Exposicion �nico motivos Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural

I

El cambio demográfico constituye uno de los mayores retos que afrontan las regiones, ciudades y núcleos rurales de población de Europa, estando determinado principalmente por factores relacionados con el envejecimiento de la población, unas tasas de natalidad bajas y el agravamiento de los desequilibrios en la distribución de la población.

En el ámbito europeo, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) encomienda a las instituciones europeas una especial atención al reto demográfico. El artículo 174 establece que, con el fin de reforzar su cohesión económica, social y territorial, la Unión se propone reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales, las zonas afectadas por una transición industrial y las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves. Asimismo, el artículo 175 del TFUE estipula que la consecución de ese objetivo estará apoyada por los Fondos Estructurales, el Banco Europeo de Inversiones y los otros instrumentos financieros.

La concepción sobre la respuesta de la UE ante el reto demográfico fue puesta de manifiesto por el Comité de las Regiones (CDR) en su Dictamen 2017/C017/08, en el que señalaba que aquélla debería dotarse de una visión amplia, coordinada e integradora, puesto que se trata de un tema transversal, siendo preciso contar con una estrategia europea sobre los desafíos demográficos, que aumente la sensibilidad de todas las políticas: cohesión, innovación, transporte, salud, políticas sociales y de empleo, TIC, desarrollo rural, emigración, etc.

Más recientemente, el CDR ha avanzado en sus conclusiones sobre esta materia en el Dictamen SEDEC-VII/001, sobre "Cambio demográfico: propuestas para cuantificar y afrontar los efectos negativos en las regiones de la UE", incidiendo en los peligros que supone la pérdida de población en las zonas remotas y escasamente pobladas, particularmente de la población joven, en cuanto que constituye una desventaja extraordinaria para los municipios más pequeños en lo que respecta al mantenimiento de los servicios públicos esenciales y al impulso de la actividad económica y productiva en esas zonas; así como en el incremento de las tasas de dependencia y disminución de las personas en edad laboral.

La regulación legal sobre esta materia, dictada en ejercicio de la competencia estatal atribuida por el artículo 149.1.13.ª de la Constitución sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, se inició con la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, de carácter transversal y orientación territorial, con una vocación de conjugar el desarrollo económico con la preservación del medio natural, contemplando acciones y medidas para el desarrollo sostenible, tanto de origen nacional como comunitario, aplicable entre las diferentes Administraciones públicas de modo concertado, en atención a sus respectivas competencias.

A nivel de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se han impulsado desde hace años varias iniciativas normativas relacionadas con la promoción del desarrollo rural desde distintos ámbitos, entre los que cabe mencionar, la Ley 4/2004, de 18 de mayo, de la Explotación Agraria y del Desarrollo Rural, con una perspectiva eminentemente sectorial agraria; la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Igualdad entre Mujeres y Hombres de Castilla-La Mancha, que impuso a las Administraciones públicas la necesidad de garantizar los derechos de las mujeres que viven en el medio rural; la Ley 5/2017, de 30 de noviembre, de Estímulo Económico en Zonas Prioritarias en Castilla-La Mancha, que contempla medidas específicas de fomento destinadas a las denominadas Zonas ITI (Inversiones Territoriales Integradas); así como la Ley 6/2019, de 25 de noviembre, del Estatuto de las Mujeres Rurales de Castilla-La Mancha, que promueve medidas de fomento de la autonomía social y profesional de las mujeres en el medio rural.

Por otra parte, para combatir los retos poblacionales actuales y futuros de Castilla-La Mancha, se rubricó el 28 de febrero de 2020, por los representantes de Cecam, CCOO, UGT, Recamder, FEMP-CLM y el Ejecutivo Regional, un Pacto de unidad, social y económica, para abordar el fenómeno de la despoblación bajo los parámetros de desarrollo, sostenibilidad y equilibrio. Además, a nivel parlamentario el Pleno de las Cortes de Castilla-La Mancha, celebrado el 21 de enero de 2021, ratificó por unanimidad el Dictamen emitido por la Comisión no Permanente de Estudio para alcanzar un Pacto contra la Despoblación en Castilla-La Mancha. Ambos documentos se han tenido en cuenta en el proceso de elaboración de esta norma.

II

Castilla-La Mancha es una región con un perfil y caracterización eminentemente rural, en la que más del 90 % de su geografía es rural, y en la que más de la mitad de sus municipios tiene menos de 500 habitantes, y solo 12 sobrepasan los 30.000 habitantes.

El determinante impacto que la demografía tiene en el mundo rural, que en Castila-La Mancha se traduce, en la existencia de zonas con niveles de despoblación muy por encima de la media nacional y europea, requiere considerar esta nueva realidad y sus desafíos con desarrollos normativos propios, que abarquen todas las dimensiones de la realidad del mundo rural en la región y aporten una visión ajustada a la realidad de los territorios rurales en Castila-La Mancha, donde la despoblación condiciona su desarrollo integral.

En este marco, la región de Castilla-La Mancha se dota de esta nueva regulación que tiene la vocación de superar el horizonte de las tradicionales visiones del desarrollo rural, centradas en el "segundo pilar" de la PAC, asumiendo que el objetivo de la cohesión de los territorios rurales supone interacciones con actividades y sectores diversos, que junto con el agrario y el forestal, sirvan para impulsar el desarrollo rural de la región y sus municipios en alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

La presente norma se aborda con un enfoque multisectorial y transversal, en atención a la complejidad y heterogeneidad de actuaciones que requiere una actuación integral en el medio rural en Castilla-La Mancha, prestando especial atención a la lucha frente a la despoblación y con la vocación de que el reto demográfico esté presente, tanto en la planificación derivada como en la normativa sectorial, con la finalidad primordial de procurar servicios públicos básicos adaptados a las necesidades de su población, posibilitando la igualdad de oportunidades efectiva para sus habitantes, y la cohesión económica y social del medio rural.

Por lo que respecta al marco competencial en el que se desenvuelve esta ley y atendiendo a su carácter transversal, son múltiples los títulos competenciales que habilitan a la Comunidad Autónoma para su aprobación. En concreto y partiendo del mandato que el Estatuto de Autonomía dirige a los poderes públicos regionales para "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas", y a la Junta de Comunidades para propiciar "la efectiva igualdad del hombre y de la mujer" (artículo 4, apartados 2 y 3 respectivamente), hay que referirse a las competencias que con carácter exclusivo ostenta la Comunidad Autónoma en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (artículo 31.1.1ª); ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, (artículo 31.1.2ª); obras públicas de interés para la región dentro de su propio territorio, que no sean de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma (artículo 31.1.3ª); carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la región y, en los mismos términos, el transporte terrestre (artículo 31.1.4ª); agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias (artículo 31.1.6ª); tratamiento especial de zonas de montaña (artículo 31.1.9ª); planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región (artículo 31.1.12ª); artesanía (artículo 31.1.14ª); fomento de la cultura y de la investigación (artículo 31.1.17ª); turismo (artículo 31.1.18ª); promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio (artículo 31.1.19ª); asistencia social y servicios sociales (artículo 31.1.20ª); industria (artículo 31.1.26ª); instalaciones de producción, distribución y transporte de energía (artículo 31.1.27ª).

De igual manera amparan la iniciativa normativa, las competencias de desarrollo legislativo y ejecución que, en el marco de la legislación básica del Estado, y en los términos que la misma establezca, ostenta la Comunidad Autónoma en materia de montes, aprovechamientos y servicios forestales (artículo 32.2); sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud (artículo 32.3); y protección del medio ambiente y de los ecosistemas (artículo 32.7).

Finalmente, cabe citar como preceptos cuyo contenido habilita a la Comunidad Autónoma para el dictado de las medidas tributarias que contempla esta ley, la solidaridad regional recogida en el artículo 41.1 del Estatuto de Autonomía, la autonomía financiera recogida por el artículo 42.1, y el reconocimiento de la Hacienda autonómica por el artículo 44.

III

La ley consta de setenta y siete artículos distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y trece disposiciones finales.

El Título Preliminar recoge el objeto de la ley, el ámbito de aplicación, sus fines y objetivos y diversas definiciones.

El Título I, Reto demográfico y despoblación, recoge dos cuestiones a destacar: la sensibilización social en materia demográfica y la obligación de la Administración Regional de incorporar un informe sobre impacto demográfico en la producción normativa y en la elaboración de planes y programas.

El Titulo II, Zonificación, categorización y planificación del medio rural, se divide en dos capítulos. En el Capítulo I se desarrolla un nuevo planteamiento de zonificación del medio rural de Castilla-La Mancha, clasificando las zonas rurales en las siguientes categorías: zonas escasamente pobladas, zonas en riesgo de despoblación, zonas rurales intermedias, y zonas rurales periurbanas. Además, en atención a la gravedad e intensidad del problema demográfico, se crean dos categorías de zonas escasamente pobladas: zonas de intensa despoblación y zonas de extrema despoblación.

El Capítulo II, regula la planificación y programación del medio rural y recoge como instrumentos de planificación, para abordar el desarrollo de las distintas tipologías de zonas rurales: la Estrategia Regional frente a la Despoblación, que concretará las actuaciones y medidas a desarrollar en las zonas rurales más afectadas por la despoblación, y la Estrategia Regional de Desarrollo Rural.

El Título III, Políticas públicas de desarrollo del medio rural y frente a la despoblación, se divide en dos capítulos. En el capítulo I se aboga por la colaboración institucional con el objetivo de definir las políticas públicas y mejorar la prestación de servicios públicos. Además, se prevén medidas con el fin de utilizar la contratación pública para hacer frente a la despoblación, así como para apoyar el acceso a las ayudas y subvenciones públicas por parte de solicitantes de las zonas rurales más despobladas.

El Capítulo II, regula en cinco secciones la garantía del acceso de la población rural a unos servicios públicos básicos de calidad, con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades de todas las personas en el territorio, incidiendo en el acceso educativo y sanitario, la atención social y a la dependencia, la atención y el cuidado de las personas mayores, así como la inclusión de las personas con discapacidad.

Por último, se prevé implantar un modelo de transporte sensible a la demanda, con la finalidad de permitir que los servicios públicos sean accesibles a toda la ciudadanía.

El Título IV, Cohesión económica, social y territorial del medio rural, consta de tres capítulos. El Capítulo I, sobre cohesión económica contiene medidas orientadas a la diversificación de la actividad económica, el fomento del empleo y del emprendimiento, el apoyo a la promoción de actividades y empresas o el impulso de la investigación, el desarrollo y la innovación. Además, se promueve el apoyo a diferentes sectores claves en el medio rural, como el de la bioeconomía, el agrario, agroalimentario o forestal. Por último, se recogen una serie de actuaciones para facilitar la accesibilidad a los servicios bancarios de las personas que viven en el medio rural.

El Capítulo II, sobre cohesión social recoge un conjunto de medidas para favorecer la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, así como para garantizar una adecuada atención a la infancia y el apoyo a las familias. También contiene medidas para facilitar el acceso a la vivienda, así como el impulso de programas culturales y actividades de ocio responsable.

El Capítulo III, sobre cohesión territorial regula el fomento de las energías renovables o la garantía de un servicio de abastecimiento de agua de calidad para el consumo humano. Destaca la apuesta para frenar la brecha digital, garantizando una conectividad digital de calidad para todas las localidades, así como impulsar la capacitación de la ciudadanía en competencias digitales.

El Título V, Financiación de las medidas para el desarrollo del medio rural y frente al despoblación, establece determinadas reglas y principios para la financiación de dichas medidas.

El Título VI, Medidas tributarias frente a la despoblación, posibilita la aprobación de beneficios fiscales que podrán afectar tanto a los tributos propios de la comunidad autónoma como a los cedidos, y que estarán dirigidos a las personas que residan en las zonas rurales más afectadas por la despoblación.

El Título VII, Gobernanza, crea el Consejo Regional de Desarrollo del Medio Rural y frente a la Despoblación como órgano de colaboración y cooperación entre las administraciones territoriales de la región, en el que se garantiza la participación ciudadana.

Por lo que respecta a la parte final de la norma cabe destacar la creación, por la Disposición adicional primera, de un fondo para el apoyo financiero a proyectos empresariales viables en las zonas rurales más afectadas por la despoblación. Del mismo modo se incorporan trece Disposiciones finales, por las que se modifican diversas leyes regionales, a fin de adaptar su contenido a los mandatos de esta ley, así como para realizar otras modificaciones necesarias de su contenido. En concreto se modifican la Ley 3/2000, de 26 de mayo, de Creación del Ente Público de Radio-Televisión de Castilla-La Mancha, a fin de posibilitar la creación de sociedades filiales en diferentes áreas para conseguir una gestión más eficaz; la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha; la Ley 5/2005, de 27 de junio de 2005, de Ordenación del Servicio Farmacéutico de Castilla-La Mancha; La Ley 14/2005, de 29 de diciembre, de Ordenación del Transporte de Personas por Carretera en Castilla-La Mancha, La Ley 1/2007, de 15 de febrero, de fomento de las Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y la Eficiencia Energética de Castilla-La Mancha, para impulsar la transición energética en el seno de la Administración Regional y el despliegue de una red de puntos de recarga para vehículos eléctricos; la Ley 3/2008, de 12 de junio, de Montes y Gestión Forestal Sostenible de Castilla-La Mancha; la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha; la Ley 5/2011, de 10 de marzo, de Declaración del Parque Natural de la Sierra Norte de Guadalajara; así como la Ley 8/2013, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias de Castilla-La Macha, para incorporar un paquete de medidas que afectan tanto al impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) como al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITPAJD).

Tales medidas abogan por otorgar deducciones más ventajosas a los contribuyentes que residan en zonas rurales con problemas de despoblación de la región, y encuentran su justificación constitucional, entre otros, en los artículos 9.2 y 40.1 de la Constitución Española. Su finalidad es contribuir a la igualdad efectiva de los ciudadanos del medio rural en la Región, procurar el progreso social y económico de sus habitantes y una distribución más equitativa de la renta regional y personal.

Por un lado, se establece una medida fiscal pionera e inédita en las Comunidades Autónomas de régimen común, como es la aplicación de una deducción de un porcentaje de la cuota íntegra autonómica del IRPF a favor de los contribuyentes que tengan su residencia habitual y estancia efectiva en las zonas escasamente pobladas a las que se refiere el artículo 12 de la ley, que se completa con el establecimiento de una nueva deducción por adquisición o rehabilitación de la vivienda habitual. Para la aplicación de las referidas deducciones, la residencia habitual de una persona física es considerada, en todo caso, como una circunstancia personal y cuando se trata de convivencia con otras personas de su unidad familiar, como una circunstancia familiar. En este punto, no debemos dejar de lado que la residencia habitual, además de ser el hogar familiar, es el núcleo principal o la base de las actividades o intereses económicos de las personas físicas.

Las medidas tributarias incluidas en esta ley tienen como objetivo luchar contra el fenómeno de la despoblación y son parte esencial del ejercicio de la autonomía financiera y del principio de territorialidad de Castilla-La Mancha.

Los incentivos fiscales en el IRPF recaen sobre situaciones que cumplen con los puntos de conexión de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, como es, esencialmente, el de la residencia habitual. En las dos medidas contempladas, la residencia no actúa como un elemento de discriminación entre residentes en zonas rurales de Castilla-La Mancha y los no residentes en dichas zonas, sino como el principal parámetro de una política fiscal diferenciada dirigida a garantizar el principio constitucional de igualdad material de los individuos. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha aprobado las diferencias de tratamiento jurídico y fiscal que existen en nuestro Estado como consecuencia de los diferentes poderes tributarios (estatal, autonómico y local).

Así mismo se establecen beneficios fiscales en el ITPAJD, consistentes en la regulación de tipos reducidos para la transmisión de inmuebles ubicados en los municipios de las zonas rurales más afectadas por la despoblación que tengan por objeto la adquisición de la primera vivienda habitual o que sean destinados a sede social o centro de trabajo de empresas o a locales de negocio, así como bonificaciones de la cuota tributaria por actuaciones en suelo industrial y terciario en dichas zonas.

Por último, la Disposición final décima modifica la Ley 6/2019, de 25 de noviembre, del Estatuto de las Mujeres Rurales de Castilla-La Mancha, para acompasar la definición de medio rural a lo dispuesto en artículo 5.1. b) de la presente ley.