Exposicion �nico motivos Función pública de I. Balears

I

El artículo 103.3 de la Constitución establece una reserva de ley para la regulación del estatuto del funcionariado público, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio del derecho a la sindicación del personal funcionario, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones que le corresponden.

De acuerdo con lo que establece el artículo 149.1.18 de la Constitución, el Estado tiene la competencia exclusiva para regular las bases del régimen estatutario del funcionariado público y corresponde a la comunidad autónoma el desarrollo legislativo del régimen estatutario del personal funcionario de la Administración de la comunidad autónoma y de la Administración local de esta comunidad, de conformidad con las bases contenidas en la legislación del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Las bases del régimen estatutario fijadas por el Estado están contenidas, entre otras, en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, cuyo artículo 11 obliga a las comunidades autónomas a ordenar, mediante una ley de las respectivas asambleas legislativas, la función pública propia.

En el marco de estas competencias, el Parlamento de las Illes Balears dictó la Ley 2/1989, de 22 de febrero, de la función pública de la comunidad autónoma de las Illes Balears, que adoptó todas las normas de la legislación estatal que se consideraban útiles para la situación autonómica, aunque no tuvieran la consideración de básicas. Esta opción respondía al hecho de que la administración autonómica todavía no disfrutaba de la experiencia suficiente para diseñar un modelo propio de función pública.

Durante los dieciséis años de su vigencia, la ley ha sido objeto de distintas modificaciones, todas ellas puntuales y que no afectan al modelo, que han obedecido principalmente a dos causas: la adaptación de la ley a la modificación de la legislación básica estatal y la introducción de los cambios de organización que los procesos de traspaso de personal requieren.

Actualmente, se está elaborando el Estatuto básico del empleado público, cuyo borrador, siguiendo lo que propone el informe de la comisión de expertos nombrada por el Ministerio de Administraciones Públicas, reduce los preceptos básicos de manera que permite a las comunidades autónomas una esfera más amplia de potestades normativas para definir la función pública propia.

En este contexto, la ley pretende establecer el modelo propio de función pública de la comunidad autónoma de las Illes Balears, entendida en sentido amplio, que tiene como objetivos principales la profesionalización de las empleadas y los empleados públicos que la integran, la modernización de la administración pública y la mejora en la calidad del servicio público. Para conseguir dichos objetivos la ley configura un sistema propio de carrera administrativa y crea la figura del personal directivo, establece sistemas de evaluación del rendimiento y potencia la Inspección General y la Escuela Balear de Administración Pública.

II

El título I define el objeto de la ley y enuncia los principios generales de la función pública. En primer lugar, se enumeran los principios que informan la ordenación y la gestión del personal para la satisfacción de los intereses generales. En segundo lugar, se mencionan los principios que informan la relación de carácter especial de las empleadas y los empleados públicos, y que por lo tanto afectan a su acceso, carrera, formación, evaluación del rendimiento, etc. Finalmente, la ley establece los principios a los que han que sujetarse las empleadas y los empleados públicos en el ejercicio de sus funciones.

Respecto al ámbito subjetivo, la ley es de aplicación directa al personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y de las entidades autónomas dependientes de la misma, con algunas limitaciones o especificidades. Así, el personal funcionario adscrito a las empresas públicas se regula por los preceptos de la presente ley que le son de aplicación y por las determinaciones que contengan sus normas de creación, que en ningún caso pueden entrar en contradicción con la misma. El personal docente y el personal estatutario al servicio de la sanidad pública autonómica se regula por los preceptos de la presente ley únicamente en aquellas materias no reservadas a la normativa básica del Estado ni reguladas por la normativa autonómica específica de desarrollo. El personal laboral se regula por el convenio colectivo, por el resto de normativa laboral y por los preceptos de la presente ley que le son de aplicación.

La ley también prevé que determinados colectivos de la administración autonómica, en atención a sus características especiales, puedan ser objeto de regulación específica mediante normas que adecuen la presente ley a sus peculiaridades.

Respecto a las otras administraciones públicas radicadas en la comunidad autónoma de las Illes Balears y en uso de la competencia conferida por el Estatuto de Autonomía, la ley se aplica al personal al servicio de los consejos insulares y de las demás entidades locales, en aquellas materias no reservadas a la legislación básica del Estado ni reguladas por la legislación autonómica sobre régimen local; al personal al servicio del Consejo Consultivo y del Consejo Económico y Social; y al personal al servicio de las universidades públicas que no forme parte de los cuerpos docentes e investigadores.

Finalmente, el personal del Parlamento de las Illes Balears y el personal de la Sindicatura de Greuges y de la Sindicatura de Cuentas de las Illes Balears, en virtud del principio de autonomía organizativa, administrativa y financiera de estas instituciones, queda excluido de la aplicación de esta ley, salvo lo dispuesto en su propia normativa.

En cuanto al personal laboral propio de las empresas públicas, también queda excluido de la aplicación de la presente ley, sin perjuicio de la aplicación de los principios informadores del acceso al empleo público.

III

En cuanto a los órganos competentes en materia de función pública y a la atribución legal de competencias en esta materia, el título II de la ley recoge la clasificación tradicional de los órganos administrativos y atribuye competencias ejecutivas al Consejo de Gobierno y al consejero o a la consejera competente en materia de función pública, competencias consultivas al Consejo Balear de la Función Pública y a la Comisión de Personal de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y competencias de control de calidad y de propuesta de organización a la Inspección General de Calidad, Organización y Servicios.

La Escuela Balear de Administración Pública, como ente adscrito a la consejería competente en materia de función pública, ve potenciadas sus funciones en materia de selección, de carrera profesional, de promoción y de formación del personal al servicio de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

La redacción de este título es suficientemente amplia y flexible para permitir un modelo de gestión de la función pública más o menos concentrado, según cuál sea la estructura organizativa de la administración que se diseñe en cada momento.

IV

El título III de la ley mantiene la clasificación tradicional de las empleadas y los empleados públicos en personal funcionario, personal eventual y personal laboral, aunque introduce nuevas figuras en el régimen de interinidad que refuerzan la opción funcionarial frente a la laboral.

El personal funcionario interino no está ligado necesariamente a la ocupación de un puesto de trabajo vacante, sino que podrá llevar a cabo programas temporales que respondan a necesidades no permanentes de la administración, así como también subvenir a necesidades urgentes, extraordinarias y circunstanciales de incremento de la actividad.

De esta manera, se permite recurrir al nombramiento de personal funcionario interino para cubrir necesidades que hasta ahora únicamente podían ser atendidas a través de la contratación de personal laboral. En todo caso, estas interinidades tienen un límite temporal que persigue evitar una prolongación excesiva que provoque una situación no deseable de inestabilidad en el empleo.

V

El título IV regula la estructura y la ordenación de la función pública manteniendo la opción de grupos, cuerpos y escalas, así como la reserva de ley para su modificación o extinción o para la creación de nuevos.

La ley distingue entre los cuerpos generales, a los que corresponden las funciones comunes en el ejercicio de la actividad administrativa, y los cuerpos especiales, a los que corresponde el ejercicio de funciones propias de una profesión determinada. Las escalas pueden crearse por razón de la especialización de funciones, tanto dentro de los cuerpos generales como dentro de los cuerpos especiales y, en éstos últimos, cuando un mayor grado de especialización lo requiera, el Consejo de Gobierno puede establecer especialidades.

Además de regular los sistemas ordinarios de acceso a los cuerpos, a las escalas y a las especialidades, la ley introduce como sistema extraordinario de acceso por integración y, únicamente para cambiar de especialidad, el acceso mediante la superación de cursos.

Como instrumentos de ordenación de los puestos de trabajo se regulan la relación de puestos de trabajo y las órdenes de funciones, y se configura la plantilla de personal como instrumento de coordinación entre la gestión de la función pública y las estructuras presupuestarias.

El procedimiento de elaboración de las relaciones de puestos de trabajo se simplifica y se adecua a la experiencia práctica, la cual aconseja introducir la previsión de que determinadas modificaciones tengan carácter automático. Los puestos de trabajo se clasifican en niveles y, según su naturaleza, pueden ser genéricos o singularizados. Esta distinta configuración tiene efectos en la articulación de la carrera administrativa.

Las órdenes de funciones aparecen definidas como instrumento técnico de organización de la administración, en concordancia con lo que establece la Ley de régimen jurídico de la administración autonómica, constituyendo el elemento complementario de las relaciones de puestos de trabajo.

Como novedad destacable se regulan los puestos de trabajo de naturaleza directiva y se establece su régimen jurídico básico, que incluye los criterios para su determinación y la sujeción a sistemas de evaluación del rendimiento. La naturaleza funcionarial de los puestos directivos implica una clara opción a favor de la profesionalización de la administración pública.

Como instrumentos de ordenación y planificación de los recursos humanos, la ley prevé la posibilidad de que se aprueben planes generales de ordenación y programas específicos de optimización de recursos, que tienen por objeto asegurar su distribución y adecuación a las necesidades del servicio.

La ley también prevé la implantación progresiva de sistemas de evaluación del rendimiento, como elemento esencial de la carrera profesional que procura la motivación del personal y la calidad óptima en la prestación de los servicios. La regulación que se realiza es lo suficientemente flexible para permitir a cada administración pública adoptar el modelo que mejor se adapte a sus necesidades. Se mantiene la regulación del Registro de personal y se establece la obligación de las consejerías y de los entes dependientes de las mismas de facilitar la información al Registro, para asegurar así la actualización permanente de los datos que constan en el mismo.

VI

El título V, dedicado al nacimiento y a la extinción de la relación de servicio del personal funcionario, ordena y sistematiza los requisitos y las condiciones para la adquisición de la condición de personal funcionario. La ley prevé los principios y criterios rectores de la selección del personal y mantiene los sistemas de selección tradicionales de oposición, concurso-oposición y concurso, aunque, al igual que la legislación básica del Estado, no establece preferencia legal entre la oposición y el concurso-oposición, de manera que será el reglamento la norma que la determine.

Para facilitar el acceso a la función pública de las personas con discapacidad y hacer así efectivo el mandato constitucional de remover los obstáculos que impiden o dificultan el acceso de este colectivo en condiciones de igualdad, la ley no se limita a garantizar la cuota de reserva, sino que prevé que se lleven a cabo programas dirigidos a personas con discapacidades específicas y que se efectúen pruebas selectivas adaptadas.

Con la finalidad de profesionalizar los órganos de selección, se prevén dos posibilidades: la constitución de comisiones permanentes de selección y la atribución temporal y con exclusividad de funciones de selección al personal funcionario que forme parte de los órganos de selección. En este mismo sentido, ni los altos cargos, ni el personal eventual ni los representantes sindicales pueden ser miembros de los órganos de selección, sin perjuicio de que éstos últimos ejerzan funciones de vigilancia y control del procedimiento.

La Escuela Balear de Administración Pública se configura como ente con competencias para la selección del personal al servicio de la administración autonómica y se prevé que pueda ejercer competencias en relación con el personal de otras administraciones públicas radicadas en las Illes Balears, cuando así se establezca mediante convenio.

Para facilitar la movilidad interadministrativa y la cooperación en materia de selección de personal, se posibilita la homogeneización de los procedimientos selectivos, los temarios y los contenidos mínimos para la selección de personal al servicio de las administraciones públicas incluidas dentro del ámbito de aplicación de la ley.

VII

La carrera administrativa que diseña el título VI de la presente ley constituye uno de los aspectos más novedosos y se configura como un de los ejes fundamentales de la profesionalización del personal funcionario.

La carrera profesional consiste en la progresión en el seno de la administración mediante la consolidación del grado personal, la promoción interna y la movilidad, rigiéndose por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

La ley prevé la adquisición automática de un grado personal inicial, que coincide con el nivel mínimo correspondiente al cuerpo o la escala de acceso y, a partir de este grado, establece dos sistemas posibles de consolidación y de adquisición de grados superiores: el sistema normal de consolidación por el desempeño de puestos de trabajo de niveles superiores durante dos años continuados o tres con interrupción, y un nuevo sistema de adquisición mediante la permanencia en un determinado puesto, unida a una determinada formación y a la evaluación positiva del rendimiento.

Se asegura así, por una parte, la imposibilidad de una consolidación inmediata de alguno de los niveles más altos del intervalo correspondiente y, por otra, la posibilidad de premiar al personal funcionario que se mantiene en un puesto de trabajo con un rendimiento positivo, donde se asegura una formación continuada y permanente. Este sistema garantiza una carrera administrativa basada en el progreso y la motivación.

La ley define por primera vez la promoción interna vertical, la horizontal y la transversal, permitiendo la posibilidad de que el personal laboral fijo pueda acceder a la condición de personal funcionario participando en procesos de promoción interna, en los términos que se establezcan reglamentariamente.

Se impulsa el papel de la formación, con la exigencia de que su planificación incluya cursos específicos destinados a la formación y al perfeccionamiento del personal que ejerce funciones directivas y con la posibilidad de que, para ocupar determinados puestos de trabajo, se establezcan requisitos de formación específica. Estas competencias se atribuyen, con carácter general, a la Escuela Balear de Administración Pública.

VIII

El título VII de la ley está dedicado a la movilidad y a la ocupación de los puestos de trabajo. Distingue los supuestos de movilidad voluntaria de los de movilidad forzosa, regula las causas de remoción del personal funcionario y garantiza la movilidad interadministrativa.

El derecho a la movilidad voluntaria del personal funcionario dentro de la administración autonómica se hace efectivo mediante los diversos sistemas de provisión de puestos de trabajo que la ley establece. Dentro de la movilidad voluntaria se regulan como sistemas ordinarios de provisión el concurso y la libre designación, si bien se prevé expresamente que el ámbito subjetivo de las convocatorias se pueda limitar a una determinada área funcional, a un sector especializado o a puestos de trabajo de forma individualizada, en atención a las necesidades del servicio. Esta posibilidad, junto con la previsión de que puedan convocarse concursos con segunda fase de adjudicación o de resultas, pretende agilizar y flexibilizar los procedimientos y permitir un sistema continuado de provisión de vacantes.

El sistema de concurso puede revestir las modalidades de concurso de méritos y de concurso específico. El primero es el sistema de provisión de los puestos de trabajo genéricos y el segundo es el sistema de provisión de los puestos singularizados, cuando resulte conveniente evaluar una formación, una capacidad, unos conocimientos o unas aptitudes determinados.

La libre designación se configura como uno de los sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo y se delimitan con claridad los puestos que deben ser necesariamente objeto de dicho sistema de provisión. La ley opta así por establecer que los puestos de carácter directivo, de secretario o secretaria personal o de chófer de alto cargo, y los adscritos al Gabinete de la Presidencia de las Illes Balears o al de los consejeros o las consejeras, tengan que ser provistos por este sistema. Asimismo, la ley permite la utilización de la libre designación como sistema de provisión para otros puestos de trabajo cuando impliquen una elevada responsabilidad o requieran una confianza personal para ejercer sus funciones y así lo establezca la relación de puestos de trabajo.

También dentro de la movilidad voluntaria y como otros sistemas de provisión, se mantiene la comisión de servicios de este carácter y se introducen la comisión de servicios por cooperación internacional, el traslado por motivos de salud y por causa de violencia, y la permuta.

En el capítulo dedicado a la movilidad forzosa, la ley conserva la figura de la comisión de servicios con este carácter e incluye expresamente las figuras de la comisión de servicios de atribución temporal de funciones, la redistribución de efectivos, la reasignación de efectivos y el cambio de adscripción de puesto de trabajo.

El capítulo IV del título VII regula, ordena y sistematiza las causas y los efectos de la remoción de puestos de trabajo.

El último capítulo de este título se ocupa de la movilidad interadministrativa, que puede hacerse efectiva mediante los procesos de traspaso de servicios y la participación en sistemas de provisión, con condiciones y efectos distintos que determina la propia ley.

Así, se garantiza el derecho a ocupar puestos de trabajo de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears a personal funcionario de otras administraciones públicas, si bien este derecho no implica siempre la integración automática en los cuerpos, las escalas o las especialidades autonómicos. Esta integración es procedente en el supuesto de movilidad como consecuencia de traspaso de servicios, pero no cuando se trate de participación en sistemas de provisión, caso en que quedará condicionada al principio de reciprocidad y al cumplimiento de las condiciones y los requisitos establecidos en las relaciones de puestos de trabajo.

IX

El título VIII está dedicado a las situaciones administrativas. Considerando la naturaleza básica de esta materia, su regulación se limita a recoger las figuras que establece la normativa básica estatal, con las adaptaciones derivadas de la organización de la administración autonómica.

A modo de ejemplo, la situación de servicios especiales se regula desde la perspectiva de las Illes Balears, de manera que se introducen previsiones expresas, las cuales, sin establecer supuestos nuevos, adaptan la regulación estatal a nuestra organización institucional.

X

El título IX de la ley, «Derechos, deberes e incompatibilidades del personal funcionario», engloba un conjunto de medidas que configuran la peculiaridad del régimen estatutario del personal funcionario.

Este título está dividido en tres capítulos: el primero regula los derechos del personal funcionario; el segundo, su régimen retributivo y de la Seguridad Social, y el tercero, sus deberes y el régimen de incompatibilidades.

Cabe destacar el hecho de que encabeza este título el deber de la administración de proteger al personal a su servicio y de poner los medios necesarios para hacer efectivos los derechos que la ley reconoce, con especial atención a los que facilitan la conciliación de la vida familiar y laboral. Esta exigencia preside e informa la regulación de los tres capítulos.

En este sentido, el capítulo I revisa y moderniza la relación de derechos y hace una remisión al reglamento, precisamente para facilitar la adecuación constante de las medidas de conciliación, al objeto de que así tanto los permisos como las licencias y la reducción de jornada puedan adaptarse a los avances sociales en esta materia.

En cuanto al régimen retributivo y de la Seguridad Social, el capítulo II introduce los principios rectores, entre los cuales destaca la necesidad de ajustarse al entorno socioeconómico de las Illes Balears, en la medida de lo posible, y la posibilidad de retribuir el rendimiento y la dedicación del personal funcionario, como medida de modernización de la gestión administrativa y de motivación para mejorar el rendimiento y la calidad de los servicios. Finalmente, el capítulo III regula, ordena y sistematiza los deberes del personal funcionario e introduce novedades, como la obligación de respetar la igualdad entre hombres y mujeres, de no utilizar en provecho propio o de terceras personas los bienes y recursos de la administración o de observar las medidas de salud laboral y prevención de riesgos. Especifica los distintos tipos de responsabilidades en que puede incurrir el personal al servicio de la administración y la manera de hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria, remitiendo el régimen de incompatibilidades a la normativa básica estatal.

XI

El último título de la ley, dedicado al régimen disciplinario, recoge en el capítulo I los principios informadores de dicho régimen. Esta inclusión obedece al hecho de que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, excluyó expresamente la aplicación de los principios de la potestad sancionadora a los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria del funcionariado. No obstante, la doctrina y la jurisprudencia han coincidido en afirmar la conveniencia de que las garantías que suponen estos principios se incorporen a la regulación específica del régimen disciplinario, y así se ha hecho.

El capítulo II de este título actualiza y amplía la tipología de infracciones disciplinarias con la finalidad de asegurar que no queden conductas reprobables impunes. Así, la ley tipifica como faltas determinadas conductas que, de conformidad con la normativa actual, no eran sancionables disciplinariamente, como el hecho de aprovecharse de la condición de personal funcionario para obtener un beneficio propio o de una tercera persona, la agresión grave a cualquier persona con la que el personal funcionario se relacione en el ejercicio de sus funciones, o el consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas que afecte al servicio.

También se introducen nuevas sanciones disciplinarias que persiguen adecuar la naturaleza de la sanción a la gravedad de la falta cometida y al carácter permanente o no de la relación funcionarial. Ésta es la función de las sanciones de pérdida de entre dos y tres grados personales y de revocación del nombramiento de personal funcionario interino.

Hay que destacar también que, para coadyuvar a la protección de las víctimas de violencia, la sanción de traslado de puesto de trabajo de la persona responsable implicará el cambio de isla de residencia cuando le afecte una orden judicial de alejamiento.

Para dar cumplimiento a los principios de legalidad y de tipicidad en materia disciplinaria, se establece la necesaria relación entre las infracciones y las sanciones disciplinarias, así como sus límites máximos y mínimos. Así también se da satisfacción a los pronunciamientos de la doctrina y de la jurisprudencia, que demandaban el rango de ley para la regulación de dicha materia.

Respecto al régimen de prescripción de las faltas y las sanciones, se amplían los plazos al objeto de evitar que por motivos formales resulten inatacables determinadas conductas.

El capítulo III remite al desarrollo reglamentario la regulación del procedimiento disciplinario, si bien garantiza legalmente que sean de aplicación los principios informadores. Por último, amplía hasta dieciocho meses la duración máxima del procedimiento.