Exposicion �nico motivos Ordenación minera

I

Esta ley pretende dar respuesta a una necesidad evidente en las Illes Balears, que es la regulación integral, moderna y eficaz del sector minero balear y, a la vez, la conciliación de un bien jurídico fundamental y digno de protección, como es el medio ambiente, con otro, no menos digno de protección, como es el desarrollo económico, la creación de riqueza y el empleo.

El sector de la minería, en las Illes Balears mayoritariamente representado por la explotación de canteras, tiene una más que notable relevancia socio-económica, si bien, por su propia naturaleza, muchas veces deriva en una relación conflictiva con una normativa medioambiental en constante crecimiento y un desarrollo especializado.

Asimismo, el carácter preconstitucional de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, su largo periodo de vigencia y la muy escasa incidencia de modificaciones normativas, y la ingente cantidad de normas de tipo ambiental y territorial de ámbito europeo, estatal y autonómico que reflejan la preocupación de la sociedad actual por el mantenimiento de nuestro patrimonio natural y el fomento del desarrollo sostenible de las diferentes actividades económicas, exigen la aprobación de una ley autonómica que tenga en cuenta la necesidad de protección del medio ambiente sin impedir el desarrollo económico del sector industrial en las Illes Balears.

Por una parte, la integración en la Unión Europea nos obliga a tener en cuenta las normas de protección ambiental comunitarias, consideradas la piedra angular de la protección de la biodiversidad en Europa, como la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y las recomendaciones emanadas de los órganos comunitarios, en concreto las orientaciones de la Comisión Europea sobre actividades extractivas de minerales no energéticos, de conformidad con los requisitos de la red Natura 2000, que busca compatibilizar las actividades extractivas con las directivas mencionadas.

Igualmente resulta fundamental la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, también conocida como la Directiva Marco del Agua, que es la norma europea que preside, desde el año 2000, la gestión de las aguas de la Unión Europea y que establece un marco comunitario para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas, siempre bajo la tutela de principios básicos como el principio de sostenibilidad, el de no deterioro, el de racionalidad económica y recuperación de costes de los servicios asociados a la gestión del agua, el principio de precaución y adaptación, y el principio de gestión participada.

Por otra parte, la regulación estatal vigente, dado que es preconstitucional, está desfasada desde el punto de vista organizativo y no responde a las necesidades de planificación estratégica del sector, desconoce el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas y carece de un marco de intervención administrativa ágil y moderno.

Con respecto a la legislación de protección ambiental, la mayor parte ha surgido con posterioridad a la legislación estatal de minas y ha ordenado ámbitos diversos, como los residuos, la ordenación del territorio, el impacto ambiental, el control integrado de la contaminación y la evaluación ambiental estratégica. En consecuencia, la normativa minera tiene que adecuarse a esta nueva situación, dado que es indispensable disponer de un marco normativo coherente y actualizado que se haga eco de las innovaciones tecnológicas y ambientales, así como de los cambios institucionales producidos en España.

El artículo 149.25 de la Constitución Española establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la fijación de las bases del régimen minero.

El artículo 31.15 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, según la redacción de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, prevé que, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponden a la comunidad autónoma de las Illes Balears el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen minero y energético.

El artículo 30.8 del Estatuto de Autonomía establece que la comunidad autónoma de las Illes Balears tiene la competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, sobre aguas minerales y termales. Este mismo artículo, en el apartado 46, establece, como competencia exclusiva de las Illes Balears, la protección del medio ambiente, la ecología y los espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado.

Con respecto a las competencias insulares, el apartado 2 del artículo 71 dispone que los consejos insulares podrán asumir en su ámbito territorial la función ejecutiva y la gestión en materia de "recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, régimen general de aguas, aguas minerales, termales y subterráneas."

En desarrollo de las competencias en materia de protección del medio ambiente, el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado diversas leyes, como la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears; la Ley 5/2005, de 26 de mayo, de conservación de espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears, y la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de impacto ambiental o evaluaciones ambientales y estratégicas en las Illes Balears, que, entre otras previsiones, imponen limitaciones y controles al desarrollo de la actividad minera.

En cambio, con respecto a las competencias de desarrollo legislativo y ejecutivo del régimen minero, solo se aprobó el Plan director sectorial de canteras mediante el Decreto 77/1997, de 11 de junio. La dificultad en la aplicación de este plan y diferentes problemas de interpretación hicieron que fuera objeto de revisión mediante el Decreto 61/1999, de 28 de mayo, el cual derogó el Decreto 77/1997.

En este sentido, el nuevo marco competencial instaurado por la Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de ordenación del territorio, atribuye a los diferentes consejos insulares (artículo 1.2.a) las competencias relativas a la elaboración y aprobación en el ámbito insular correspondiente, entre otros instrumentos de ordenación, del Plan director sectorial de canteras.

Por ello, la presente ley prevé que los consejos insulares, si se trata de solicitudes de nuevas canteras ubicadas, según la definición del actual Plan director sectorial de canteras de les Illes Balears, fuera de zonas de localización de recursos de interés minero, tienen que emitir un informe previo y vinculante.

No obstante, y teniendo en cuenta que la comunidad autónoma de las Illes Balears es competente para definir el marco organizativo de intervención en el sector, tiene que establecer los órganos autonómicos que han de fijar las políticas públicas en esta materia, así como ejercer las funciones de planificación de la actividad extractiva, de fomento del sector, de otorgamiento de los títulos jurídicos que habilitan para el aprovechamiento de derechos mineros y de disciplina minera mediante los procedimientos administrativos necesarios para la ordenación de la minería, por lo que resultaba necesaria una ley que desarrollara la legislación básica minera atendiendo a las características y las necesidades del sector minero de las Illes Balears sin menoscabo de la también necesaria protección del medio ambiente. Un exponente de la armonización de estas dos premisas es la precisión que se hace respecto a los términos de aplicación de las previsiones de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, y el Decreto 61/1999, de 28 de mayo, que aprueba la revisión del Plan director sectorial de canteras de las Illes Balears. Con la presente ley se despejan posibles dudas en cuanto a la posibilidad de explotaciones mineras en zonas de especial relevancia ambiental: en primer lugar, el artículo 16 hace una remisión expresa a la aplicación directa de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, pero, para zanjar posibles interpretaciones amparadas en una cierta confusión de disposiciones, taxativamente recoge, el mismo precepto, que en estas zonas no se autorizará, en minería metálica, técnica minera a cielo abierto.

II

Esta ley se estructura en seis títulos.

El título I, Disposiciones generales, establece el objeto, el ámbito de aplicación y los principios orientadores de la ley, e incluye un artículo con definiciones cuya finalidad es facilitar la comprensión de situaciones específicas a la hora de aplicar la normativa. También se define la extracción ocasional, y solo se considerará como objeto de esta ley aquella extracción que, amparándose en un carácter ocasional, incumpla unos determinados límites.

El título II, Competencias administrativas, regula la misión coordinadora del Gobierno de las Illes Balears entre las diversas administraciones: estatal, autonómica, insulares y locales.

El Consejo de la Minería de las Illes Balears se crea como órgano colegiado de participación, consulta y asesoramiento de la Administración de la comunidad autónoma en materia de minería, por lo que se le atribuyen, entre otras, funciones de asesoramiento y, en general, de promoción de líneas de acción de contribución al fomento y la mejora de la productividad y la competitividad del sector minero balear, y de difusión del conocimiento del sector entre la sociedad de las Illes Balears. Además de estas funciones de carácter general, el Consejo juega un papel fundamental en el área de la restauración. En este sentido, la consejería competente en materia de minas asume las funciones que en su día perfiló el Plan director sectorial de canteras respecto al Consorcio para la restauración o reutilización de canteras inactivas, mediante propuestas o informes de los comités técnicos del Consejo de la Minería.

Igualmente el Consejo tiene que emitir informes en supuestos como una posible modificación del Plan director sectorial de canteras de las Illes Balears; la elaboración y la modificación, en su caso, de los respectivos planes directores insulares de ámbito minero, o si se trata de autorizaciones de las secciones C y D. En estos supuestos, dada su trascendencia, los informes serán vinculantes.

En este título, se crea el Registro Minero de las Illes Balears, en el que, para garantizar el derecho de los ciudadanos a tener información sobre un sector tan esencial, han de inscribirse todos los derechos mineros autorizados o concedidos en el territorio de las Illes Balears, así como sus modificaciones a lo largo de la vida de la explotación, incluyendo la pertinente representación gráfica tanto de la explotación propiamente dicha como, en su caso, del cumplimiento de las fases del plan de restauración.

Ambas figuras, Consejo de la Minería y Registro Minero, han de contribuir a una transparencia más elevada en el sector de la minería, ya que agruparán todos estos derechos mineros y sus datos serán los únicos válidos ante las diferentes instancias y administraciones.

El título III, Derechos mineros, establece bajo esta rúbrica genérica cuestiones fundamentales de la ley.

El capítulo I define los derechos mineros y regula el procedimiento para otorgarlos.

Uno de los objetivos de la ley es establecer un procedimiento unitario e integrado para el otorgamiento de todos los derechos mineros en el territorio de las Illes Balears, con independencia del tipo de recurso y de la actividad minera desarrollada. En todo caso, vistas las características especiales de la actividad minera balear, prácticamente centrada en la explotación de canteras, se hace una mención especial de las diferentes situaciones procedimentales relativas a estos tipos de explotación, así como a la normativa sectorial específica, como por ejemplo el vigente Plan director sectorial de canteras de las Illes Balears.

Se establecen unas condiciones especiales para las solicitudes de derechos mineros de los recursos de las secciones C y D. Por razones de interés público se declara todo el territorio de las Illes Balears no registrable, tal como ya se hacía en el artículo 47 de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas. No obstante, se podrá declarar una zona registrable siempre que, además de cumplir los requisitos para la obtención de la autorización, se acredite la disponibilidad de los terrenos. Si bien la normativa estatal prevé en este tipo de autorizaciones la posibilidad de expropiaciones, como ya queda dicho, se trata de una ley preconstitucional y actualmente es necesario reconocer el derecho constitucional a la propiedad. Concretamente, el artículo 33.3 de la Constitución Española establece que: "Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes".

A lo largo de toda la ley, se destaca la importancia de los municipios en los cuales se sitúa o se situará el derecho minero, que han de intervenir en diversas fases de la tramitación. En consecuencia, con este principio inspirador, en concreto en el capítulo I, se establece que los ayuntamientos en cuyo ámbito territorial se ubiquen los proyectos de derecho minero han de emitir un informe sobre las cuestiones de competencia municipal.

El capítulo II regula el contenido de los derechos mineros y prevé la posibilidad de prórrogas y ampliaciones.

El capítulo III se refiere a las garantías financieras que los titulares del derecho minero han de constituir, así como a la obligación de actualizarlas. Hace falta mencionar la novedad que supone la posibilidad de suscribir contratos de seguros que cubran la responsabilidad civil de la entidad explotadora derivada del incumplimiento de lo dispuesto en el plan de restauración autorizado, así como la responsabilidad subsidiaria del titular del derecho minero para ejecutar el plan de restauración. En cuanto a la devolución de las garantías, se recoge la posibilidad de tramitar devoluciones parciales siempre que se acredite que se han restaurado correctamente las superficies afectadas.

El título IV, Contenido y transmisión de los derechos mineros y de la restauración, regula los derechos y las obligaciones del titular del derecho minero, con una atención especial a la obligación de restaurar los terrenos explotados, en la que también ha de implicarse la persona propietaria de los terrenos, a quien se impone la obligación de permitir el acceso a los terrenos con la única finalidad de ejecutar su restauración.

También se regula la transmisión de los derechos mineros y se establece la obligación, con carácter general, de que cualquier modificación en la titularidad de un derecho minero se ha de comunicar al órgano minero competente.

El título V, Coordinación con otras legislaciones aplicables, establece mecanismos de coordinación tanto con respecto a otras normas como entre las diversas administraciones. En este sentido, y en coherencia con el espíritu de negociación y consenso que se quiere fomentar entre las partes, se podrá abrir una fase previa de consultas entre las administraciones afectadas y el promotor.

Por lo que se refiere a los municipios con explotaciones o proyectos mineros, se recoge explícitamente la voluntad del Gobierno de las Illes Balears de favorecer actuaciones concretas y planes de actuación específicos mediante la suscripción de convenios con estos municipios y con participación del sector empresarial.

El capítulo I del título VI, Disciplina minera, establece las previsiones necesarias para efectuar la inspección minera con plenas garantías para la ciudadanía y para una determinación adecuada de los hechos. El capítulo II se refiere al régimen disciplinario, con una regulación específica de algunos aspectos del régimen sancionador, y en el capítulo III se prevén el catálogo de infracciones y sanciones.

Finalmente, esta ley se completa con tres disposiciones adicionales y seis disposiciones transitorias, con las cuales se pretende dar respuesta a aspectos concretos que, vistos su alcance y especificidad, no se incluyen en el articulado de la ley. Así, la disposición transitoria primera establece un procedimiento para resolver las discrepancias existentes y conocidas por la Administración entre la autorización minera y los derechos mineros incluidos en la explotación realmente ejecutada y que derivan mayoritariamente de la adaptación de las canteras al Plan director sectorial de canteras y de continuadas actuaciones de los diferentes órganos de la Administración, que aprobaban proyectos con diferentes superficies. La finalidad es conseguir que las instalaciones amparadas por actos administrativos expresos o presuntos, derivados muchas veces del problema de indeterminación de superficies, se actualicen y se regularicen. No obstante, en el caso de que los titulares de las explotaciones que estén en esta situación no soliciten la regularización en el plazo establecido, la autoridad competente deberá incoar un expediente sancionador y, si procede, de caducidad. Por otra parte, en el caso de que la resolución del procedimiento descrito en esta disposición transitoria sea denegatoria o de desistimiento, tal como se indica en su apartado 13, el explotador debe retirar la maquinaria y las instalaciones y restaurar inmediatamente el área afectada. La disposición transitoria segunda establece la obligatoriedad de que todas las explotaciones mineras obtengan la declaración de impacto ambiental, con lo cual se garantiza la compatibilidad de la actividad minera con la protección del medio ambiente. Completan esta parte final de la ley una disposición derogatoria y dos finales, donde se prevé el desarrollo reglamentario de la ley y se establece su entrada en vigor.