Exposicion �nico motivos Directrices de Ordenación Territorial y Medidas Tributarias

I

Es un deber de los poderes públicos en el Estado social y democrático de Derecho promover aquellas condiciones que permitan a los individuos un desarrollo personal libre, y, en este sentido, facilitarles los medios a su alcance para el desarrollo social y económico, sin que ello suponga una carga para las generaciones futuras. En esta tarea no puede olvidarse el territorio, el elemento que sirve de soporte físico a casi toda actividad humana y que es un recurso susceptible de ser transformado por la acción del hombre, como objeto del tráfico económico y como conjunto de valores naturales de los cuales no podemos prescindir. En este contexto surge, en nuestra tradición jurídica, el derecho sobre la ordenación del territorio, del cual es un puntal básico la Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación Territorial de las Illes Balears.

No obstante, este reflejo jurídico no es sino un aspecto más de la política de ordenación territorial, entendida como el conjunto de disposiciones y actuaciones destinadas a un uso racional del suelo y de los recursos naturales que conduzca a un desarrollo socioeconómico equilibrado de los diferentes ámbitos territoriales y a una mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos. Esta política territorial debe ser capaz de desarrollar sus objetivos atendiendo a los principios de participación ciudadana, de coordinación de las distintas políticas sectoriales y de respeto a los valores e intereses de los distintos ámbitos territoriales, sin perder de vista la perspectiva del largo plazo en la toma de decisiones. Esta Ley de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y de Medidas Tributarias es sobre todo el fruto del esfuerzo de muchos ciudadanos y ciudadanas de estas islas que, durante un largo proceso de elaboración y participación de todos los sectores sociales, han ido configurando el modelo territorial futuro de nuestra tierra.

Las Illes Balears disponen, de conformidad con el artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía, de la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio, incluido el litoral, urbanismo y vivienda, por lo cual, en materia de ordenación territorial, la potestad legislativa corresponde al Parlamento de las Illes Balears, mientras que la potestad reglamentaria y la función ejecutiva corresponden al Gobierno de las Illes Balears, todo ello complementado por la jurisprudencia que el supremo intérprete de la Constitución ha dictado sobre el concepto de ordenación del territorio, la competencia de las Comunidades Autónomas y los planes de ordenación territorial valga para todas la doctrina fijada en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1998, de 2 de julio, fundamento jurídico tercero, en la que proclama:

«Es necesario determinar el alcance de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio en relación con las competencias que al Estado reserva el artículo 149.1 de la Constitución Española.

3. Este Tribunal ha elaborado al respecto una consolidada doctrina jurisprudencial cuyo recordatorio resulta, por tanto, oportuno y conveniente. En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial "tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial" (Sentencias del Tribunal Constitucional 77/1984, fundamento jurídico 2, y 149/1991, fundamento jurídico 1.º B). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental "está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo" (Sentencias del Tribunal Constitucional 36/1994, fundamento jurídico 3.º; 28/1997, fundamento jurídico 5.º). Sin embargo, también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (Sentencias del Tribunal Constitucional 36/1994, fundamento jurídico 3.º; 61/1997, fundamento jurídico 16, y 40/1998, fundamento jurídico 30). Aunque hemos precisado igualmente que la ordenación del territorio es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, actuaciones por otros títulos; ordenación del territorio que ha de llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de ésta no se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio (Sentencias del Tribunal Constitucional 149/1991, fundamento jurídico 1.º B; 40/1998, fundamento jurídico 30).»

A partir de aquí, y de la ya citada Ley de Ordenación Territorial, se planteó la necesidad de elaborar unas directrices de ordenación territorial como instrumento para la ordenación conjunta de la totalidad del ámbito territorial de las Illes Balears, y de fijar la normativa necesaria para conseguir los objetivos definidos en la Ley, con carácter vinculante para los diferentes planes de ordenación territorial y urbanística. El rango legal que tiene este importante instrumento refuerza su carácter vinculante y lo reafirma como principal expresión de la política territorial de las Illes Balears. No obstante, no hay que olvidar su naturaleza planificadora y de ordenación. Las directrices son también una apuesta de futuro y el inicio de una nueva visión más integrada y conjunta del desarrollo social y económico de las islas, en perfecta armonía con la protección de los recursos naturales de que disfrutamos. Vértice de un conjunto de instrumentos de ordenación que abarcarán todos los ámbitos y sectores de nuestra Comunidad, lo que se pretende es la regulación de todos aquellos elementos comunes o con un carácter claramente supramunicipal, de manera que se consiga una utilización racional del territorio, con los diferentes usos asignados y las adecuadas redes de infraestructuras y equipamientos, que permita un equilibrio económico y social de cada uno de los diferentes ámbitos territoriales, respetando sus peculiaridades.

II

La elaboración de las directrices de ordenación territorial ha sido impulsada, desde su inicio, por el Gobierno de las Illes Balears, siguiendo el procedimiento fijado por la Ley de Ordenación Territorial. De acuerdo con su artículo 14, se redactó un primer texto, conocido como avance de las directrices, que tuvo una amplia difusión en el público en general. El texto del avance fue sometido a información pública y remitido a todos los organismos afectados, así como también a la Comisión de Coordinación de Política Territorial, que emitió su informe el 19 de marzo de 1998.

A partir de aquí, empezó un largo proceso de clasificación, de análisis y de estudio de las diferentes alegaciones e informes recibidos en el período de exposición pública del avance. Como fruto de este esfuerzo sintetizador e integrador de la voluntad manifestada por parte de la sociedad civil balear surgió un instrumento útil y funcional para todas las personas e instituciones que deberán regirse por su contenido. Tratándose de una norma programática y de carácter eminentemente positivo, se hace necesaria una redacción más imperativa, para garantizar el principio de seguridad jurídica y la efectividad de los principios de las directrices, asegurándoles una aplicación eficaz a largo plazo.

III

Las peculiaridades de este texto condicionan, como no podría ser de otra manera, su contenido y su estructura formal. Por ello, las directrices de ordenación territorial, atendiendo a lo que se establece en el artículo 11 de la Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación Territorial de las Illes Balears, parten de unos antecedentes y de un diagnóstico sobre los problemas existentes, y están formadas por un texto normativo que recoge el texto articulado, vinculante para los instrumentos de ordenación territorial y para el Plan Hidrológico de las Illes Balears, además de un bloque de disposiciones de aplicación inmediata y directa.

Es en el texto normativo donde se definen los rasgos básicos de las directrices, así como aquellas disposiciones que, por su importancia y mayor efectividad, deben aplicarse de manera inmediata y directa. No es superfluo remarcar el carácter normativo y el rango de Ley que nuestro ordenamiento jurídico otorga a las directrices, lo cual supone la vinculación directa de todas las personas y colectivos, incluidas las Administraciones Públicas. Este carácter normativo es imprescindible para poder garantizar una ordenación homogénea de aquellos elementos que, por su naturaleza, tienen una vocación supramunicipal y, por tanto, han de ser tratados con una visión más general, por encima de intereses particulares o localistas.

El articulado se inicia con un título preliminar donde se define el objeto y el ámbito de las directrices, así como la configuración de los elementos básicos del territorio que determinarán, a su vez, la estructura del texto. La determinación del objetivo de las directrices es la exigencia irrenunciable de un equilibrio entre el desarrollo social y económico y la preservación de los recursos y de la calidad ambiental. Se trata en definitiva de un esfuerzo para que las directrices sean el vértice de la estrategia territorial global de las Illes Balears.

Dos grandes ejes determinan el modelo territorial que se define a continuación. Por una parte, las áreas homogéneas de carácter supramunicipal, que coinciden con las islas de Mallorca, Menorca y las Pitiusas, y que determinan los tres planes territoriales parciales que se prevén. Por otra, el sistema de infraestructuras y equipamientos que se ordena por los distintos planes directores sectoriales de forma general para todas las áreas homogéneas.

Para los planes territoriales parciales se establecen las determinaciones para la ordenación tanto de aquellas áreas que permanecen sustraídas al desarrollo urbano, como de las destinadas al mismo. Respecto de las primeras, se hace un especial énfasis en los aspectos proteccionistas y en el desarrollo de actividades del sector primario. El mundo agrario recibe un apoyo expreso por parte de las directrices, apoyo que no sólo se manifiesta como principios o criterios programáticos para los instrumentos de ordenación posteriores, sino que supone el establecimiento de medidas concretas que permitan una mejora de las rentas rurales, conciliando la actividad tradicional con otras complementarias compatibles con la protección de los recursos naturales. Por otra parte, donde estos planes lo determinen, las áreas naturales protegidas serán ordenadas por planes de ordenación del medio natural.

Respecto de las áreas de desarrollo urbano, se limita su crecimiento imponiendo un porcentaje máximo para cada isla, dejando que el plan territorial parcial lo asigne a cada municipio de acuerdo con el modelo territorial de las directrices. Estos límites al crecimiento tienen un horizonte temporal de diez años y se expresan en porcentajes de superficie de suelo destinado a uso residencial o turístico. Esta limitación supone, de forma directa, la aparición de suelo urbanizable o apto para la urbanización excedente, por lo cual se hace necesario un proceso de reclasificación del mismo, proceso que se produce a la entrada en vigor de esta Ley en aquellos casos que, de una manera clara, se oponen al modelo, y en los otros se determina que sean las Administraciones locales las que, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo, indiquen los suelos para el futuro desarrollo urbano, de acuerdo con lo que determine el plan territorial parcial de cada isla.

Asimismo, se definen las reglas para una distribución de equipamientos y servicios más racional y equilibrada, sin una especial incidencia en el sector turístico, dada la coincidencia temporal en la redacción de su legislación sectorial específica. Por lo que se refiere a las infraestructuras y a los equipamientos, las directrices prevén, en el título II, las determinaciones para los diferentes planes directores sectoriales que, juntamente con los ya existentes en la entrada en vigor de esta Ley, suponen una ordenación suprainsular de aquéllos que se superpone a los planes territoriales de cada una de las áreas y los complementa. Esta ordenación pretende, de una manera equilibrada y equitativa, el bienestar social que se otorga mediante las dotaciones, los equipamientos y las infraestructuras.

Al margen de estos instrumentos, ya definidos por la Ley de Ordenación Territorial, la necesidad de mejorar y dedicar grandes esfuerzos a una mayor eficiencia del uso del suelo y para otorgar una mayor calidad a los asentamientos, se crean las áreas de reconversión territorial (ART) con unos instrumentos específicos, como son los planes de reconversión territorial (PRT) y los proyectos de mejora territorial (PMT).

Un tercer título, sobre gestión territorial, establece las normas y los procedimientos para posibilitar la elaboración de todos estos planes, así como la adaptación de los planes directores sectoriales ya existentes y de los instrumentos de planeamiento general. Además de estas determinaciones y de la normativa más propiamente planificadora, como se ha dicho, existe un bloque, disperso en el texto según la materia tratada, de disposiciones de inmediata y directa aplicación que facilitan esta futura planificación territorial, impidiendo actuaciones que puedan alterar la realidad existente y hagan imposible el cumplimiento de los objetivos fijados por el modelo territorial.

Buena parte de estas normas se encuentran en las disposiciones adicionales y transitorias, y establecen medidas de carácter jurídico, a fin de fijar un régimen transitorio de aplicación del texto articulado, hasta que los diferentes instrumentos de ordenación territorial se aprueben. Así, empieza a configurarse el régimen jurídico de las diferentes categorías de suelo rústico, específicamente por lo que se refiere al protegido, y se determinan, con carácter de mínimo, los usos y las actividades permitidos, condicionados o prohibidos, según la matriz de ordenación del suelo rústico del anexo I de esta Ley. Por otra parte, se fijan unos límites provisionales respecto del crecimiento del suelo urbanizable, y se da la posibilidad a los Ayuntamientos para que, en el ámbito de su competencia urbanística, puedan decidir los suelos a desarrollar sin poner en peligro el límite máximo de crecimiento que pretende el modelo territorial y que perfilará el plan territorial parcial.

Es evidente que las directrices, a la hora de definir su modelo territorial, no pueden olvidar la realidad económica, social, cultural y medioambiental del territorio, y, por este motivo, se hace necesario establecer aquellas medidas destinadas a corregir los desequilibrios interterritoriales más evidentes, ya sea apoyando determinadas actuaciones promovidas por los poderes públicos, por su importancia a nivel supramunicipal, ya sea estableciendo medidas singulares para algunos municipios. Éste es el caso de campos, donde el abandono forzado de las actividades agrarias más tradicionales y la ausencia de una actividad económica terciaria han conducido a este municipio hacia una situación de crisis económica y social, ante la cual los poderes públicos no pueden permanecer indiferentes. El principio de solidaridad interterritorial, recogido en el artículo 9 de nuestro Estatuto, justifica de forma clara la adopción de medidas singulares que, por la gravedad de la situación, no pueden esperar al desarrollo de los distintos instrumentos de ordenación. En cualquier caso, estas medidas no suponen otra cosa que la corrección de unos desequilibrios que, a largo plazo, podrían poner en peligro el propio modelo territorial definido en estas directrices de ordenación territorial de las Illes Balears.

La introducción en esta Ley de una serie de medidas que impliquen limitaciones en lo que podríamos denominar valor residencial del suelo y, de alguna manera también, limitaciones a la facultad de disponer, proporciona un cierto agravio a los propietarios de fincas situadas en suelo rústico protegido en relación a los de fincas de suelo rústico común, agravio que se considera que debe ser paliado con determinados beneficios fiscales. Con esta finalidad se han adoptado unas medidas en la disposición adicional decimotercera, que otorgan un tratamiento fiscal diferenciado a la transmisión mortis causa de estas fincas, creando una reducción en la base imponible del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Por otra parte, no debemos olvidar que la contribución social al paisaje que el suelo rústico protegido significará para el territorio de las Illes Balears dependerá, en buena medida, de los gastos que se realicen en la conservación y mejora de las propiedades integradas en este suelo. Estos gastos, que no están enfocados a un retorno económico ni a una productividad futura, deben considerarse susceptibles de integrar una deducción de la cuota líquida autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que de esta manera paliará los gastos de estas iniciativas.