Exposicion �nico motivos Función pública de Extremadura

I

La aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público fue la primera actuación del legislador estatal para dar cumplimiento a las previsiones contenidas en el artículo 103.3 de la Constitución y regular de manera completa las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos mediante una Ley General del Estado, cuya competencia a través de este instrumento específico le era atribuida en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª del texto constitucional.

El Estatuto Básico del Empleado Público constituye el cimiento de una nueva regulación común del empleo público, que cristalizará de forma efectiva mediante su desarrollo en cada Administración pública.

La Ley 7/2007, de 12 de abril, no configura el régimen de la función pública sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Por el contrario, como se indica en su Exposición de Motivos, cada Administración tiene la posibilidad de configurar su propia política de personal, para lo que la legislación general básica no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes.

Este enfoque de flexibilidad con el que el legislador estatal aborda en el año 2007 las bases del estatuto del empleado público, difieren del amplio alcance de la legislación básica contenida en normas anteriores, tales como la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, que dejaban muy poco espacio a las Comunidades Autónomas para definir una función pública propia. En dicho marco se aprobaron la Ley 2/1986, de 23 de mayo, de la Función Pública de Extremadura, y el vigente Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de Extremadura.

La entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público ha colocado a la vigente legislación de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Función Pública --al igual que ha sucedido con respecto a la Administración del Estado y a la de las restantes Comunidades Autónomas-- en una situación de provisionalidad, pues, de una parte, el artículo 6 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, obliga a que, en su desarrollo, tanto las Cortes Generales como las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas aprueben, en el ámbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Función Pública de las respectivas Administraciones. Y, de otra, su Disposición Final 4ª.3 determina que continuarán en vigor las normas sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos, hasta que se dicten las Leyes de Función Pública referidas y las normas reglamentarias de desarrollo, y en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Antes, sin embargo, la disposición final segunda concreta que su aplicación a todas la Comunidades Autónomas será respetuosa con las posiciones singulares en materia de sistema institucional y con las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía en el marco de la Constitución.

La flexibilidad de la vigente regulación básica posibilita la apertura de mayores espacios a la autonomía organizativa en materia de personal, lo cual es aprovechado por la Comunidad Autónoma de Extremadura para, en el ejercicio de la competencia de desarrollo normativo y ejecución en cuanto al régimen estatutario de los empleados públicos, reconocida en el artículo 10.1.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, diseñar su propia política de personal, abordando una profunda transformación y modernización del empleo público autonómico.

La presente ley se estructura en diez títulos, más un título preliminar introductorio, doce disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

II

En el título preliminar se regula el objeto, principios rectores y ámbito de aplicación de la Ley. Siguiendo con el modelo implantado por el Estatuto Básico del Empleado Público, se introducen algunos matices de calado en los principios rectores de la función pública extremeña.

la integridad, neutralidad e imparcialidad en el servicio, la economía y eficiencia y, lo que es más importante, la ética profesional en el desempeño del servicio público.

En cuanto al ámbito de aplicación de la ley, la misma posee una vocación expansiva y, aunque limitada a la naturaleza de la entidad a la que se dirige, ejerce su influencia sobre el conjunto del sector público extremeño. Así, la ley incluye en su ámbito de aplicación a la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y a las Administraciones locales extremeñas, incluidos los organismos y entidades públicas dependientes de una y otras; a la Universidad de Extremadura, en cuanto al personal de administración y servicios, así como, en ciertas materias determinadas por esta norma, al sector instrumental.

Ello no es óbice para que se respeten las singularidades del personal docente no universitario, de una parte, y del personal estatutario adscrito al Servicio Extremeño de Salud, de la otra, a los que resultarán de aplicación con carácter supletorio las previsiones de esta ley, en la medida en que no contradigan lo dispuesto en la legislación específica dictada por el Estado y en las normas específicas que se dicten por la Comunidad Autónoma en el ámbito de las competencias atribuidas.

III

El título I contiene la regulación de los órganos competentes en materia de función pública, con una detallada descripción de las atribuciones de los órganos superiores de dirección de la función pública extremeña, esto es, del Consejo de Gobierno, de los titulares de las Consejerías competentes en materia de función pública y en materia de presupuestos, y de los titulares de cada una de las Consejerías en relación con el personal a ellas adscrito.

Asimismo, se regula la Comisión de Coordinación Interadministrativa de Función Pública de Extremadura, órgano que ya existía con distinta denominación en la anterior regulación de función pública extremeña y que, dado el interés de la labor encomendada, se mantiene en la presente ley.

IV

El título II regula el personal al servicio de las Administraciones Públicas de Extremadura, dedicando sus dos capítulos a los empleados públicos y al personal directivo profesional. A partir del concepto de empleado público entendido de forma amplia como el personal que presta servicios en una Administración, la ley clasifica al personal como funcionario de carrera, funcionario interino, laboral ­fijo, por tiempo indefinido o temporal- y eventual. La ley recoge las funciones reservadas al personal funcionario por implicar la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Además, por lo que respecta al personal funcionario interino, se regula de manera detallada todo lo relativo a su nombramiento y cese.

En cuanto al personal directivo profesional, cuya regulación ya se avanzaba en el Estatuto de Cargos Públicos, se ha optado por un modelo de puestos de carácter directivo que se contendrán en la correspondiente relación de puestos de trabajo específica. Estos puestos, que deberán ser ocupados por personal funcionario de carrera del grupo A, también podrán ser ocupados por personal laboral, si la naturaleza de las funciones o del proyecto a ejecutar lo permiten.

V

El título III aborda la ordenación y estructura de los recursos humanos, y lo hace a través de tres capítulos. El primer capítulo regula la planificación de los recursos humanos, a través de los planes de ordenación del empleo público, las plantillas presupuestarias o la oferta de empleo público. El segundo capítulo se dedica a la estructura y ordenación del empleo público. Partiendo del puesto de trabajo como unidad básica de estructuración del empleo público, se contempla además la posibilidad de agrupar puestos de trabajo a través de áreas funcionales y se realiza una regulación del contenido mínimo de las relaciones de puestos de trabajo, como principal instrumento técnico mediante el cual las Administraciones Públicas ordenan sus puestos de trabajo de acuerdo con los criterios de eficacia, eficiencia y racionalidad organizativa.

Este segundo capítulo también prevé la agrupación de los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas de Extremadura en cuerpos y escalas, que se clasifican en grupos y subgrupos de acuerdo con la titulación exigida para el ingreso en los mismos, y remite a una futura norma con igual rango para regular la creación de los cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales de funcionarios que se determinen. Por último se prevé la creación de especialidades a través de Decreto del Consejo de Gobierno, cuando el contenido de determinados puestos exija una mayor especialización de conocimientos para el ejercicio de las funciones de los mismos.

El tercer capítulo de este título contiene una regulación de los registros de personal de las administraciones públicas de Extremadura, así como los efectos de la inscripción en los mismos. VI

El título IV de la ley hace hincapié en los derechos y deberes del personal empleado público. El primer capítulo se dedica a los derechos del personal empleado público, tanto a los individuales como a los individuales que hayan de ejercerse colectivamente. El segundo capítulo regula la jornada de trabajo, los permisos y las vacaciones de los empleados públicos, dentro de los límites establecidos por la legislación básica. Destaca de este capítulo la regulación del teletrabajo como modalidad funcional de carácter no presencial que permita el desarrollo fuera de las dependencias administrativas de la totalidad o de parte de la jornada.

El tercer capítulo se dedica al régimen retributivo, que se vio profundamente modificado por el Estatuto Básico del Empleado público, y que tiene su reflejo en esta ley, principalmente en la regulación de las retribuciones complementarias. Al cambio de denominación de los complementos --el complemento de destino y el complemento específico pasan a denominarse componente general y específico del complemento de puesto de trabajo-- hay que añadir la regulación del complemento de carrera profesional, que ya se había introducido en el Texto Refundido de la Ley de Función Pública de Extremadura en la modificación operada por la Ley 5/2008, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2009. Este capítulo además regula cuestiones que hasta este momento no se contenían en la normativa de función pública extremeña, tales como las retribuciones del personal funcionario en prácticas, las del personal funcionario interino, las del personal eventual o las retribuciones diferidas.

El capítulo IV contiene una regulación de los deberes del personal empleado público, principios de conducta y régimen de incompatibilidades. En el mismo se realiza una remisión al Código de Conducta del personal empleado público contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público y, además, y como novedad, se dedica un precepto a la responsabilidad social corporativa estableciendo el deber de los empleados públicos de observar en el ejercicio de sus tareas las acciones y medidas que en esta materia se adopten.

El capítulo V reconoce la importancia de la formación de los empleados públicos como elemento esencial para su desarrollo personal y profesional que redundará en una mejora de los servicios públicos, contribuyendo a la modernización de la Administración y al reconocimiento y dignificación de la figura del empleado público. La ley configura la formación por tanto como un derecho y también como un deber, y contiene una regulación de la Escuela de Administración Pública de Extremadura como centro de formación de carácter permanente para los empleados públicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Por último el capítulo VI contiene también una regulación específica del derecho a la protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, dada la importancia de la prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública. En este capítulo, además, se impone a las Administraciones Públicas el deber de velar por la protección de la salud de los empleados públicos.

VII

El título V está dedicado al derecho a la negociación colectiva, representación, participación institucional y de reunión de los empleados públicos. En este título en especial se contiene la articulación de la estructura básica de la negociación colectiva de las Administraciones Públicas de Extremadura. Así, se crean la Mesa Común de Negociación de las Administraciones Pública de Extremadura, para la negociación de las condiciones de trabajo comunes a la totalidad de empleados públicos de las Administraciones extremeñas, incluidas la Universidad de Extremadura y las Entidades Locales, a través de la FEMPEX; la Mesa de Negociación de la Administración Local de Extremadura, que conocerá de la negociación de aquellas materias susceptibles de regulación autonómica de conformidad con la competencia en materia de régimen local prevista en el Estatuto de Autonomía de Extremadura; y las Mesas Generales de Negociación de las distintas Administraciones extremeñas, de las que podrán emanar distintas Mesas Sectoriales.

Asimismo se regulan las materias objeto de negociación, completándose la regulación de esta materia con la determinación de las Unidades Electorales en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura que se incorpora en la disposición adicional tercera.

VIII

El título VI se dedica a la adquisición y pérdida de la condición de empleado público. Estructurado en cinco capítulos, contiene una regulación detallada de la adquisición y pérdida de la relación de servicio, del acceso al empleo público, dedicando un capítulo específico al acceso a la función pública de las personas con discapacidad, de los sistemas selectivos y órganos de selección, incorporando como novedad con rango de ley la obligatoriedad de designación de los vocales de los órganos de selección por sorteo, garantizando no sólo la especialización de los integrantes sino, sobre todo, la imparcialidad de los mismos.

IX

El título VII regula la promoción profesional y la evaluación del desempeño. La presente ley apuesta por un sistema de promoción en el que conviven la carrera profesional vertical, la carrera profesional horizontal y la promoción interna, tanto vertical como horizontal. Haciendo uso de la potestad que le otorgaba el Estatuto Básico del Empleado Público, esta Ley introduce la carrera horizontal del personal empleado público con la finalidad de permitir la progresión profesional sin necesidad de cambio de puesto de trabajo. Se deja al desarrollo reglamentario un sistema de niveles de carrera profesional para cada Grupo o Subgrupo profesional en el que se regulen los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los mismos.

Íntimamente ligado a la carrera horizontal, se regula en un capítulo separado la evaluación del desempeño. La misma, obligatoria para todas las Administraciones Públicas de Extremadura, mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados de cada empleado público con criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación. El sistema y procedimiento para la misma, así como los efectos de su resultado sobre la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos o la percepción de retribuciones complementarias se deja a la determinación reglamentaria.

X

El título VIII se dedica a la provisión de puestos de trabajo y a la movilidad. Los procedimientos de provisión contenidos en la ley se configuran no sólo como un derecho del empleado público sino también como un instrumento al servicio de la Administración para la optimización de recursos. A los procedimientos ordinarios de provisión de puestos de trabajo, el concurso y la libre designación con convocatoria pública, se añaden otros procedimientos: la comisión de servicios, la comisión de servicios interadministrativa o para la realización de misiones de cooperación internacional, la comisión de servicios forzosa, la atribución temporal de funciones, la redistribución de efectivos, la reasignación de efectivos, la adscripción provisional, la permuta, la movilidad por causa de violencia de género, la movilidad interadministrativa y la movilidad por motivos de salud.

Como novedad, a los funcionarios que hubieran cesado en un puesto obtenido por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública, se les asignará con carácter definitivo un puesto para el que cumplan los requisitos establecidos en la correspondiente relación

de puestos de trabajo e idéntico al último puesto obtenido con carácter definitivo antes de acceder al puesto de libre designación, remitiendo a desarrollo reglamentario la regulación de los derechos que puedan establecerse conforme al sistema de carrera profesional

Novedosas son también las regulaciones de la reasignación de efectivos y de la adscripción provisional.

XI

El título IX está dedicado a las situaciones administrativas, realizando una regulación completa y exhaustiva. Aunque inspirado en el modelo estatal, contempla una serie de situaciones específicas que vienen a sumarse a las contempladas por el Estatuto Básico del Empleado Público. Resultan novedosas las inclusiones de la excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público, la excedencia voluntaria por nombramiento provisional en un subgrupo inmediatamente superior, que pretende evitar perjuicios a aquellos empleados públicos que obtienen un nombramiento como personal interino en su misma Administración en el subgrupo inmediatamente superior, y la excedencia voluntaria con reserva de puesto.

También se persigue evitar perjuicios en la carrera administrativa de los empleados públicos que pasen a la situación de servicios especiales con la reserva del puesto de trabajo que hubiera sido obtenido con carácter definitivo.

Asimismo se modifican los plazos de la excedencia voluntaria, rebajándose a dos años el tiempo de prestación de servicios previos, y a uno el de permanencia en la situación administrativa. XII

El título X regula el régimen disciplinario, incorporando la tipificación de las faltas muy graves, respetando el contenido mínimo del Estatuto Básico del Empleado Público, y la de las faltas graves y leves que corresponde realizar en el desarrollo de la norma básica.

XIII

Esta ley se completa con doce disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

En la Disposición Final Segunda se crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Extremadura en la medida en que tanto la normativa europea (Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre), como la legislación estatal básica en materia de contratos del sector público (fundamentalmente el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) establecen procedimientos administrativos de impugnación (recursos, reclamaciones y cuestiones de nulidad) en materia de contratos públicos a resolver por órganos independientes y especializados permitiendo tal Directiva varios modelos lo que se ha traducido en nuestro derecho en la creación de Tribunales administrativos ad hoc. En este caso, habida cuenta de la idoneidad de su estructura administrativa y recursos de personal, se opta por crear un órgano adscrito al Consejo Consultivo de Extremadura, siguiendo el modelo utilizado por otras Comunidades Autónomas.