuación de las operaciones mercantiles a las que ha de servir de soporte, procedimientos que, en otro caso, se convierten en el principal escollo para su debida aplicación. En orden a este espíritu de simplificación, la Ley introduce modificaciones relevantes en las anteriores figuras del planeamiento general:

a) El Plan General se adopta como única figura de planeamiento a este nivel, suprimiendo tanto las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal como los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano. No obstante, a partir de un mismo contenido sustantivo, se reconoce la disparidad que resulta del mapa administrativo de las islas con las evidentes diferencias entre los municipios que conforman el territorio de cada una de ellas, diferencias que no sólo se reducen al ámbito territorial sino que vuelven a reproducirse en las actividades que en ellos se desarrollan y en especial la turística. Por ello, la Ley contempla de un lado los municipios con menor dinámica, exigiendo del Plan General la ordenación pormenorizada tanto del suelo urbano como del urbanizable, lo que redundará en la no exigencia posterior de planeamiento de desarrollo; mientras que por el contrario, en los municipios de dinámica mayor el Plan General debe establecer la ordenación estructurante del territorio municipal, lo que se ha de complementar con el Plan Operativo, que aporte la ordenación pormenorizada y en correspondencia a los períodos legislativos de las Corporaciones Locales, las previsiones de actuación para el ejercicio de la actividad de ejecución. La asunción por la Corporación Local de la formulación y aprobación del Plan Operativo aspira a adaptar las competencias de las Administraciones actuantes en la planificación urbanística, incrementar el protagonismo municipal en las determinaciones no estructurantes y ajustar los programas a los plazos previstos para cada mandato electoral.

b) La clara diferencia entre la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada permite superar viejas rigideces. Así, la ordenación pormenorizada puede venir establecida en el planeamiento general o no, a excepción del supuesto ya señalado, e igualmente puede establecerse desde ese nivel de planeamiento para el suelo urbano y el urbanizable. En su defecto, y en las mismas clases de suelo, es el Plan Parcial la figura de planeamiento urbanístico que la precisa. En este caso, y con la misma finalidad de dotar de mayor agilidad al procedimiento son las Corporaciones Locales las competentes para su tramitación y su aprobación, previo informe no vinculante del órgano competente de la Comunidad Autónoma.

c) Se reconoce la función esencial de las Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización como instrumentos de regulación de los aspectos morfológicos, incluidos los estéticos, y cuantas otras condiciones no definitorias directamente de la edificabilidad y destino del suelo sean exigibles para la autorización de los actos de edificación, así como de la regulación de los aspectos relativos a la proyección, ejecución material, recepción y mantenimiento de las obras y los servicios de urbanización. Con ellas y con las Instrucciones de Planeamiento Urbanístico se pretende simplificar el contenido documental de los Planes Generales, que podrán remitirse a unas y otras para la regulación de aspectos que no afecten a los derechos y aprovechamientos.

El Título II, denominado "Clasificación y régimen del suelo" mantiene la tradicional clasificación del suelo, conforme queda establecido en la Ley Básica:

a) El suelo urbano, sin perjuicio de los criterios esenciales de urbanización y colmatación que lo conforman, requiere para su clasificación la efectiva integración de la concreta pieza de suelo en la trama urbana existente. Este principio permite liberar al plan, y con ello al modelo de desarrollo que este proponga, de servidumbres o presuntos derechos, en ocasiones determinados por interpretaciones legales extremas, resultantes de la situación actual de enorme dispersión de la edificación, y permitir así la consecución del propósito que subyace en la Ley de un desarrollo equilibrado, limitado en su ocupación del suelo y vinculado a una ordenación racional del territorio.

b) El suelo rústico mantiene la ya tradicional denominación, en el ánimo de enfatizar los mismos conceptos que motivaron la recuperación de la misma en la Ley 5/1987, esto es, la atribución a esta clase de suelo de una ordenación positiva en función de su propia naturaleza, al mismo nivel que la que la Ley atribuía al suelo urbano, como reconocimiento a su excepcional valor en el ámbito territorial de la Comunidad Canaria. Se reconoce su categorización en función de análogos atributos a los que contemplaba la Ley de 1987 y se hace extensiva esta clasificación, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Básica, a aquellos suelos que no siendo precisos para la urbanización, actualmente forman parte del suelo vacío, de ese suelo que hoy es necesario preservar en orden a posibilitar un desarrollo sostenible del territorio.

Frente a este carácter extensivo del suelo rústico, y a fin de intervenir en los modelos, tan extendidos en el archipiélago, de implantación residencial en el medio rural, se contempla la regulación de los asentamientos agrícolas y rurales y de los mecanismos de intervención, superando las limitaciones con que se contemplaban en la Ley 5/1987, y concentrando en ellos las posibilidades de nuevas edificaciones de uso residencial por la restricción de tal uso en el resto de esta clase de suelo. Asimismo, este carácter extensivo de la clasificación del suelo rústico obliga a la posibilidad de permitir, en aquellos supuestos excepcionales, los usos previstos por los Proyectos de Actuación Territorial ya aludidos.

c) El suelo urbanizable queda por extensión aplicado a aquel suelo no incluido en ninguna de las clases anteriores. Con carácter diferencial se contempla el suelo urbanizable turístico y estratégico, por responder ambos a criterios vinculados específicamente a intereses de carácter supralocal o suprainsular, sin perjuicio de establecer un espacio competencial municipal. Su calificación vendría mediatizada por criterios ordenadores del planeamiento de ordenación insular o territorial jerárquicamente prevalente.

Se amplía el Patrimonio Público del Suelo al ámbito insular y autonómico a fin de responsabilizar, con su participación, a las distintas administraciones y se crea el Fondo de Compensación Territorial y Ambiental como medio de facilitar la gestión urbanística y medioambiental, potenciándose como mecanismo de equitativa distribución de los recursos aplicables a los Espacios Naturales.

El Título III, con la rúbrica de "Ejecución del planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística" hace una extensa revisión de los instrumentos de ejecución del planeamiento. En lo que hace referencia a la gestión de los sistemas generales, se ratifica su carácter público, siendo la Administración Pública, en sus distintos niveles de actuación, y la que asume su ejecución en coherencia con su propia definición, como elementos estructurantes del territorio al servicio de la colectividad, sin perjuicio de que, como deber instituido en la Ley estatal, corresponda la cesión de los terrenos necesarios, de forma obligatoria y gratuita, por los propietarios de suelo urbano no consolidado y urbanizable.

La ordenación medioambiental y la de los recursos naturales requieren para su consecución unos órganos de gestión ágiles, con competencias delimitadas, capaces de impulsarlas. A estos efectos, se crean nuevos órganos a través de las áreas de gestión integral, aptos para lograr la organización interadministrativa necesaria para el desarrollo de dichos territorios así como la obtención de la financiación precisa para su preservación.

Los sistemas de ejecución urbanística ofrecen a los particulares y administraciones intervinientes un amplio abanico de formas y procedimientos para la equidistribución y ejecución de la urbanización, adaptándose a la pluralidad de situaciones jurídicas y territoriales presentes en la realidad del archipiélago a fin de que ello no sea un obstáculo para la ejecución del planeamiento. A estos efectos, se introducen sistemas novedosos como el concierto, que simplifica enormemente los procedimientos en caso de acuerdo entre las partes implicadas; la ejecución empresarial, capaz de atribuir a persona física o jurídica distinta del propietario la ejecución; la ejecución forzosa protagonizada por la actuación de entidades u organismos públicos. En el sistema por concierto, el propietario único de los terrenos o todos los propietarios de común acuerdo asumen la actividad de ejecución conforme a las condiciones libremente pactadas por ellos mismos en convenio urbanístico aprobado por el Ayuntamiento. En este sistema, la gestión de la actividad de ejecución puede ser llevada a efecto mediante la constitución por todos los propietarios afectados de una entidad urbanística de gestión o a través de sociedad mercantil o, en su caso, por el propietario único.

En el sistema de ejecución empresarial el beneficiario de la atribución asume la actividad de ejecución conforme al convenio urbanístico aprobado y suscrito con el Ayuntamiento y la oferta efectuada a los propietarios. Se fundamenta en la relevancia otorgada a la actividad urbanizadora en relación a la función social de la propiedad del suelo, en cuanto que los plazos y deberes de ejecución quedan limitados en razón de las efectivas necesidades y la asunción por otros agentes distintos a la propiedad de estas obligaciones, sin menoscabo de los derechos reconocidos a la misma. No obstante se otorga al propietario preferencia en la iniciativa del desarrollo del planeamiento, como en cualquier otro sistema de ejecución privada, así como el reconocimiento de su derecho al aprovechamiento urbanístico que le corresponda cuando se incorpore al proceso urbanizador y, en su defecto, por análogo concepto mediante su atribución en parcelas edificables por reparcelación forzosa o, en última instancia, mediante su expropiación.

El sistema de ejecución forzosa se concibe como un mecanismo de respuesta de la Administración ante el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el agente urbanizador en cualquier sistema de ejecución privada, garantía que se hace extensiva al cumplimiento de los objetivos del planeamiento, por el cual aquella ultima subsidiariamente la actividad de ejecución aún pendiente, mediante gestión directa o encomienda a sociedad mercantil de capital público. A los mismos fines responde la ejecución de la edificación mediante la sustitución del propietario, en aquellos casos en los que este último no ejercite sus derechos edificatorios evitando de este modo, sin que ello tenga carácter punitivo, el bloqueo del suelo urbanizado y las especulaciones nocivas para el interés público.

Por otro lado, las entidades urbanísticas colaboradoras se asimilan a entidades mercantiles como método de acercamiento del urbanismo a las técnicas utilizadas tradicionalmente por los operadores inmobiliarios.

Se perfecciona el sistema de conservación urbanística posibilitando a las Administraciones actuantes delimitar unidades exclusivamente para la rehabilitación, ejecución parcial o mantenimiento de zonas de interés territorial, aspectos éstos de especial relevancia en este ámbito, donde el turismo como actividad económica tiene una importancia particular.

En el régimen general de Expropiación Forzosa, regulado en el Título IV, se regulan los supuestos de utilidad pública determinantes de la causa de la expropiación, los procedimientos de fijación del justiprecio, así como los casos de iniciación del expediente de expropiación a instancia de los titulares de los bienes, por inactividad administrativa.

El Título V, dedicado a la Intervención Administrativa en la Edificación y Usos del Suelo, regula los procedimientos de intervención de las distintas administraciones en los usos del territorio. Determina la no sujeción a licencia urbanística de los proyectos de obras y servicios públicos y los de construcción, edificación o uso del suelo de la Administración de la Comunidad Autónoma y de los Cabildos Insulares, previendo en estos casos un procedimiento de cooperación interadministrativa. Se regula la inspección para la protección del medio urbano y natural y los mecanismos de reacción frente al incumplimiento de la normativa urbanística y medioambiental. Especial relevancia se da al cumplimiento de las órdenes de suspensión de las actuaciones, previendo en su defecto la imposición de multas coercitivas y traslado al Ministerio Fiscal a los efectos de la exigencia de la responsabilidad penal que proceda. Análoga reacción se prevé frente al incumplimiento de las órdenes de reposición de la realidad física a su estado anterior mientras que, por el contrario se establecen bonificaciones en los supuestos de legalización o restauración voluntaria.

Asimismo, se establecen los plazos para el ejercicio de las potestades de protección de la legalidad y restablecimiento del orden jurídico perturbado, así como los supuestos de exclusión en su aplicación con referencia a: los suelos rústicos de protección ambiental o comprendidos en un Espacio Natural Protegido o en la zona periférica de protección, así como los calificados como sistemas generales; los bienes catalogados o declarados de interés cultural; los que afecten a viales, espacios libres o zonas verdes públicas y los que afecten a áreas no edificables privadas, que sean computables a efectos de la capacidad alojativa de los centros turísticos. Asimismo, se regula el régimen de disconformidad con la legislación territorial y urbanística a la que quedan sometidas las correspondientes instalaciones, construcciones y edificaciones cuando en razón a lo anterior no fuera posible la adopción de tales medidas. Este régimen no es asimilable al de fuera de ordenación en la medida en que el origen de la situación es distinto y sus consecuencias son también distintas y tiene por objeto, con independencia de su carácter disuasorio, paliar en lo posible las consecuencias territoriales del ilícito realizado.

El Título VI, dedicado a Infracciones y Sanciones, establece el régimen jurídico aplicable a las infracciones y sanciones derivadas del incumplimiento de la ordenación territorial, urbanística o ambiental, y como la regulación necesaria para castigar las actuaciones antisociales que agredan, destruyan o incidan negativamente sobre los recursos naturales en general, y sobre el territorio en particular.

El Título VII contempla las disposiciones organizativas y de régimen jurídico, donde cabe señalar el Consejo Asesor del Medio Ambiente y Ordenación Territorial como órgano de propuesta, deliberación y consulta, dotado de autonomía funcional y adscrito a la Consejería competente en materia de conservación de la naturaleza.

La Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural se concibe como un organismo descentralizado y de carácter predominantemente técnico, dedicado a comprobar la legalidad de actuaciones que afecten al suelo y a los recursos naturales, pudiendo proceder a la suspensión de actos y usos del suelo, a la sanción de infracciones así como a proponer la impugnación de los actos administrativos que proceda en virtud de la referida comprobación. Este organismo, en el que se integrarán los Ayuntamientos que voluntariamente lo deseen, se crea por el hecho de que la reacción administrativa frente a los incumplimientos sólo puede quedar garantizada desde una actuación generalizada que lleve al convencimiento social de que toda infracción contra el territorio tiene la debida respuesta legal, erradicando la actual creencia en una reacción excepcional y, por ende, discriminada ante tales infracciones.

La Comisión de Valoraciones de Canarias centra su función en la fijación definitiva en vía administrativa del justiprecio derivado de todo tipo de expropiaciones llevadas a cabo por la Administración de la Comunidad Autónoma, los Cabildos o los Municipios, ejerciendo facultades consultivas en materia de responsabilidad patrimonial.

Finalmente, la figura del convenio urbanístico, ya conocida y ampliamente utilizada aún sin un soporte legal preciso, se regula por primera vez en este texto legislativo contemplando la naturaleza y régimen jurídico de los convenios de carácter territorial y/o urbanístico que se formalicen conforme a dicha normativa, lo que supone dar un amplio margen a la voluntad de las partes en la preparación de toda clase de actos y resoluciones en procedimientos instruidos en su ámbito de aplicación, incluso antes de la iniciación formal de éstos, así como también para la sustitución de aquellas resoluciones.

Todo lo anterior se complementa con un anexo relativo a los conceptos fundamentales utilizados por la Ley y un régimen transitorio cuidadoso, que respeta los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior y permite ejecutar los planes vigentes con arreglo a la nueva normativa, sin necesidad de incoar un expediente específico de adaptación a ella.