Exposicion �nico motivos Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos

I

La Constitución Española, en su artículo 148.1.11.ª, reconoce a las comunidades autónomas competencias exclusivas en materia de caza. En un sentido más amplio, su artículo 45 dispone que «todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo», mandatando a los poderes públicos para velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

En línea con la habilitación constitucional, el artículo 70.1.17.º de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, atribuye a la Comunidad competencia exclusiva en materia de caza y explotaciones cinegéticas, así como de protección de los ecosistemas en que se desarrollen dichas actividades. El mismo artículo, en sus apartados 32.º y 33.º respectivamente, le otorga también competencia exclusiva sobre actividades recreativas y promoción del deporte y del ocio.

No obstante, hay que tener en cuenta que el Estado retiene múltiples títulos competenciales que condicionan las atribuciones autonómicas. De ahí que esta ley se apruebe en el marco de la normativa básica estatal en materia de protección del medio ambiente, entre la que destaca la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Conviene indicar que dicha ley se encuadra dentro del marco regulatorio establecido por la Unión Europea en materia de patrimonio natural y biodiversidad, especialmente la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres. Como desarrollo de esa norma básica fue aprobada la Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León, cuyo objeto es «establecer el régimen jurídico aplicable en Castilla y León para la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural». Por lo que, siendo los recursos cinegéticos una parte esencial del patrimonio natural de la Comunidad, las citadas leyes constituyen el punto de partida y la referencia obligada para la regulación de estos recursos en Castilla y León.

II

Con la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, la Comunidad ejerció la facultad legislativa en la materia, que el Estatuto de Autonomía le había otorgado como competencia exclusiva. En los 23 años transcurridos desde entonces, los procesos de urbanización y despoblamiento rural de Castilla y León, iniciados en la segunda mitad del siglo pasado, se han agudizado intensamente. Así nuestro medio rural se ha vaciado y la población que permanece en el mismo ha envejecido, ambos fenómenos con especial incidencia en las zonas de montaña. Estos procesos han producido un patente cambio en los ecosistemas de montaña, con un notable incremento de los terrenos forestales fruto de la menor utilización del territorio: Entre los dos últimos Inventarios Forestales Nacionales, la superficie forestal arbolada de Castilla y León aumentó en casi 900.000 hectáreas, un 43 por ciento.

Por otro lado, también en estos últimos años se ha incrementado sensiblemente la tecnificación de las labores agrícolas y la implantación de nuevas técnicas de cultivo, lo que ha generado notables cambios en los hábitats asociados a los terrenos agrícolas con repercusiones en el estado poblacional de las especies silvestres ligadas a los mismos.

En este contexto, la situación de las poblaciones de las especies cinegéticas es muy diferente a la que existía cuando se dictó la Ley 4/1996, de 12 de julio. Así, las especies ligadas a los territorios forestales, principalmente las de caza mayor, han experimentado en general un notable incremento, en algunos casos de forma muy acentuada, provocando incluso situaciones no deseables de desequilibrio poblacional, mientras que, por el contrario, algunas especies de caza menor asociadas a los hábitats agrícolas han visto cómo sus poblaciones presentan tendencias decrecientes.

Estos cambios están produciendo efectos no deseables, tales como el notable incremento de los daños a la agricultura producidos por algunas especies, como el jabalí o el conejo; o como el elevado y preocupante aumento de los accidentes de tráfico provocados por la irrupción de ejemplares de caza mayor en las carreteras, que se han duplicado en los últimos 5 años, superándose actualmente la cifra de 8.000 accidentes al año, lo que equivale a 20 accidentes al día; o una mayor dificultad en el control de determinadas epizootias y zoonosis, que suponen un riesgo para la salud de los animales y también de las personas.

En otro orden de cosas, sin duda no es ajeno al descrito proceso de urbanización de nuestro territorio el hecho de que el número de cazadores de Castilla y León haya descendido un 23% desde la entrada en vigor de la Ley 4/1996, de 12 de julio, perdiéndose 35.000 cazadores desde entonces. O que un sector considerable de la población manifieste un creciente interés en la conservación de la naturaleza, y reclame mayores garantías de que esta no se ponga en riesgo con la práctica de la caza.

También hay que tener en cuenta que en estos años se han producido cambios importantes que afectan a los procedimientos administrativos, como la progresiva implantación de la administración electrónica, la aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, o la nueva legislación en materia de procedimiento administrativo. En coherencia con todo ello, esta ley apuesta de forma decidida por la simplificación de los procedimientos, la tramitación electrónica, y la asunción de responsabilidad por parte de los ciudadanos.

A la vista de lo expuesto, resulta evidente la conveniencia y necesidad de reemplazar con la mayor urgencia la anterior legislación en materia de caza, vigente en Castilla y León desde 1996, con una nueva ley cuyo objeto no se limita ya a la mera práctica de la caza, sino que aborda la gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León en su integridad, lo que implica no solamente adaptar la regulación de la caza, sino hacerlo desde una perspectiva diferente, ligada a la conservación de las especies cinegéticas.

Esta clara argumentación general da respuesta a los principios de necesidad y eficacia y facilita el análisis de la ley, a la luz de los principios de transparencia, proporcionalidad, coherencia, accesibilidad, responsabilidad, seguridad jurídica y eficiencia:

Los principios de accesibilidad, transparencia y participación han sido respetados en la tramitación de la norma. Se definen claramente en la exposición de motivos los objetivos de esta iniciativa normativa y su justificación, y se ha utilizado un lenguaje sencillo y accesible, pero dotado de precisión técnica, que permite que la norma sea clara y comprensible. También se ha posibilitado una participación activa de los potenciales destinatarios de esta norma en su elaboración al haber sido sometida la presente ley al trámite de consulta previa, e igualmente se ha sometido a los trámites de audiencia e información pública y participación a través de la plataforma «Gobierno Abierto» de la Junta de Castilla y León. Además las distintas Consejerías han informado su contenido en relación con aquellos aspectos que afectan a sus competencias.

El principio de accesibilidad (que la norma sea clara, comprensible y conocida por sus destinatarios) se cumplirá en la medida en que la ley se insertará con naturalidad en el marco del derecho ambiental de Castilla y León, utilizándose conceptos, lenguaje e instituciones, conocidos y empleados en las normas de derecho ambiental que ya han sido citadas.

Más importante desde el punto de vista de los usuarios es el mantenimiento de múltiples términos del lenguaje habitualmente empleado por quienes están implicados en las actividades reguladas en la norma. Esa continuidad con normativas previas y, sobre todo, con los usos y costumbres es garantía de entendimiento y aceptación previa de carácter general.

Se respetan así mismo los principios de proporcionalidad y eficiencia, dado que la solución jurídica propuesta, con rango de ley, es proporcional en cuanto lo que se pretende es la regulación de un ámbito de la actividad humana en relación con el medio ambiente que resulta completo en sí mismo y acotado respecto de otros, y ello tanto desde el reconocimiento técnico y científico como desde el sentimiento social, lo que justifica la aprobación de una norma separada del resto del corpus normativo.

Al mismo tiempo, el rango legal de la norma resulta exigible por razón de su contenido, ya que en el mismo se impone un completo marco de derechos y deberes para personas, empresas y administraciones públicas, sin perjuicio de que se realicen un buen número de remisiones al futuro desarrollo reglamentario, sobre todo en materia de procedimiento.

Así mismo, se constata que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, ya que se ha optado por un régimen de intervención mínimo a través de la presentación de declaraciones responsables en la mayor parte de los procedimientos; manteniéndose únicamente el régimen de autorización administrativa para aquellas actuaciones en las que, o bien el régimen de autorización viene exigido por legislación sectorial (como sucede con las granjas cinegéticas), o bien es necesario para garantizar un correcto ejercicio de la actividad cinegética. Ello, unido a que esta ley contiene la regulación imprescindible para atender a la necesidad cubierta con la misma, garantiza el cumplimiento del principio de proporcionalidad.

Esta norma es coherente con el resto de la normativa reguladora de las actividades humanas que afectan al medio ambiente, tanto en cuanto al nivel europeo y estatal como en relación con el resto de normas de rango autonómico y local.

En este punto resulta esencial la coherencia con la normativa básica del Estado en la materia, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y con la norma autonómica que la desarrolla, la Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León.

En cuanto a la coherencia con el resto de políticas públicas de la Junta de Castilla y León, fue objeto de comprobación mediante el trámite de audiencia a las restantes Consejerías de la Junta de Castilla y León, que se realizó simultáneamente a la información pública.

En lo relativo a la responsabilidad (que los ciudadanos puedan identificar a los responsables de las políticas públicas) esta norma no plantea dificultades, pues se promueve por la Consejería que gestiona las competencias en materia de conservación del patrimonio natural, y que es la misma que luego habrá de gestionar en el día a día las competencias y atribuciones que se hacen a los poderes públicos. Tan es así que la ley desde el comienzo se refiere abreviadamente a "la Consejería" en cuanto a que dicha identificación no plantea ninguna duda para quienes están llamados a ser aplicadores de la norma.

III

Esta nueva ley se inspira en diversos principios generales, que se derivan del estudio y análisis de las circunstancias anteriormente expuestas, tanto en el ámbito administrativo como desde una perspectiva social, como son:

- Que los recursos cinegéticos son de carácter natural y renovable, y por ello su aprovechamiento debe realizarse garantizando su sostenibilidad y la adecuada conservación de las especies sobre las que se ejercite la caza, de los hábitats en los que se desarrolla y de las restantes especies con las que los comparten.

- Que la práctica de la caza de una forma ordenada y sostenible es una actividad legítima que se ha practicado histórica y tradicionalmente en Castilla y León, alcanzando una notable relevancia cultural, económica, deportiva, turística y social.

- Que la caza constituye un importante recurso endógeno de los territorios rurales, que puede y debe contribuir más intensamente a su desarrollo, a la fijación de población y a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes mediante la generación de rentas y empleos.

- Que la caza es un instrumento que puede contribuir notablemente al equilibrio ecológico como herramienta para el control de especies que, por causas antrópicas, se encuentren en situación de sobreabundancia con consecuencias negativas para los ecosistemas y para las personas, su seguridad, su salud y sus bienes.

- Que la caza debe desarrollarse de forma compatible con los demás usos legítimos del territorio y que su regulación debe atender a todos los intereses afectados, con la necesaria participación del conjunto de la sociedad.

- Y que la mejor forma de garantizar el cumplimiento de los postulados anteriores es la previa planificación, que debe ser realizada con el debido rigor técnico.

IV

Esta ley se desarrolla en noventa y cuatro artículos agrupados en once títulos, a los que se añaden nueve disposiciones adicionales, seis transitorias, una derogatoria y dos finales, más cuatro anexos.

El título I, dedicado a las disposiciones generales, se abre con la definición del objeto de la ley, que es la gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León; gestión que puede realizarse bajo dos modalidades que responden a diferentes motivaciones y que se regulan separadamente: Por un lado la caza sostenible, y por otro el control poblacional de las especies cinegéticas. Ahora bien, la finalidad de ambas modalidades es común: proteger, conservar, fomentar y aprovechar ordenadamente los recursos cinegéticos, de forma compatible con la conservación del patrimonio natural de Castilla y León y con el resto de los usos del territorio, y fomentando el desarrollo rural.

Tras enumerar los principios generales que inspiran y guían la ley, que ya han sido comentados en el expositivo anterior, este título también clarifica los derechos y deberes vinculados a la gestión de los recursos cinegéticos, distinguiendo quién tiene derecho al aprovechamiento cinegético, quién tiene la condición de titular cinegético y quién tiene derecho a cazar. Es relevante la regulación del régimen de compatibilidad con otras actividades, de especial importancia en el caso de las cacerías por razones de seguridad. Por último se identifica la Consejería competente para el ejercicio de las competencias administrativas definidas en la ley.

El título II regula las especies cinegéticas, que son las únicas que pueden ser objeto de caza, declarándose como tales las enumeradas en el Anexo I de la ley, por entender que debe ser una norma de rango legal la que adopte tan relevante decisión, conforme a lo previsto en la legislación básica en materia de protección del patrimonio natural y biodiversidad. No obstante se habilitan mecanismos de rango reglamentario para declarar otras especies como cinegéticas, o para excluir, bien temporalmente o con carácter definitivo, a determinadas especies. Y se regula la posibilidad de que una especie cinegética sea declarada «de atención preferente», por lo que será objeto de planes de gestión específicos.

Este título define también el concepto de piezas de caza, y detalla las reglas para determinar la propiedad de las mismas, así como el régimen particular de las piezas en cautividad y de los daños que produzcan las piezas de caza.

El título III, dedicado a la figura del cazador, define los requisitos habilitantes para la práctica de la caza, entre los que cobra especial relevancia el examen del cazador, que se regula con detalle, concretando en qué casos existe exención de este requisito, bien por haber poseído licencia de caza en los cinco años anteriores al 15 de marzo de 2015, fecha de entrada en vigor del Decreto 14/2015, de 19 de febrero, por el que se regulan las pruebas de aptitud para la obtención de la licencia de caza en Castilla y León, bien por haber superado el examen del cazador o requisito equivalente en otra comunidad autónoma o en otro Estado, o por tratarse de personas extranjeras en cuyo Estado no se exija un requisito equivalente. También son objeto de artículos específicos la licencia de caza, una figura socialmente bien asentada, y la responsabilidad por los daños producidos por cazadores.

El título IV clasifica el territorio de Castilla y León a los efectos cinegéticos. En tal sentido, se deslindan claramente los terrenos cinegéticos y no cinegéticos, en los que, salvo en circunstancias excepcionales, no se podrá cazar. Dentro de los terrenos cinegéticos, se eliminan dos figuras previstas en la ley anterior: Las zonas de caza controlada y los cotos regionales. La primera se justificaba como fórmula amortiguadora del impacto que supuso la eliminación, de forma pionera en España, de los terrenos cinegéticos de aprovechamiento común (los llamados terrenos libres); pero tras más de veinte años esa medida ha sido ya asumida en Castilla y León y se ha generalizado en las otras comunidades autónomas, por lo que las zonas de caza controlada han dejado de tener sentido. En cuanto a los cotos regionales, la experiencia permite concluir que la pequeña oferta de caza que aportaban, dada la escasa superficie de los terrenos propiedad de la Junta de Castilla y León, ya no justifica su mantenimiento, de gestión complicada y con exigencia de gasto público.

En cuanto a las reservas regionales de caza, su regulación incorpora como novedad la exigencia de una superficie mínima para las de nueva declaración. Se aborda también la demanda de segregación planteada por algunos propietarios entendiendo que las reservas nacionales de caza, reconvertidas en reservas regionales en la Ley 4/1996, de 12 de julio, han constituido un modelo de éxito en la gestión cinegética reconocido a nivel internacional, que permitió la recuperación de especies prácticamente extintas en amplios territorios: También es cierto que, una vez conseguido dicho objetivo, es legítimo atender la voluntad de los propietarios que soliciten la segregación, habilitándose un procedimiento a tal efecto. Al mismo tiempo, se mejora el funcionamiento del fondo de gestión de las reservas mediante la creación de una comisión de gestión.

En cuanto a los cotos de caza, la ley unifica en 250 hectáreas la superficie mínima necesaria para su constitución, y sobre todo introduce cambios relevantes en cuanto al régimen de intervención administrativa, estableciendo con carácter general el procedimiento de declaración responsable para su constitución, con la excepción de los cotos dedicados a la caza intensiva; por lo demás, se simplifican los trámites y requisitos necesarios en general, y se hace obligatoria la tramitación telemática.

Respecto a los terrenos no cinegéticos, se declaran como tales todos los terrenos urbanos, y se elimina la figura del Refugio de Fauna dada su prácticamente nula utilización por el hecho de existir diversas figuras de protección establecidas en la Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León, como las microrreservas de fauna y las zonas de reserva y uso limitado de los espacios naturales protegidos, que cumplen sobradamente con los objetivos de aquella. Y en cuanto a las zonas de seguridad, se establecen algunos cambios que, sin poner en riesgo la seguridad, permitan practicar la caza sin algunas restricciones que resultaban innecesarias, a la vez que se regula de forma clara el empleo de armas de caza en las zonas de seguridad y sus alrededores.

El título V regula los medios permitidos para la caza, así como sus modalidades y las medidas de seguridad que han de adoptarse durante su práctica, manteniendo en gran medida la regulación anterior, que se ha demostrado adecuada. Destaca también que la celebración de monterías y ganchos requerirá únicamente la presentación de una declaración responsable, con ciertas excepciones.

Por el contrario, la ley incorpora importantes innovaciones en el título VI, el cual se dedica a la planificación cinegética, al entender que esta es imprescindible para garantizar que la caza se practique en Castilla y León de forma ordenada y sostenible, con garantía de la adecuada conservación de las especies cinegéticas y del conjunto del patrimonio natural. Así se regula en primer lugar la Estrategia de la Caza de Castilla y León, como instrumento de planificación estratégica en la Comunidad, que señalará los criterios generales para la conservación, mejora, fomento y aprovechamiento sostenible de las especies cinegéticas. También a un nivel estratégico, pero con mayor componente técnico, se prevé la posibilidad de aprobar, cuando se considere necesario, planes territoriales de recursos cinegéticos y planes de gestión de especies, que contendrán tanto orientaciones de carácter estratégico sin efectos normativos como determinaciones de obligado cumplimiento, según se establezca en su orden de aprobación.

En la escala de la planificación local se regulan los planes cinegéticos de los cotos de caza y las reservas regionales de caza, que siguen siendo los únicos imprescindibles para la práctica de la caza. Aquí se incorporan también notables novedades: Que deberán basarse en los criterios, orientaciones y recomendaciones de los instrumentos de planificación de carácter estratégico, y cumplir las normas que se establezcan en los planes territoriales de recursos cinegéticos o de gestión de especies; que deberán ser elaborados por técnicos competentes en todos los cotos, a los que se pide que hagan especial énfasis en la rigurosidad de los inventarios sobre los que se basa la planificación, para los que aplicarán metodologías concretas y comunes que permitan su contraste técnico; y que su presentación ante la Consejería a efectos de su aprobación, deberá realizarse de forma telemática y normalizada.

Se incluyen también en la ley, en el título VII, un conjunto de disposiciones para la protección y fomento de las especies cinegéticas. Importante novedad es que la propia ley establece los periodos hábiles máximos en los que se podrá practicar la caza, cumpliendo los requisitos establecidos en la normativa comunitaria y estatal; periodos que no obstante podrán restringirse si las circunstancias así lo aconsejan. Además, se establece una pormenorizada serie de limitaciones y prohibiciones con el fin de proteger la conservación de las especies, su pureza genética y los hábitats en los que habitan; y se regula la posibilidad de que la Consejería otorgue autorizaciones de caza de carácter excepcional en determinados supuestos.

También se prevé la adopción de medidas para luchar contra las enfermedades y epizootias, quedando los titulares de terrenos cinegéticos obligados a adoptar las medidas que dicte la Consejería competente en sanidad animal para la erradicación de las mismas.

Especial hincapié realiza la ley en el seguimiento poblacional de las especies cinegéticas, como herramienta imprescindible para garantizar que la práctica de la caza no pone en peligro el estado de conservación de las mismas. A tal fin, se prevé implantar un nuevo «Sistema de Seguimiento de las Poblaciones Cinegéticas de Castilla y León», que utilizará todas las fuentes de información disponibles y permitirá elaborar periódicamente un informe público con sus conclusiones.

Con la misma finalidad la ley establece varias nuevas figuras: Por un lado, los cotos y entidades colaboradores, que deberán contar con asesoramiento técnico permanente que asegure la obtención de información de calidad; y por otro lado, los cazadores colaboradores que podrán aportar importante información sobre capturas, seguimiento poblacional y otros aspectos que contribuirán a mejorar el conocimiento y la gestión de la caza en Castilla y León.

También cabe destacar la obligatoriedad de que los cazadores cumplimenten una ficha de control de capturas, lo que permitirá llevar a cabo un mejor control de las capturas producidas y de la ejecución del plan cinegético.

Este título incluye medidas de divulgación y sensibilización dirigidas tanto a los cazadores, para difundir las buenas prácticas cinegéticas, como a la sociedad en general, con el fin de dar a conocer la importancia de la caza en nuestra Comunidad y su contribución a la gestión sostenible de los recursos naturales, al mantenimiento del equilibrio poblacional y al desarrollo del medio rural.

El título VIII da un tratamiento diferenciado al control poblacional de las especies cinegéticas, cada vez más necesario ante los episodios de sobreabundancia de algunas especies con importantes consecuencias, entre otras cuestiones, sobre los cultivos y la seguridad vial, previéndose la posibilidad de declarar emergencias cinegéticas que permitan establecer medidas de obligado cumplimiento para los titulares cinegéticos cuando concurran causas debidamente justificadas.

En el título IX se regulan diversos aspectos de las actividades empresariales vinculadas a la caza, como las granjas cinegéticas, la caza intensiva, la definición de las especies comercializables y las reglas para el transporte y comercialización de las piezas de caza muertas, y para el transporte y suelta de las piezas de caza vivas.

El título X se reserva para regular las instituciones de administración y vigilancia de la caza. Se regulan así los órganos consultivos y asesores de la Administración competente, con el fin de mejorar los procesos de toma de decisiones, destacando la creación de la Comisión Científica de la Caza. Y en cuanto a la vigilancia e inspección de la actividad cinegética, la ley determina quiénes ostentan la condición de agentes de la autoridad y de agentes auxiliares.

El título XI se dedica al régimen sancionador, instrumento imprescindible para el cumplimiento de sus disposiciones. Para ello se tipifican las infracciones y sanciones, se regulan ciertos pormenores específicos del procedimiento sancionador, como por ejemplo el decomiso de los medios de caza, así como el régimen de las indemnizaciones por daños. Asimismo, a lo largo del texto de la ley se van identificando los sujetos responsables del cumplimiento de las distintas obligaciones que se establecen en dicho texto legal y que, por lo tanto, serán responsables de los incumplimientos y de las infracciones que las acciones u omisiones derivadas del incumplimiento pudieran constituir a esta ley.

Acompañan al articulado un pequeño grupo de disposiciones, entre las que cabe destacar una previsión sobre la obligada financiación de las nuevas medidas planteadas en la ley y la regulación de las situaciones transitorias derivadas del cambio legal.

Por último, los cuatro anexos de la ley enumeran respectivamente las especies que se declaran como cinegéticas, los periodos y días hábiles para la caza, las modalidades de caza y la valoración de las piezas de caza a efectos indemnizatorios.

En su virtud, conforme a la atribución a la Comunidad de Castilla y León de la competencia exclusiva en materia de caza y explotaciones cinegéticas, así como de protección de los ecosistemas en que se desarrollen dichas actividades, efectuada en el artículo 70.1.17.º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, se dicta esta ley.