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Exposicion �nico motivos Modificación de medidas autonómicas en el IRPF y en la regulación del tipo cero en el IGIC aplicable a determinados bienes destinados a la actividad ganadera
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
Tras concluir la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2023, se ha recibido el Informe de la Secretaría Técnica Permanente del Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, en relación con las medidas que, en materia del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en aquel se han incluido.
Este Informe preceptivo, emitido en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 65.3.d) de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, recoge ciertas observaciones de carácter técnico, algunas de las cuales deben ser incorporadas en el texto refundido de las disposiciones legales vigentes dictadas por la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de tributos cedidos, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de abril.
Esta incorporación ha de hacerse con carácter urgente, pues, al afectar al periodo impositivo 2022, es necesario realizar numerosas actuaciones preparatorias de la Campaña de la Renta de dicho ejercicio -cuyo inicio se producirá en abril de 2023-, sobre todo a nivel informático, para facilitar el cumplimiento del deber de autoliquidar de todos los obligados tributarios.
La disposición final décima séptima de la Ley 7/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2023, añade una nueva disposición adicional cuarta al texto refundido de las disposiciones legales vigentes dictadas por la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de tributos cedidos, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de abril, en la que se establecen diecisiete medidas extraordinarias en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por la situación inflacionaria. Estas medidas se pueden agrupar en tres bloques: la mejora de la mayoría de las deducciones ya existentes, la creación de una nueva deducción por el alza de precios y el ajuste de la tarifa autonómica.
Del contenido del referido Informe, se considera oportuno realizar tres modificaciones de carácter técnico:
- Por un lado, regular de forma expresa que el límite del 15 por 100 de la cuota íntegra autonómica existente para las tres deducciones vinculadas con las inversiones en la vivienda habitual, sigue siendo de aplicación a las tres nuevas deducciones que mejoran a estas, y las sustituyen temporalmente en los ejercicios 2022 y 2023.
- Por otro lado, vincular la nueva deducción por alza de precios con un supuesto concreto de aplicación de renta como es la cesta de la compra, en lugar de una referencia a cualquier aplicación de renta, aunque la inflación sea generalizada. Y, en este sentido, se toman en consideración los gastos satisfechos por el contribuyente en cuatro grupos que componen la cesta de la compra del Índice de Precios de Consumo: alimentos y bebidas no alcohólicas, vestido y calzado, vivienda y medicina. La notoriedad de la situación, con la subida global de precios, hace innecesaria la acreditación documental de los gastos incurridos para aplicar la citada deducción.
- Y, por otro lado, ajustar las cuotas de la escala de gravamen con dos decimales, sin redondeo.
Paralelamente a esta urgente modificación normativa, ha surgido otra en el ámbito del Impuesto General Indirecto Canario con relación a la disposición final séptima de la ya citada Ley 7/2022, que ha regulado la aplicación del tipo cero en dicho impuesto, de forma excepcional y temporal, a la importación y entrega de determinados bienes destinados a la actividad ganadera.
Desde el punto de vista económico, la alimentación de los animales productores de alimentos para consumo humano constituye el principal coste de producción de las explotaciones ganaderas, y, en este sentido, los distintos informes sobre la evolución de los precios de la alimentación destinados a la ganadería, reflejan importantes subidas; por lo que la medida tributaria que se ha aprobado tiene como objetivo la eliminación temporal de la carga que conlleva la imposición indirecta, bien al liberar de carga financiera a aquellos ganaderos con derecho a la deducción, o bien al liberarlos de la carga tributaria cuando no tienen derecho a la deducción de las cuotas soportadas del Impuesto General Indirecto Canario. En cualquier caso, se ha tratado de atenuar el impacto de la subida de los precios.
Sin embargo, tras la entrada en vigor de este beneficio fiscal, se han detectado algunas carencias en su configuración. En primer lugar, no se contemplan los piensos compuestos -alimento fundamental para la ganadería-, ni algunas materias primas destinadas a la fabricación de dichos piensos; y en segundo lugar, la redacción vigente no incorpora todas las fases del proceso de producción y comercialización de los bienes que conforman el ámbito objetivo de aplicación del nuevo tipo cero, lo cual provoca ciertas disfunciones en la necesaria neutralidad del impuesto.
Por estas razones, es necesario acometer con urgencia la reforma legal que contiene el presente Decreto ley, evitando con ello situaciones indeseadas de falta de neutralidad en el funcionamiento del tributo, y la inaplicación del tipo cero a las importaciones y entregas de los piensos compuestos, lo que supondría mermar la eficacia del objetivo de la medida tributaria.
II
El artículo 46.1 de la antes señalada Ley 22/2009 dispone que en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias normativas sobre:
a) El importe del mínimo personal y familiar aplicable para el cálculo del gravamen autonómico. A estos efectos, las Comunidades Autónomas podrán establecer incrementos o disminuciones en las cuantías correspondientes al mínimo del contribuyente y a los mínimos por descendientes, ascendientes y discapacidad a que se refieren los artículos 57, 58, 59 y 60 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas con el límite del 10 por ciento para cada una de las cuantías.
b) La escala autonómica aplicable a la base liquidable general: la estructura de esta escala deberá ser progresiva.
c) Deducciones en la cuota íntegra autonómica por:
Circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por aplicación de renta, siempre que no supongan, directa o indirectamente, una minoración del gravamen efectivo de alguna o algunas categorías de renta.
Subvenciones y ayudas públicas no exentas que se perciban de la Comunidad Autónoma, con excepción de las que afecten al desarrollo de actividades económicas o a las rentas que se integren en la base del ahorro.
Por otra parte, el artículo 115 del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la
De acuerdo con el apartado Uno.2º de la disposición adicional octava de la citada Ley 22/2009, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene atribuida la competencia, entre otras, para la regulación de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario.
III
El artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias dispone que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno de Canarias podrá dictar normas con rango de ley, que recibirán el nombre de decretos-leyes.
El Tribunal Constitucional, en cuanto a la regulación de materias de naturaleza tributaria a través de la figura del decreto ley, ha recordado recientemente, en el fundamento jurídico 6 de su Sentencia 14/2020, de 28 de enero, que este instrumento normativo no está vedado para cualquier modificación que afecte a normas tributarias, «sino solamente aquellas "que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere[n] sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario", para lo cual "es preciso tener en cuenta, en cada caso, en qué tributo concreto incide el decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, qué elementos del mismo -esenciales o no- resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate" (STC 73/2017, citada por los recurrentes, FJ 2)».
En este sentido, añade el Tribunal Constitucional que «[e]n las sentencias dictadas hasta la fecha, este Tribunal ha considerado vedadas las modificaciones "sustanciales" del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), por tratarse de "uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario" [SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9; 189/2005, de 7 de julio, FJ 8, y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3.d), entre otras]. La STC 73/2017, FFJJ 3 y 4, ha extendido esta doctrina, además de al IRPF, al impuesto sobre sociedades y al impuesto sobre la renta de no residentes como "apéndice" o "complemento" de los anteriores. En cambio, hemos declarado que no conculca los límites del artículo 86.1 CE la modificación por Real Decreto-ley del tipo de gravamen de impuestos especiales sobre el consumo, puesto que estos impuestos, "lejos de configurarse [cada uno de ellos] como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, grava una específica manifestación de capacidad económica", de modo que esa modificación parcial "no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario" (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, para el impuesto sobre determinados medios de transporte, y STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 8, para el impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas). De la misma manera, hemos considerado que tampoco vulnera los límites del artículo 86.1 CE la reducción de la base imponible para determinadas adquisiciones gravadas por el impuesto de sucesiones y donaciones, que "a diferencia del impuesto sobre la renta de las personas físicas, no se configura como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, sino que se limita a gravar una manifestación concreta de capacidad económica", al no poderse afirmar que "repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes" (STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 8)».
En definitiva, el contenido dispositivo del Decreto ley no vulnera los límites materiales vedados a la legislación de urgencia en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, al no afectar a leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, de las instituciones autonómicas o que requieran una mayoría cualificada. Asimismo, tampoco se contiene en el mismo regulación esencial de los derechos establecidos en el propio Estatuto de Autonomía, toda vez que la puntual modificación, del tipo cero del Impuesto General Indirecto Canario no supone introducir una prestación patrimonial nueva, ni agravar la ya existente, y menos aún alterar la configuración general del tributo, tal como ha razonado reiteradamente el Consejo Consultivo de Canarias (por todos Dictamen 481/2020, FJ VII.3) y se ha justificado en los párrafos anteriores. Tampoco afecta a materias sobre las que no pueda intervenir la legislación de urgencia aprobada por el Gobierno, la modificación que se opera en la regulación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de regular de forma expresa que el límite del 15 por 100 de la cuota íntegra autonómica existente para las tres deducciones vinculadas con las inversiones en la vivienda habitual, sigue siendo de aplicación a las tres nuevas deducciones que mejoran a estas, y las sustituyen temporalmente, así como de vincular la deducción por alza de precios con un supuesto concreto de aplicación de renta y, por último, de ajustar las cuotas de la escala de gravamen con dos decimales, sin redondeo; pues no inciden en la regulación esencial de derechos, ni contienen los supuestos excluidos de la delegación legislativa en el Estatuto autonómico.
En virtud de la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas Sentencia 14/2020, de 28 de enero de 2020, FJ 2) es exigible «que el Gobierno haga una definición "explícita y razonada" de la situación concurrente, y segundo, que exista además una "conexión de sentido" entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten.».
Existe plena homogeneidad entre las situaciones descritas en la exposición de motivos y el contenido de la parte dispositiva; es decir, existe "conexión de sentido" entre la situación definida y las medidas que en el Decreto ley se adoptan.
El Decreto ley constituye, por tanto, el instrumento constitucional y estatutariamente previsto a estos efectos, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el establecido por la vía normal o por el procedimiento abreviado o de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.
Todos los motivos expuestos justifican amplia y razonadamente la extraordinaria y urgente necesidad de que por parte del Gobierno de Canarias se apruebe, conforme al apartado 1 del artículo 46 de la
IV
El presente Decreto ley se estructura en dos artículos en los que se recoge, por un lado, la modificación de la disposición adicional cuarta del texto refundido de las disposiciones legales vigentes dictadas por la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de tributos cedidos, aprobado por el Decreto legislativo 1/2009, de 21 de abril; y, por otro lado, la modificación de la disposición final séptima de la Ley 7/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2023; una disposición adicional única, para aclarar la revisión de las cuotas del Impuesto General Indirecto Canario devengadas por la importación de bienes desde el 1 de enero de 2023, y una disposición final única relativa a la entrada en vigor.
En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, a propuesta del Consejero de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Europeos y previa deliberación del Gobierno en su reunión celebrada el día 26 de enero de 2023,
DISPONGO: