Exposicion �nico motivos Creación del Instituto de Salud de Andalucía

I

La Constitución Española, en su artículo 44.2, determina que los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general, atribuyendo al Estado, en su artículo 149.1.15.ª, la competencia exclusiva en su fomento y coordinación general, sin perjuicio de la posible asunción de competencias por las comunidades autónomas para su fomento, en virtud del artículo 148.1.17.ª

En materia de investigación científica y técnica, el artículo 54.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva con relación a los centros y estructuras de investigación de la Junta de Andalucía y a los proyectos financiados por esta, que incluye, entre otras actuaciones, el establecimiento de líneas propias de investigación, y el seguimiento, control y evaluación de los proyectos; la organización, régimen de funcionamiento, control, seguimiento y acreditación de los centros y estructuras radicadas en Andalucía; la regulación y la formación profesional del personal investigador y de apoyo a la investigación, y la difusión de la ciencia y la transferencia de resultados.

El artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 61, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población, así como la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos. Asimismo, en virtud de dicho artículo le corresponde la competencia compartida en materia de régimen estatutario y formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, así como la formación sanitaria especializada y la investigación científica en materia sanitaria.

Por su parte, el artículo 47.1.1.ª del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre la regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos. Igualmente, el artículo 158 establece expresamente que la Comunidad Autónoma podrá constituir entes instrumentales para la ejecución de funciones de su competencia.

Atendiendo a dichos títulos competenciales, la presente ley crea el Instituto de Salud de Andalucía para establecer un entorno institucional favorable a la generación del conocimiento, al desarrollo, a la innovación y a la consolidación de la calidad en el ámbito de la salud, que permita una inversión pública y privada más eficaz, el fomento de la incorporación del talento en un contexto de estabilidad presupuestaria y financiera, y una mayor cobertura de los servicios comunes de apoyo en la realización de sus cometidos específicos en las referidas materias. Todo ello, acompañado de un control de su gestión a través de los mecanismos públicos establecidos.

En este sentido, la creación del Instituto de Salud de Andalucía responde a la necesidad de avanzar en la búsqueda de las adecuadas sinergias en el ámbito de la gestión pública de la investigación, el desarrollo, la innovación y la calidad, de potenciar la labor investigadora y de servicios técnicos del Instituto cuyas características, por razones de eficacia, justifican su organización y desarrollo en régimen de una especial autonomía de gestión respecto de los órganos de la consejería con competencias en materia de salud.

Además, se hace preciso señalar la importante contribución de la salud pública a la generación de las condiciones de vida más favorecedoras para la salud de la población, a la promoción de las conductas y estilos de vida más saludables y a la protección de la salud ante las amenazas y los riesgos, visión que transforma la actividad vinculada a la salud desde un posicionamiento reactivo, de respuesta al accidente patológico, hacia un posicionamiento proactivo de anticipación, promoción y mejora del bienestar de las personas.

Para lograr todo ello, se hace necesario proceder a la integración de dos entidades instrumentales ya existentes, la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud, y la Escuela Andaluza de Salud Pública, S.A., y de una parte de la organización administrativa de la Consejería competente en materia de salud, concretamente el órgano directivo con competencia en materia de investigación, desarrollo e innovación en salud, en una agencia administrativa de nueva creación que sirva a los principios de eficacia, eficiencia, calidad, coordinación, rendición de cuentas y cooperación con el resto de los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Siendo las funciones que desarrollará el Instituto las propias de una Administración Pública, la presente ley determina que la forma jurídica más apropiada para el nuevo ente debe ser la de agencia administrativa, de conformidad con los artículos 65 a 67 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

Además de establecer la naturaleza y el régimen jurídico del Instituto, la ley aborda sus recursos humanos, tipología y el régimen jurídico de su personal. En este sentido, la incorporación al Instituto del órgano directivo competente en materia de investigación, desarrollo e innovación en salud permitirá dotarlo de personal funcionario para poder ejercer potestades públicas.

Aparte del personal funcionario dedicado a las funciones habituales de administración general en una agencia administrativa, el nuevo Instituto requiere personal funcionario para el ejercicio de las funciones de investigación, desarrollo e innovación. Así pues, mediante la disposición adicional trigésima cuarta de la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, se creó, en el Cuerpo Superior Facultativo, la especialidad de Investigación Biomédica y en Ciencias de la Salud, y en el Cuerpo Técnico Facultativo, la especialidad de Investigación Técnica Biomédica y en Ciencias de la Salud. Estas especialidades son necesarias para el desarrollo de las competencias en materia de investigación, desarrollo e innovación, transferencia de tecnología, consultoría, mejora de la calidad y formación especializada en el ámbito de la investigación básica preclínica y en el marco de los fines asignados al Instituto.

Como complemento a dicha regulación, la disposición adicional primera de la presente ley regula aspectos específicos referidos a la especialidad de Investigación Biomédica, del Cuerpo Superior Facultativo y en Ciencias de la Salud, y la especialidad de Investigación Técnica Biomédica y en Ciencias de la Salud, del Cuerpo Técnico Facultativo.

La creación de estas especialidades debe entenderse en relación con los ámbitos académicos y científicos resultantes de la agrupación de áreas de conocimiento afines, establecidos en la Orden UNI/419/2023, de 17 de abril, por la que se modifica el Anexo I del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios.

La naturaleza de agencia administrativa del nuevo Instituto conlleva aplicar todas las garantías, para la ciudadanía, propias del procedimiento administrativo, disponer de las especialidades propias de las administraciones públicas en su relación con la Administración de Justicia, someter sus relaciones laborales al régimen de los empleados públicos, seguir la normativa propia de las subvenciones públicas en sus procedimientos de concesión de ayudas, proteger sus bienes mediante la normativa de bienes públicos y ejercer verdaderas potestades públicas, con pleno sometimiento a las garantías propias del Derecho Público.

II

La exigencia de contar con un sector público ordenado, coherente y sin duplicidades emana directamente del mandato de actuación eficaz impuesto a todas las administraciones públicas por el artículo 103.1 de la Constitución Española. Este mandato constitucional se recoge para todos los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el artículo 10.4, en conexión con el 10.3. 11.º, y en el artículo 40.2, en conexión con el artículo 37.13.º, del Estatuto de Autonomía, y se reitera, para la Administración de la Junta de Andalucía, en el artículo 133 del Estatuto de Autonomía, donde también se añade la obligación de que esta actúe de acuerdo con el principio de racionalidad organizativa.

En dicho contexto, y en el marco de lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con el necesario sistema de supervisión de las entidades que integran su sector público, al objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, la creación del Instituto de Salud de Andalucía viene a transformar el entorno institucional de la investigación biomédica y en ciencias de la salud de la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la asunción de los fines y objetivos de la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud, y de la Escuela Andaluza de Salud Pública, S.A., y la integración del órgano directivo competente en materia de investigación en salud de la Consejería competente en materia de salud.

Considerando su objetivo general y de acuerdo con los informes de auditoría operativa de la Intervención General de la Junta de Andalucía, presentados ante el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, con fecha 27 de julio de 2021, la presente ley se enmarca en los esfuerzos de racionalización del sector público andaluz desde una doble perspectiva: la reordenación de los principales entes instrumentales con que cuenta la Junta de Andalucía en materia de formación, gestión del conocimiento y de investigación en salud, y la simplificación del régimen jurídico al que se encuentran sometidos, adaptándolo a la normativa vigente y estableciendo aquellas especialidades que puedan estar justificadas por la especificidad de sus funciones.

III

De conformidad con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, se regula en este texto normativo, el tipo de entidad que se crea, una agencia administrativa, con indicación de sus fines, así como los recursos económicos de la misma, su régimen de personal y otras materias en atención a su naturaleza y fines. La ley determina la doble naturaleza y régimen jurídico del Instituto, como agencia administrativa de la Junta de Andalucía y como organismo público de investigación.

El Instituto, en cuanto organismo público de investigación, se regirá por lo dispuesto en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, y en la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento.

De conformidad con el artículo 47.1 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, son organismos públicos de investigación los creados para la realización directa de actividades de investigación científica y técnica, de actividades de prestación de servicios tecnológicos y de aquellas otras actividades de carácter complementario, necesarias para el adecuado progreso científico y tecnológico de la sociedad, que les sean atribuidas por esta Ley o por sus normas de creación y funcionamiento.

En este sentido, le resulta de aplicación lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 14/2011, de 1 de junio, que dispone que los centros y estructuras de investigación propios de una Comunidad Autónoma que haya asumido estatutariamente la competencia exclusiva para la regulación de sus propios centros de investigación se regirán por la normativa aprobada a tal efecto por su Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición final novena respecto de la extensión a los mismos de los artículos de carácter básico o de aplicación general de esta ley.

La Ley 14/2011, de 1 de junio, ha sido recientemente modificada en aras de fomentar el desarrollo de la carrera y desarrollo profesional del personal investigador, de aplicar la normativa reguladora de la transferencia de conocimiento y de resultados de la actividad investigadora, y la coordinación y colaboración entre agentes tanto públicos como privados, entre otras.

La calificación como organismo público de investigación del Instituto le permitirá acceder a ciertos regímenes jurídicos especiales en materia de convenios, patentes, contratación pública o contratación de personal, en los términos previstos en la citada Ley 14/2011, de 1 de junio, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y en la normativa laboral.

Asimismo, su configuración como organismo público de investigación posibilitará al Instituto complementar algunas de las capacidades docentes que hasta ahora vienen desarrollando la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud o la Escuela Andaluza de Salud Pública, S.A., beneficiándose del régimen especial de citas y reseñas e ilustración con fines educativos o de investigación científica, regulado en el artículo 32 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y que se encuentra reservado al profesorado de la educación reglada impartida en centros integrados en el sistema educativo español y al personal de universidades y organismos públicos de investigación en sus funciones de investigación científica.

La configuración del Instituto como organismo público de investigación tiene, asimismo, importantes repercusiones en el ámbito de la investigación y educación superior y de su colaboración con las universidades. De esta forma, la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario prevé, en su artículo 14, la colaboración y cooperación de las universidades con los organismos públicos de investigación. Dicha colaboración podrá desarrollarse mediante convenios, tal y como se prevé en el artículo 34 de la Ley 14/2011, de 1 de junio. Por su parte, el personal investigador del Instituto, en posesión del título de doctor, podrá realizar funciones de dirección de tesis doctorales, previo acuerdo del órgano responsable del programa de doctorado de la respectiva universidad; y el personal perteneciente a los cuerpos docentes universitarios podrá ocupar puestos de trabajo adscritos al Instituto para realizar labores relacionadas con la investigación científica y técnica, mediante los mecanismos de movilidad previstos en la normativa de recursos humanos y función pública.

De esta forma, el Instituto se alinea, en cuanto a su naturaleza y configuración, con los principales organismos públicos de investigación de ámbito estatal, como son el Instituto de Salud Carlos III o el Centro Superior de Investigaciones Científicas, y de ámbito autonómico en Andalucía, como el Instituto Andaluz de Investigación y Formación Agraria y Pesquera.

Sin perjuicio de que, conforme a lo expuesto, la naturaleza de agencia administrativa es la que mejor se adapta a la prestación de los servicios públicos que se encomiendan al Instituto, ello no impedirá que, de forma complementaria a su actividad principal, pueda desarrollar servicios a terceros en el mercado, tal y como venían siendo prestados por la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud, y por la Escuela Andaluza de Salud Pública, S.A. Este tipo de actividades son propias de los organismos públicos de investigación, y son reguladas como «transferencia de resultados de la investigación», siendo habitual que cuenten con una Oficina de Transferencia de Resultados de la Investigación encargada de tramitar los contratos que permiten la prestación de sus servicios.

Por su parte, la aplicación de lo dispuesto en la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, promoverá en el Instituto un entorno favorable para la generación, desarrollo y aprovechamiento compartido del conocimiento en el marco del Sistema Andaluz del Conocimiento.

IV

El Capítulo I de la ley aborda el objeto, naturaleza y régimen jurídico, y fines del Instituto. Por su parte, los Capítulos II y III, respectivamente, regulan los recursos económicos y humanos, y el régimen de propiedad intelectual e industrial.

La disposición adicional primera regula las especificidades de las nuevas especialidades creadas por la disposición adicional trigésima cuarta de la Ley 5/2023, de 7 de junio. Las disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta establecen, respectivamente, el régimen de integración de bienes y derechos en el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía y su adscripción al Instituto de Salud de Andalucía, el régimen de integración del personal al servicio de la Fundación Pública Andaluza Progreso y Salud, y de la Escuela Andaluza de Salud Pública, S.A., y el régimen de adscripción del personal de la Secretaría General de Salud Pública e I+D+i en salud, de la Consejería de Salud y Consumo. La disposición adicional quinta regula las sedes del Instituto.

En las disposiciones transitorias se regula el ejercicio de funciones asignadas, el régimen presupuestario y la representación sindical y unitaria.

La disposición derogatoria única hace referencia a la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la ley, y expresamente los artículos 47 y 48 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía.

En las disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta, la ley regula la modificación de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, la modificación de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, la modificación de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, y la modificación de la Ley 5/2023, de 7 de junio.

Por último, las disposiciones finales quinta, sexta y séptima abordan la efectiva puesta en funcionamiento, el desarrollo normativo y habilitación, y la entrada en vigor.

V

En la elaboración de la presente ley se ha tenido en cuenta la perspectiva de igualdad de género y su fomento, considerando sistemáticamente las prioridades y necesidades propias de las mujeres y de los hombres afectados por su aplicación, teniendo en cuenta su incidencia en la situación específica de unas y otros para eliminar los posibles efectos discriminatorios, de conformidad con el principio de transversalidad de género, recogido en el artículo 5 de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía.

Asimismo, esta ley responde a los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como a lo previsto en el artículo 7 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía.

En este sentido, la ley atiende al principio de necesidad y eficacia porque contribuye al interés general, dado que la Junta de Andalucía, con la finalidad de acomodar el sector público andaluz a las nuevas circunstancias económicas y financieras, ha llevado a cabo una serie de medidas que tenían como objetivo básico mejorar la gestión, la calidad en la prestación de los distintos servicios públicos y el desarrollo de las funciones que les son propias a las consejerías, teniendo en consideración los medios personales y materiales disponibles y desarrollando el máximo posible de las potestades administrativas con sus propios recursos. La necesidad de reordenación de la administración institucional de la Junta de Andalucía en el ámbito de la Consejería competente en materia de salud se cumple con la creación de esta agencia.

Se adecúa al principio de proporcionalidad, puesto que contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad de cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a las personas destinatarias. En este sentido, todas las medidas e instrumentos propuestos han sido examinados junto a las alternativas existentes para la consecución del mismo resultado, considerando la proporcionalidad de cada una de ellas a la finalidad que persigue, sin que se establezcan cargas u obligaciones innecesarias a las futuras personas y entidades destinatarias.

Se garantiza el principio de seguridad jurídica, puesto que el texto de la ley resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea. De esta manera genera un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y entidades afectadas.

Se adecúa al principio de transparencia, dado que con carácter previo a su tramitación se ha sometido a consulta pública previa. Igualmente, los objetivos de esta iniciativa y su justificación aparecen en la parte expositiva del mismo. Por último, en la fase de informes preceptivos, audiencia e información pública toda la ciudadanía ha dispuesto de acceso y conocimiento del contenido del proyecto y de los documentos propios de su proceso de elaboración a través de su publicación en la sección de transparencia del portal de la Junta de Andalucía, en cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa establecidas en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, y a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sobre la información de relevancia jurídica.

Por último, cumple con el principio de eficiencia por la contribución a la racionalización en la gestión de los recursos públicos en materia de investigación, desarrollo e innovación en salud que supone a creación del Instituto, considerándose que la aplicación de la presente ley no implica el establecimiento de cargas administrativas innecesarias a las personas y entidades destinatarias.