Exposicion �nico motivos Ordenación y gestión integrada del litoral

I

Galicia es una comunidad autónoma marítima por excelencia con el litoral más largo de toda España: un total de 2.555 kilómetros, considerando no solo los 1.659 kilómetros de su perímetro costero, sino también los 432 kilómetros que rodean sus cientos de islas e islotes y los 464 kilómetros de sus marismas y arenales. Con enormes diferencias geomorfológicas entre sus fachadas atlántica y cantábrica, la costa gallega alberga una de sus singularidades más reconocidas: sus rías. Este fenómeno geográfico de origen tectónico -en una peculiar interacción entre lo fluvial y lo marino- originó uno de los ecosistemas marino-costeros más variados y ricos del mundo, gracias también al afloramiento oceánico que se produce en sus aguas. A esta riqueza ambiental -o como consecuencia de ella- se suma una belleza paisajística excepcional formada por cientos de unidades fisiográficas de gran calidad.

Con esta geografía privilegiada y los abundantes recursos marinos que contiene su litoral, se comprende el tradicional vínculo entre el mar y sus gentes. De una parte, generó una importante economía azul, siendo en la actualidad el sector marítimo-pesquero gallego uno de los más importantes de Europa, que emplea al cincuenta por ciento del sector en España y concentra una parte importante de los ingresos de las empresas gallegas en instalaciones situadas en la costa. Por otra parte, las actividades relacionadas con los sectores marítimos han sido una de las señas de identidad de Galicia desde la antigüedad y generaron un rico patrimonio material e inmaterial que debe ser preservado.

Desde las Rías Baixas hasta la Mariña lucense, pasando por las Rías Altas y la Costa da Morte, con una de las zonas costeras mejor conservadas de España y unos de los acantilados más altos de Europa, el litoral de Galicia merece mantener y mejorar su sostenibilidad ambiental, social y económica, y proteger su propia fisonomía natural y humana. La Comunidad Autónoma de Galicia dispone de las competencias, los conocimientos y los medios para afrontar su ordenación.

II

El artículo 148.1.3 de la Constitución española (CE) dispone que las comunidades autónomas pueden asumir la competencia sobre «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda». Así lo hizo Galicia, reconociendo la citada competencia e incluyendo, además, la ordenación «del litoral», al disponer en el artículo 27.3 de su Estatuto de autonomía (EAG) que «en el marco del presente Estatuto corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda».

El Tribunal Constitucional se pronunció sobre el contenido de esta competencia autonómica de «ordenación del litoral» en diversas ocasiones, vertiendo una doctrina ya consolidada, en la que destaca la afirmación de que «todas las comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral» (STC 149/1991, FJ 1.A). La afirmación anterior se acompañó de una declaración de mínimos sobre el concepto de litoral, al disponer que «a los efectos de esta Ley [de costas], incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia» (STC 149/1991, FJ 1A).

Con esta doctrina, el Tribunal Constitucional restó relevancia al hecho de que algunas comunidades autónomas costeras no hubiesen asumido expresamente el título específico de ordenación del litoral y trasladó el foco de atención sobre los conceptos de «territorio» y «litoral». Así, el Tribunal Constitucional ha invocado en repetidas ocasiones el principio de territorialidad, que reconoce al territorio como elemento definidor de las competencias autonómicas, señalando que «el territorio, y de ahí su funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operado por la Constitución, los estatutos de autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento definidor de las competencias de los poderes públicos territoriales» (STC 38/2002). Pero declaró inconstitucional el intento del legislador estatal de concretar el alcance del título competencial sobre ordenación del litoral a través de la adición de un apartado 2 al artículo 114 de la Ley de costas, que declaraba que «la competencia autonómica sobre ordenación territorial y del litoral (…) alcanzará exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el mar territorial y las aguas interiores»; ya que no puede el legislador estatal, sin una expresa previsión constitucional o estatutaria para ello, llevar a cabo «una interpretación conceptual y abstracta del sistema de distribución de competencias con el objetivo de delimitar las atribuciones de las comunidades autónomas» (STC 162/2012, FJ. 7).

El propio Tribunal Constitucional abordó directamente la cuestión de qué debe entenderse por territorio autonómico a partir de la Sentencia 38/2002, extendiendo al ámbito autonómico la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y el Consejo del Estado con respecto a la pertenencia de los puertos y la zona marítimo-terrestre a los territorios municipales en que están enclavados, y afirmando que «distinto es el caso del mar territorial», el cual no forma parte del territorio autonómico. No obstante, esta realidad no impide que «en el mar territorial excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá, bien de un explícito reconocimiento estatutario (vertidos industriales o contaminantes en aguas territoriales, salvamento marítimo: arts. 17.6 y 11 EAAnd) bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad (acuicultura, STC 103/1989, de 8 de junio; ordenación del sector pesquero, STC 158/1986, de 11 de diciembre; marisqueo, STC 9/2001, de 18 de enero)… » (FJ 6).

Este es el punto de partida de la ordenación contenida en la presente ley, amparada competencialmente en el título de ordenación del territorio y del litoral (artículo 27.3 del EAG) con respecto a los espacios del litoral que indiscutiblemente forman parte del territorio autonómico, y en otros títulos competenciales cuando se proyecte la competencia sobre el mar: la competencia exclusiva sobre la pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura (artículo 27.15 del EAG) y sobre los puertos autonómicos (artículo 27.9 del EAG), la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del sector pesquero (artículo 28.5 del EAG) y puertos pesqueros (artículo 28.6 del EAG), o la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo (artículo 20.3 del EAG) y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego (artículo 29.4 del EAG), por citar los títulos más significativos.

A la relación anterior han de añadirse las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de medio ambiente, que han sido progresivamente perfiladas por el Tribunal Constitucional en interpretación del artículo 149.1.23 de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la «legislación básica sobre la protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección», y de la asunción estatutaria de las competencias, como la realizada en el artículo 27.30 del Estatuto de autonomía de Galicia, al reconocer la competencia exclusiva de la materia «normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23».

En primer lugar, el Tribunal Constitucional reconoció la capacidad de las comunidades autónomas de desarrollo legislativo de la legislación básica, superando la doctrina inicialmente restrictiva vertida a propósito de la Ley de costas, al afirmar que «en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo "menor que en otros ámbitos", no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1º, D, in fine), de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las comunidades autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido» (STC 102/1995).

En segundo lugar, el Tribunal Constitucional advirtió sobre los excesos que la propia transversalidad del título ambiental puede provocar si se pretendiera encuadrar en este cualquier tipo de actividad relativa a los recursos naturales, «sino solo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora» (STC 102/1995). Como el propio Tribunal Constitucional reconoce, para deslindar cada supuesto de concurrencia competencial, es necesario operar con dos criterios, uno objetivo y otro teleológico: es preciso identificar cada materia, pues una misma ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989); es necesario, además, averiguar la finalidad del precepto (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989). Esta doble operación permitirá identificar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, sin que en caso alguno pueda llegarse al vacío de las competencias de las comunidades autónomas según sus estatutos (STC 125/1984).

En tercer lugar, a propósito del título ambiental, el Tribunal Constitucional reconoce las competencias de las comunidades autónomas sobre los espacios naturales marinos cuando así viniera exigido por la continuidad y unidad del espacio natural protegido (STC 99/2013).

Por último, las facultades ejecutivas o de gestión en materia de protección del medio ambiente corresponden a la Comunidad Autónoma. «No solo la Constitución la encomienda a aquéllas, sino que además estatutariamente se les defiere la función ejecutiva … El juego recíproco de las normas constitucionales (artículos 148.1.9 y 149.1.23 CE) y de las estatutarias pone de manifiesto "sin lugar a dudas, que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente, en general ... corresponden a" las comunidades autónomas "y no al Estado" (SSTC 149/1991 y 329/1993)» (STC 102/1995).

III

El bloque de la constitucionalidad, tal y como queda descrito en el apartado II anterior, no queda desvirtuado por la condición demanial de algunos de los espacios que esta ley pretende ordenar, a los que se refiere el artículo 132 de la Constitución española.

Como es sobradamente conocido, el Tribunal Constitucional señaló que «...la condición de dominio público no es un criterio utilizado en nuestra Constitución (...) para delimitar competencias (…) el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de competencias de los diversos entes públicos que las ostentan...» (STC 77/1984).

Efectivamente, de esa titularidad del demanio, de conformidad con el artículo 132 de la Ley de costas, se derivan ciertas «facultades» del legislador estatal, en concreto, como perfiló el Alto Tribunal, «la facultad del legislador para definir el dominio público estatal y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran». En palabras del Tribunal Constitucional referidas al dominio público marítimo-terrestre, «el legislador no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias, … las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad … pues, como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas». Ahora bien, «las facultades dominicales solo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de competencias ajenas» (STC 149/1991).

IV

Con base en las propias competencias y desde el comienzo del Estado de las autonomías, Galicia viene regulando su litoral de modo sectorial y desarrollando instrumentos relevantes de ordenación del territorio con incidencia en el litoral, como las Directrices de ordenación del territorio y el Plan de ordenación del litoral de Galicia, y herramientas necesarias para la preservación paisajística, como los catálogos del paisaje.

Con la aprobación de la presente ley se pretende dar un paso más. Esta ley aspira a la ordenación y gestión del litoral desde un enfoque ecosistémico e integrado, que garantice un desarrollo sostenible.

El enfoque ecosistémico, contemplado en diversos instrumentos internacionales y europeos, como es el Reglamento (UE) nº 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, supone gestionar las actividades humanas que se realizan en el litoral dentro de límites ecológicamente significativos, pretendiendo armonizar la gestión de los recursos naturales y de los ecosistemas con el desarrollo económico y social, en orden a garantizar el menor impacto de este sobre aquellos y que la presión que provoquen sobre el litoral se mantenga en niveles compatibles con el buen estado ambiental de los ecosistemas costeros y marinos.

Partiendo de dicho enfoque, la gestión del litoral ha de abordarse siguiendo la Recomendación 2002/413/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras de Europa, que el propio Estado español asumió con la firma del Protocolo internacional relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo el 21 de enero de 2008, ratificado como tratado internacional el 20 de mayo de 2010 (BOE de 23 de marzo de 2011). La integración exige superar la visión sectorializada del litoral, en favor de una gestión que tome en consideración los diversos usos y actividades económicas que se proyectan y desarrollan en el litoral, los diversos riesgos y amenazas que afecten a los ecosistemas marino-costeros, así como las distintas administraciones que concurran en su ordenación y gestión, esto es, adoptar un enfoque integrado en la gestión del litoral. Es precisamente la aspiración de alcanzar una gestión integrada del litoral la que exige una regulación como la presente, la cual distingue espacios, sujetos y actividades, pero sin olvidar que el litoral es una entidad única y continua que requiere reglas de ordenación coherentes y acciones coordinadas.

Junto a lo anterior, y frente a los sucesivos intentos armonizadores y uniformadores de la ordenación de la costa, la presente ley se construye sobre una premisa distinta avalada por la experiencia y el conocimiento científico: la escala autonómica es idónea para lograr una ordenación y gestión ecosistémica e integrada del espacio litoral, realista, razonable y eficaz, coherente y adecuada a la singularidad del litoral de Galicia.

El fin último del nuevo enfoque desde el que ha de ordenarse y gestionarse el litoral es su desarrollo sostenible, que pone el acento en un equilibrio adecuado entre los valores ambientales, económicos y sociales presentes en este espacio tan sensible y singular. Tres pilares básicos que vienen sustentando, por ejemplo, la Política pesquera común en el marco de la Unión Europea (Reglamento UE nº 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013) y que el propio Tribunal Constitucional identificó tempranamente sobre el litoral en su Sentencia 149/1991, en la cual invoca la Carta europea del litoral: «es esencial para el mantenimiento de los equilibrios naturales que condicionan la vida humana, ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y en la reestructuración de la economía mundial, es soporte de las actividades económicas y sociales que crean empleo para la población residente, es indispensable para el recreo físico y psíquico de las poblaciones sometidas a la presión creciente de la vida urbana y ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estéticas y culturales de la persona humana».

Por todo lo expuesto, el litoral de Galicia tiene que disponer de una norma, con la legitimidad que solo confiere el Parlamento, que ofrezca instrumentos suficientes y adecuados que permitan un desarrollo sostenible. La tarea es abordada con el acompañamiento de un estado de opinión que difícilmente tiene vuelta atrás: el convencimiento de que Galicia puede y debe asumir el protagonismo que le corresponde en la ordenación y gestión de uno de sus espacios más significativos e identitarios, el litoral.

V

La presente ley se estructura en un título preliminar y ocho títulos, diez disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título preliminar recoge las disposiciones generales, referidas al objeto, el ámbito de aplicación, los fines de la ley y los principios de la ordenación del litoral.

Esta ley define por vez primera el litoral de Galicia como una franja de anchura variable a ambos lados de la orilla del mar, en la que se produce la interacción entre la naturaleza, las comunidades humanas y las actividades socioeconómicas que se sustentan en la existencia o influencia del mar. Franja que se extiende hacia el interior hasta el límite administrativo de los ayuntamientos costeros o, cuando lo supere, el límite interior de los espacios naturales protegidos que radiquen en ellos; y mar adentro, hasta el límite exterior del mar territorial, si bien exclusivamente para el ejercicio de las competencias que el Estatuto de autonomía reconoce explícitamente en este medio o a las que deban realizarse en el mar por la naturaleza de la competencia, tal y como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad.

Los fines perseguidos por la ley están en íntima conexión con las ideas ya expuestas: la consideración del litoral como una entidad continua y única; la gestión responsable de los recursos naturales; la protección del medio ambiente; la prevención y reducción de los efectos de los riesgos naturales; la protección, conservación y mejora de la calidad de las aguas del litoral de Galicia; la triple dimensión de la sostenibilidad: medioambiental, económica y social, que orienta la ordenación del litoral; la cohesión social y la mejora de la calidad de vida de la población del litoral de Galicia; el apoyo a los sectores productivos mediante acciones que favorezcan el mantenimiento de las poblaciones litorales que viven del mar y garanticen el desarrollo de sus actividades mediante la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los recursos; el impulso de un turismo litoral diversificado, desestacionalizado y de calidad; la protección, conservación y mejora del patrimonio cultural del litoral; o el fomento de la cultura del litoral, a través de acciones de sensibilización, divulgativas y de formación de la sociedad gallega; la preservación y recuperación de las zonas costeras, de su diversidad y sus especies protegidas, así como de sus sistemas ecológico, geomorfológico e hidrológico; y la coherencia entre las iniciativas de las distintas entidades públicas y privadas, priorizando siempre aquellas que tengan como objetivo la conservación, recuperación y protección públicas.

Como principios de la ordenación del litoral, se enuncian los principios de desarrollo sostenible, precaución o cautela, prevención, no regresión, quien contamina paga, participación y uso de las mejores y más recientes evidencias científicas disponibles y conocimientos tradicionales. Y se desarrollan la colaboración y cooperación, la coordinación, el enfoque ecosistémico, la gestión integrada del litoral, la participación y el apoyo científico y los saberes tradicionales.

El título I regula la organización administrativa y los sujetos intervinientes en la ordenación del litoral: las competencias autonómicas y de los entes locales; la coordinación, a través de la creación de una Comisión Interdepartamental de Coordinación de Ordenación del Litoral; la consideración de la Junta Consultiva en Materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo como órgano de consulta y asesoramiento; el Foro del Litoral de Galicia como máximo órgano colegiado de participación, consulta y asesoramiento en materia de ordenación del litoral; y la esencial participación de la sociedad civil en el desarrollo sostenible del litoral, a través de redes y asociaciones, de estrategias de desarrollo local participativo, la constitución de grupos de acción local en zonas costeras y la custodia del litoral.

El título II recoge los instrumentos de ordenación del litoral, definiendo su ámbito de aplicación, los objetivos perseguidos y las determinaciones que han de incorporar, estableciendo como principio rector de cada ordenación la colaboración interadministrativa y arbitrando los medios necesarios para garantizar la participación de los sujetos públicos y privados compelidos, así como una adecuada coordinación.

La ley articula un sistema integrado de instrumentos de ordenación, que toma como punto de partida la puesta en valor de la economía azul, mediante la estrategia de economía azul de Galicia, que pretende servir de apoyo al crecimiento sostenible de los sectores productivos vinculados al mar y al aprovechamiento potencial de los mares y océanos como motores de la economía, en la línea de la comunicación de la Comisión Europea «Sobre un nuevo enfoque de la economía azul sostenible de la UE: transformar la economía azul de la UE para un futuro sostenible» [COM (2021) 240 final].

Las directrices de ordenación del litoral serán el elemento básico de la planificación del litoral, ofreciendo una visión global de la ordenación, la cual servirá de referencia para formular los demás instrumentos.

Se regulan dos planes de ordenación del litoral: para los espacios terrestres y marítimo-terrestres, el Plan de ordenación costera, y para los espacios marinos, el plan de ordenación marina. El primero tiene naturaleza de plan territorial integrado de los regulados en la normativa de ordenación del territorio; el segundo tiene naturaleza diferente, de ordenación de los espacios marinos con las limitaciones que para este espacio dispone el propio ámbito de aplicación de la presente ley, aunque le resultarán de aplicación las disposiciones de la normativa de ordenación del territorio relativas al procedimiento de elaboración.

El sistema de instrumentos de ordenación y gestión se cierra con la regulación de dos planes de naturaleza facultativa, que permitirán disponer de un instrumento adecuado que ordene las rías y las playas en caso de resultar necesario, y con la remisión a los planes sectoriales, regulados en la normativa de ordenación del territorio para determinadas actividades sobre el litoral.

La ley establece criterios de ordenación generales, referidos a las interacciones tierra-mar, la continuidad ecológica, la capacidad de carga de los ámbitos, la evaluación de los riesgos y la exigencia de contener procedimientos de revisión e indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de sus objetivos e introducir mejoras.

Esta planificación completará la que hasta ahora venía llevándose a cabo a través de otros instrumentos recogidos en la legislación sectorial y del Plan de ordenación del litoral de Galicia, que, como futuro Plan de ordenación costera, será revisado para adaptarse a la nueva regulación de los usos del litoral.

El título III, relativo a los usos y actividades en el litoral, recoge algunas de las novedades más destacables de la ley.

La regulación de los usos y actividades parte de una zonificación del litoral, realizada a partir de la constatación de que no todos los espacios del litoral tienen las mismas características, soportan la misma tipología de usos o requieren las mismas intervenciones. Esta zonificación, respetuosa con la normativa básica estatal, y en particular con la normativa de costas, medio marino y patrimonio natural y biodiversidad, no incide en la naturaleza de los espacios o bienes que zonifica ni altera su régimen jurídico establecido por las normas que los regulan. Sirve, y esta es la finalidad de la zonificación, para ordenar los usos y actividades en función de los objetivos de ordenación perseguidos con esta ley.

De este modo, en el litoral se distinguen tres áreas distintas, con objetivos de ordenación específicos y la consiguiente determinación de los usos permitidos, compatibles y prohibidos: el área de protección ambiental, que comprende los espacios que conservan características naturales singulares e irreemplazables y valores ambientales excepcionales, que han de ser especialmente protegidos y preservados del proceso urbanizador o cualquier otro que pueda alterar sus condiciones; el área de reordenación, que comprende los espacios transformados por la acción urbanizadora y los espacios degradados, de difícil o imposible renaturalización, los cuales exigen acciones de reordenación, orientadas a no agravar el deterioro, a humanizar los espacios y renovar los elementos y su entorno; y el área de mejora ambiental y paisajística, que comprende todos los demás espacios que, sin reunir las condiciones de los anteriores, se mantienen mayoritariamente libres de procesos de degradación o han sufrido procesos de desnaturalización reversibles, por lo que exigen acciones de protección, recuperación y mejora de sus condiciones.

La ley regula el régimen de intervención administrativa, esto es, los diferentes títulos de intervención exigibles para llevar a cabo los usos y actividades que se declaran compatibles con los objetivos de ordenación en cada una de las tres áreas antes referidas, aspirando a simplificar la tramitación a través de un procedimiento integrado, a dar seguridad jurídica a las personas usuarias del litoral y a establecer las condiciones de otorgamiento, desarrollando, cuando fuera preciso, la normativa básica estatal y dando el protagonismo que corresponde a la Administración general de la Comunidad Autónoma, con respeto al marco constitucional, a la normativa de costas y medio marino y a las facultades que corresponden al Estado en su condición de titular del dominio público marítimo-terrestre.

Cabe destacar que el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre se atribuye a la Administración autonómica a partir del momento en el que se produzca el efectivo traspaso de funciones y servicios por el Estado. Con fundamento en la doctrina más reciente del Tribunal Constitucional analizada por el Consejo Consultivo de Galicia en su Dictamen 227/2022, se parte de que la Constitución española no reserva al Estado la competencia exclusiva para otorgar títulos de ocupación del dominio público. Así lo señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, al reconocer que la reserva al Estado de esta facultad no es sino una opción que acogió el legislador estatal, pero no es una consecuencia única y obligada del bloque de la constitucionalidad.

El Alto órgano consultivo de la Comunidad Autónoma concluyó que, de los términos de los artículos 27.3 y 37.2 del Estatuto de autonomía de Galicia y de la doctrina actual del Tribunal Constitucional (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, STC 57/2016, de 17 de marzo, y STC 18/2022, de 8 de febrero), se deduce que la competencia asumida por la Comunidad Autónoma gallega sobre la «ordenación del territorio y del litoral» comprende todas las facultades o funciones que naturalmente son desarrolladas en relación con tal materia, incluidas las facultades sobre la «gestión» de los títulos de uso y ocupación del dominio público marítimo-terrestre, comprensibles de las funciones ejecutivas de otorgamiento (y, consiguientemente, también las relativas a la prórroga, modificación y extinción) de las autorizaciones y concesiones previstas en la normativa de costas para la utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre del litoral gallego no adscrito.

No formando parte tales funciones ejecutivas de las facultades del Estado derivadas de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, ni de la competencia estatal sobre protección del medio ambiente, y sin que las retenga el Estado en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución española, resulta posible y se considera necesario el ejercicio de dichas funciones de gestión de carácter ejecutivo, pendiente de que se proceda, en virtud del principio de lealtad constitucional, al traspaso de funciones y servicios por parte del Estado.

Junto a las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, la ley regula las autorizaciones para los usos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, el informe de evaluación paisajística y la autorización o informe para usos y actividades sobre espacios naturales protegidos.

Singularizar el litoral de Galicia y reconocer sus particularidades significa identificar los usos y actividades que vienen realizándose y los que necesariamente deben desarrollarse en aquel, no solo sin perjudicarlo, sino poniéndolo en valor y significándolo como una fuente de riqueza, bienestar y cohesión social. Algunos de esos usos constituyen una riqueza propia de Galicia y resultan estratégicos para el desarrollo sostenible del litoral. Por ello, el título IV de la ley los identifica como «actuaciones estratégicas» y establece las medidas legales necesarias para que puedan llevarse a cabo con el máximo respeto al medio ambiente y al paisaje, y en la misma medida con eficacia y seguridad jurídica.

Así, se regulan los usos de la cadena mar-industria alimentaria, por la relevancia que tienen no solo sobre la economía del mar sino sobre el bienestar y la riqueza de las poblaciones del litoral, que escogieron hace décadas un modo de vida vinculado al mar. Se regulan los establecimientos vinculados a estos usos, se declara la necesidad de ocupar el dominio público marítimo-terrestre cuando requieran la captación y retorno de agua de mar para el desarrollo de sus procesos productivos o comerciales, y se sujeta su ubicación en el dominio público marítimo-terrestre o en la zona de servidumbre de protección a intensos condicionantes y exigencias de integración paisajística.

El litoral como lugar de esparcimiento, ocio y consumo de tiempo libre pretende impulsarse a través de la creación, unas veces, y la ampliación, otras, de una red de sendas que permita unir los puntos más emblemáticos del paisaje litoral y promover su conocimiento y disfrute, contribuyendo a un turismo diversificado y desestacionalizado, en coherencia con la normativa turística de Galicia. Junto a las sendas, y con la misma finalidad, se creará una red de establecimientos de turismo litoral, la cual permitirá mantener, recuperar o mejorar inmuebles preexistentes, de especial valor arquitectónico, histórico o cultural, situados en el área de mejora ambiental y paisajística y, solo cuando lo permitan las normas reguladoras del espacio natural, en el área de protección ambiental, sujetándose las intervenciones a la normativa del patrimonio cultural y a las exigencias paisajísticas.

El litoral tiene monumentos, bellezas, lugares o edificaciones que merecen ser preservados como parte integrante de su valor. Se perseguirá la recuperación y puesta en valor de este patrimonio, incluso en aquellos casos en los que hayan de realizarse acciones sobre el dominio público marítimo-terrestre o la zona de servidumbre de protección. En tales casos, la normativa del patrimonio cultural debe prevalecer, como reconoce la propia normativa de costas. De ahí que se declaran estratégicas las intervenciones sobre el patrimonio cultural del litoral y se articula un régimen jurídico claro, exigente y garantista para su puesta en valor.

La ley reconoce el uso pesquero, marisquero y acuícola como estratégico y prioritario para el desarrollo sostenible del litoral, y así lo dispondrán los planes de ordenación del litoral que se aprueben, que establecerán un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de competencia autonómica. Al mismo tiempo, se velará por la sostenibilidad de este sector marítimo-pesquero a través del informe de impacto económico y social que, como una de las principales herramientas de esta ley, se recoge en el título V.

Por último, el medio ambiente y el bienestar de las poblaciones costeras exigen un servicio público de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas residuales de calidad. Por eso se declaran estratégicas las dotaciones públicas dirigidas a prestar dicho servicio, con el máximo respeto de la normativa de costas y rodeada, como es regla en la presente ley, de garantías de adecuación paisajística y ciñendo su aplicación a los casos estrictamente necesarios: cuando los sistemas que pretendan implantarse presten servicio a actividades o instalaciones que estén ubicadas en el dominio público marítimo-terrestre o estén vinculados a servicios esenciales de depuración de núcleos de población situados en el litoral.

En el marco de las competencias que dispone la Comunidad Autónoma de Galicia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente, y aspirando a preservar un modelo productivo y un modo de vida que depende en gran medida del mar, el título V de la ley, bajo el título de «Normas adicionales de protección y sostenibilidad del litoral», recoge tres medidas relevantes, que sujetan algunas actuaciones que pretendan llevarse a cabo sobre el litoral a tres condiciones adicionales: la determinación del grado de resiliencia de la costa ante los riesgos asociados al cambio climático, el análisis del impacto de ciertas actuaciones en el desarrollo económico y social de los sectores productivos de Galicia o sus comunidades, y el mantenimiento de los objetivos de calidad y ambientales de las aguas interiores y costeras del litoral. Estas medidas podrán ayudar a tomar decisiones relevantes sobre el litoral y serán exigibles, a través de la emisión de un informe preceptivo, cuando se trate de realizar ciertos usos.

En primer lugar, la Xunta de Galicia realizará estudios de resiliencia del litoral de Galicia que permitan considerar los riesgos asociados a los efectos del cambio climático, tanto en el diseño de los instrumentos de ordenación como en la adopción de decisiones sobre usos del litoral. La información estará disponible para su consulta y será utilizada preceptivamente en los procedimientos autonómicos de otorgamiento de autorizaciones y concesiones en el dominio público marítimo-terrestre, cuando se pretenda la ocupación del espacio con instalaciones fijas o no desmontables, a través de la emisión de un informe por la consejería competente en materia de medio ambiente, que podrá imponer condiciones referidas al plazo de vigencia del título, para establecer la obligación de desalojar el espacio y retirar los materiales ante el avance del mar o para incorporar al clausulado una expresa asunción del riesgo por parte de la persona interesada.

En segundo lugar, las actuaciones que pretendan llevarse a cabo en el litoral de Galicia por cualquier sujeto público o privado, susceptibles de interferir en el ejercicio de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Galicia, sea directamente o sea por efecto de la interacción tierra-mar, deberán contar con un informe previo de sostenibilidad, que permita evaluar el impacto social y económico de dichas actuaciones y, en su caso, adoptar o exigir la adopción de medidas preventivas o reparadoras, de conformidad con los criterios de sostenibilidad del litoral que se determinen.

Finalmente, la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las entidades instrumentales del sector público autonómico con competencias sobre las aguas del litoral velarán por que se mantengan los objetivos de calidad y ambientales de las aguas interiores y costeras del litoral cuando puedan ser afectadas por vertidos o por la realización de ciertas obras, instalaciones y actividades. Los objetivos de calidad y ambientales estarán determinados en la normativa de aguas de Galicia, entre los que figurarán los objetivos ambientales establecidos en la Estrategia marina de la Demarcación marina noratlántica.

El título VI de la ley regula el patrimonio litoral, con la inclusión de medidas para acrecentarlo, con el fin de poder acometer acciones de renaturalización y la ejecución de algunas actuaciones estratégicas, y establece la declaración de utilidad pública a los efectos de expropiación forzosa y el derecho de tanteo y retracto en ciertos ámbitos que delimitarán los planes.

El título VII de la ley recoge algunas novedades que están en sintonía con las que se están promoviendo desde los organismos internacionales que tienen por misión el desarrollo sostenible de las costas, los mares y los océanos: la cultura litoral y oceánica. Junto al compromiso de poner a disposición de la sociedad información suficiente y accesible sobre el litoral, se declara como objeto de protección específica, como parte del patrimonio cultural inmaterial, a los usos, las representaciones, las expresiones, los conocimientos y las técnicas de las comunidades costeras que manifiestan un particular sentimiento de identidad y de relación con el medio costero y marino. Asimismo, se promoverán estrategias y programas de concienciación a la ciudadanía sobre la importancia de la conservación del litoral, de su uso sostenible y de su función esencial para el bienestar de la humanidad, impulsando programas de formación en todos los niveles del sistema educativo y universitario dirigidos a conseguir el ODS (objetivo de desarrollo sostenible) nº 14, sin olvidar el impulso de estrategias y programas de investigación e innovación en ciencias marinas y la promoción del desarrollo de la ciencia ciudadana sobre el litoral, a través de la implicación activa de personas no especializadas en la captación, procesamiento, interpretación de datos e identificación de problemas.

Finalmente, el título VIII regula la inspección y potestad sancionadora, con una remisión genérica al cuadro de infracciones y sanciones contemplado en las diversas leyes generales y sectoriales que están vigentes.

La ley finaliza con diez disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y cinco finales.

La disposición adicional primera crea las áreas de influencia litoral, de conformidad con la mejor experiencia y conocimiento científico, conformadas por espacios no comprendidos en el litoral definido por esta ley pero que pueden resultar imprescindibles para el mantenimiento de bienes y servicios ecosistémicos en el futuro.

La disposición adicional segunda establece una remisión a la normativa de aguas respecto a las definiciones de aguas costeras y de transición.

La disposición adicional tercera dispone los plazos para la aprobación de los diversos instrumentos de ordenación.

La disposición adicional cuarta regula el cambio de denominación del «Plan de ordenación del litoral de Galicia», que pasa a denominarse «Plan de ordenación costera», y el establecimiento de un plazo para proceder a su revisión.

La disposición adicional quinta regula la complementariedad de las disposiciones de la presente ley con los diversos planes aprobados en virtud de las normas sectoriales, de los que se enuncian los más relevantes, de modo no tasado, y atribuye una función integradora de las diferentes disposiciones a la Comisión Interdepartamental de Coordinación de la Ordenación de Litoral.

La disposición adicional sexta regula el catálogo de edificaciones de valor cultural en el litoral, sobre las que se podrán promover algunas de las actuaciones estratégicas.

La disposición adicional séptima está encaminada a regularizar la situación jurídica de los bienes inmuebles destinados a usos o servicios públicos autonómicos, cuya titularidad resultó transferida a la Comunidad Autónoma de Galicia antes de la entrada en vigor de la Ley de costas y que resultaron posteriormente declarados de dominio público marítimo-terrestre en virtud de un deslinde practicado conforme a dicha ley. Con respeto absoluto a las competencias de la Administración general del Estado, y dentro de las posibilidades que confiere la propia normativa de costas, se encomienda a la Administración autonómica la promoción de un procedimiento de declaración de innecesariedad y desafectación de los terrenos, que corresponderá instruir y resolver, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente, a la Administración general del Estado.

Las disposiciones adicionales octava y novena excluyen la aplicación de esta ley con respecto a dos cuestiones específicas: la autorización de los aprovechamientos forestales en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, la cual se regulará por la normativa de montes de Galicia; y el tramo internacional del río Miño, el cual se regulará por lo dispuesto en los correspondientes instrumentos internacionales.

La disposición adicional décima dispone que lo establecido en la presente ley ha de entenderse sin perjuicio de lo establecido en su legislación específica para las obras y actuaciones de interés general del Estado, que se regirán por la norma estatal sectorial que resulte de aplicación en su caso.

Las disposiciones transitorias establecen el régimen transitorio con respecto a los procedimientos de obtención de títulos habilitantes de usos y actividades sobre el litoral (la primera), el Plan de ordenación del litoral (la segunda), la delimitación de los espacios de especial interés ambiental y paisajístico (la tercera) y los procedimientos de otorgamiento de autorizaciones y el régimen de las declaraciones responsables para usos en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre (la cuarta).

Tras una disposición derogatoria única, que declara derogadas las disposiciones de igual o inferior rango que se oponga a esta ley, la ley establece cinco disposiciones finales.

La disposición final primera introduce una modificación del artículo 55 de la Ley 6/2017, de 12 de diciembre, de puertos de Galicia, que afecta a la determinación de los usos portuarios. Además de especificarse el contenido de los usos pesqueros, se incluyen los usos relativos a la cadena mar-industria alimentaria como usos complementarios o auxiliares y los usos portuarios vinculados a la interacción puerto-ciudad. En lo concerniente a estos últimos, se trata de usos que cumplen la doble función de integrar el ámbito portuario en el ayuntamiento y la participación de la comunidad en el desarrollo portuario, a través de la implantación de usos y actividades que, sin alterar el desarrollo del puerto y las operaciones de tráfico portuario, mejoren la calidad de vida de la ciudadanía, entre ellos, la prestación de servicios sanitarios, asistenciales, docentes, culturales, deportivos y los destinados a la mejora de la conectividad del puerto con el entorno urbano. Para ellos se disponen, además, fórmulas de colaboración para la gestión de los espacios.

La disposición final segunda introduce una modificación del artículo 82 de la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, que incorpora a dicha ley los objetivos ambientales establecidos en la Estrategia marina de la Demarcación noratlántica.

La disposición final tercera habilita una dirección electrónica para consultar la información cartográfica necesaria para la aplicación de esta ley.

La disposición final cuarta autoriza al Consejo de la Xunta para dictar las disposiciones para el desarrollo reglamentario de esta ley.

Y la disposición final quinta declara la entrada en vigor de la ley a los veinte días naturales de su publicación en el Diario Oficial de Galicia.

VI

La presente ley se ajusta a los principios de buena regulación previstos en el artículo 37.a) de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, en el que se exige que «En todas las iniciativas normativas se justificará la adecuación de las mismas a los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia».

De esta manera, el principio de necesidad de esta iniciativa legislativa viene determinado por cuanto las medidas propuestas únicamente pueden ser introducidas mediante una norma con rango de ley, por afectar a materias que están reservadas a este tipo de norma.

Se respeta el principio de proporcionalidad, dado que para conseguir los objetivos de la ley se realiza un esfuerzo de simplificación e integración de la normativa vigente.

Se presta especial atención a la efectividad del principio de seguridad jurídica, directamente conectado con la integración coherente de la nueva norma en el ordenamiento jurídico vigente, de manera que el resultado sea un marco normativo estable, claro, integrado y de certeza; y al principio de transparencia, promoviendo la más amplia participación de la ciudadanía en general y, en particular, de los operadores técnicos y jurídicos implicados en la materia, tanto en la elaboración de la propia ley como en la fase de planificación, y sin menoscabo de los procedimientos de participación que pudieran estar previstos en otras normas; así como al principio de accesibilidad, garantizando el acceso a toda la información de que disponga la administración en la materia objeto de regulación.

Finalmente, en virtud de los principios de simplicidad y eficacia, y dentro del objetivo de simplificación administrativa y de la normativa de aplicación, se evitan las cargas administrativas innecesarias o accesorias, lo que supone la racionalización de los recursos públicos asociados a la tramitación de los procedimientos administrativos relacionados con ellas.

En la tramitación del anteproyecto de ley se observaron todas las garantías exigidas por la legislación vigente en materia de participación pública, promoviendo una participación pública real y efectiva a lo largo de todo el procedimiento de tramitación.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo, en nombre del rey, la Ley de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia.