Sentencia Supranacional Nº C-91/01, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 18 de Septiembre de 2003

Fundamentos

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. F.G. JACOBS

presentadas el 18 de septiembre de 2003 (1)

Asunto C‑91/01

Italia

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

1.        En el presente asunto, Italia solicita la anulación de la Decisión 2001/779/CE de la Comisión, de 15 de noviembre de 2000 (en lo sucesivo, «Decisión»), (2) mediante la que la Comisión declaró que la ayuda que Italia tenía previsto ejecutar en favor de Solar Tech srl (en lo sucesivo, «Solar Tech») era incompatible con el mercado común toda vez que su intensidad era superior a la intensidad máxima admisible en el asunto controvertido.

2.        En particular, Italia alega que, al no autorizar el incremento de la intensidad de ayuda establecido para las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «PYME»), la Comisión vulneró los artículos 87 CE y 88 CE, las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «Directrices»), (3) la Recomendación 96/280/CE de la Comisión, de 3 de abril de 1996, sobre la definición de pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «Recomendación»), (4) y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.

 Marco jurídico

 Disposiciones del Tratado relativas a las ayudas de Estado

3.        En el artículo 87 CE se dispone:

«1.      Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

[...]

3.      Podrán considerarse compatibles con el mercado común:

a)      las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;

[...]

c)      las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;

[...]»

4.        El artículo 88 CE prevé:

«1.      La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.

2.      Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.

[...]

3.      La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»

 Directrices sobre ayudas de Estado para PYME

5.        En lo que respecta a las ayudas a las PYME, se considera necesario dispensar un trato especial. Esta necesidad se explica en el punto 1.2 de las Directrices, en el que se subraya «el papel determinante de las PYME en la creación de empleo y, en términos más generales, como factor de estabilidad social y dinamismo económico. No obstante, está demostrado que las PYME padecen diversas desventajas que pueden frenar su desarrollo. De estas desventajas, las dificultades para obtener capital y crédito son una de las más importantes y se deben a la falta de información, las reticencias de los mercados financieros a aceptar riesgos y las limitadas garantías que estas empresas pueden ofrecer. Los recursos limitados de las PYME también restringen sus posibilidades de acceso a la información, particularmente en relación con las nuevas tecnologías y los mercados potenciales. Por último, la aplicación de nuevas normas implica muchas veces para ellas costes más elevados. Las imperfecciones del mercado que limitan su desarrollo adecuado desde el punto de vista social justifican el enfoque de la Comisión, tradicionalmente favorable a las ayudas estatales a las PYME, a condición de que [...] dichas ayudas no alteren las condiciones de los intercambios de forma desproporcionada con respecto a su contribución a la realización de los objetivos comunitarios [...].»

6.        A tenor del párrafo cuarto del punto 4.2.1 de las Directrices:

«En las regiones asistidas, la Comisión podrá aprobar la concesión a las PYME de ayudas que sean superiores al nivel de ayuda regional a la inversión que haya autorizado para las grandes empresas en la región considerada:

[...]

–      en 15 puntos porcentuales brutos, en las regiones cubiertas por la letra a) del apartado 3 del artículo [87 CE], siempre que el total no sea superior al 75 % neto.» (5)

7.        En el punto 3.2 de las Directrices se dispone: «A efectos de aplicación de las presentes Directrices, las PYME se definirán con arreglo a la Recomendación sobre la definición de las PYME adoptada por la Comisión el 3 de abril de 1996». A continuación las Directrices reproducen dicha definición (6) y dejan claro que «la condición de independencia, según la cual una empresa de gran tamaño no puede tener una participación en el capital de la PYME igual o superior al 25 %, se ha inspirado en la práctica de numerosos Estados miembros, en donde se considera que este porcentaje constituye el umbral a partir del cual es posible el control».

 Recomendación sobre la definición de las PYME

8.        El anexo de la Recomendación lleva el título de «Definición de pequeñas y medianas empresas adoptada por la Comisión». En el artículo 1 del anexo se dispone:

«1.      Se entenderá por pequeñas y medianas empresas, denominadas de ahora en adelante “PYME”, las empresas:

–      que empleen a menos de 250 personas,

–      cuyo volumen de negocio anual no exceda de 40 millones de ecus o cuyo balance general anual no exceda de 27 millones de ecus,

–      y que cumplan el criterio de independencia tal como se define en el apartado 3.

[...]

3.      Se considerarán empresas independientes las empresas en las que el 25 % o más de su capital o de sus derechos de voto no pertenezca a otra empresa, o conjuntamente a varias empresas que no respondan a la definición de PYME o de pequeña empresa, según el caso. Este umbral podrá superarse en los dos casos siguientes:

–      si la empresa pertenece a sociedades públicas de participación, sociedades de capital riesgo o a inversores institucionales, siempre que éstos no ejerzan, individual o conjuntamente, ningún control sobre la empresa;

–      si el capital está distribuido de tal forma que no es posible determinar quién lo posee y si la empresa declara que puede legítimamente presumir que el 25 % o más de su capital no pertenece a otra empresa o conjuntamente a varias empresas que no responden a la definición de PYME o de pequeña empresa, según el caso.

[...]»

9.        El artículo 1 de la Recomendación establece:

«Se recomienda a los Estados miembros [...] que:

–      cumplan lo dispuesto en el artículo 1 del Anexo en sus programas destinados a las “PYME” [...]»

10.      En el artículo 2 se dispone:

«Los umbrales fijados en el artículo 1 del Anexo deben considerarse como máximos. Los Estados miembros [...] podrán en determinados casos fijar umbrales inferiores. Podrán asimismo [al] aplicar algunas de sus políticas, tener en cuenta únicamente el criterio del número de empleados, excepto en ámbitos donde se apliquen las distintas directrices sobre ayudas estatales.»

11.      Los considerandos decimoctavo, decimonoveno y vigesimosegundo de la exposición de motivos de la Recomendación tienen el siguiente tenor:

«Considerando que la independencia es también un criterio básico porque una PYME perteneciente a un grupo importante dispone de medios y de una asistencia que no tienen sus competidores de igual dimensión; [...]

Considerando que en lo que se refiere al criterio de independencia, los Estados miembros, el BEI y el FEI deberían garantizar que no eludan la definición las empresas que, si bien respetan formalmente dicho criterio, de hecho están controladas por una gran empresa o, de forma conjunta, por varias grandes empresas;

[...]

Considerando que conviene fijar umbrales bastante estrictos para definir a las PYME a fin de que las medidas a ellas destinadas redunden en beneficio de aquellas empresas cuya dimensión constituya una desventaja;

[...]»

 Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales

12.      Las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión (en lo sucesivo, «Directrices multisectoriales») (7) reconocen «la necesidad de controlar de manera más sistemática las ayudas regionales a los proyectos de inversión móviles a gran escala» (punto 1.1).

13.      Con arreglo al punto 2.1 de las Directrices multisectoriales, los Estados miembros, de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 3, tienen que notificar cualquier proyecto de concesión de ayuda regional a la inversión, en el marco de un régimen autorizado, siempre que se cumpla uno de los criterios siguientes: a) un coste mínimo total del proyecto de 50 millones de ecus, más una intensidad acumulada de ayuda, expresada en porcentaje de los costes de inversión subvencionables, de un mínimo del 50 % del límite máximo de ayuda regional a grandes empresas en la zona en cuestión, más una ayuda por puesto de trabajo creado o conservado que ascienda a un mínimo de 40.000 ecus; o b) un mínimo de 50 millones de ecus de ayuda total.

14.      En el punto 3.1 de las Directrices multisectoriales se dispone:

«La Comisión determinará una intensidad máxima de ayuda subvencionable por cada proyecto de concesión de ayuda mediante la fórmula de cálculo establecida en el punto 3.10. El cálculo empezará delimitando la intensidad máxima de ayuda (límite máximo de ayuda regional) que una gran empresa puede obtener en la zona asistida de que se trate, dentro del contexto del régimen de ayuda regional autorizado vigente en el momento de la notificación (a menos que se trate de una ayuda ad hoc, en cuyo caso se aplicará el límite máximo de ayuda fijado para la región de que se trate). A continuación se aplicarán a este porcentaje una serie de coeficientes correctores, de conformidad con tres criterios específicos de evaluación (véase más abajo), para poder obtener la intensidad máxima de ayuda subvencionable para dicho proyecto.»

15.      En los puntos 3.2 a 3.10 de las Directrices multisectoriales se definen los tres criterios –competencia, relación capital-empleo e incidencia regional– y la fórmula que se les aplica para calcular la intensidad máxima de ayuda subvencionable. Con arreglo al punto 3.10, número 3, ningún proyecto podrá recibir ayudas por encima del límite máximo regional.

 Procedimiento seguido ante la Comisión

16.      Mediante escrito de 24 de noviembre de 1999, Italia notificó a la Comisión la ayuda que tenía previsto conceder a Solar Tech. Se trata de una subvención a fondo perdido de 42.788.290 euros para la construcción de una fábrica de fotolitos de silicio amorfo y de paneles solares integrados en la región de Manfredonia, Foggia, a la que se aplica el artículo 87 CE, apartado 3, letra a). La ayuda se había previsto en el Secondo Protocollo Aggiuntivo del Contratto d’Area per l’Area di Manfredonia (Segundo Protocolo Adicional del Contrato Regional para Manfredonia; en lo sucesivo, «Segundo Protocolo»), de 19 de marzo de 1999, en el marco del régimen de ayudas de finalidad regional autorizado por la Comisión mediante escrito de 30 de junio de 1997. (8) Habida cuenta del coste total del proyecto, la intensidad acumulada del importe de la ayuda y la proporción de ayuda por puesto de trabajo creado, la ayuda debía ser notificada con arreglo a las Directrices multisectoriales.

17.      Aun cuando la intensidad de la ayuda propuesta ascendía al 50,14 % del equivalente en subvención neta (ESN), (9) que excedía de la intensidad máxima de ayuda autorizada por la Comisión para la región de que se trata (40 % ESN), Italia alegó que la ayuda debía autorizarse porque Solar Tech cumplía los criterios para ser considerada una PYME con arreglo a las Directrices y, en consecuencia, tenía derecho a la bonificación del 15 % del equivalente en subvención bruta (ESB) (10) previsto en favor de las ayudas a las PYME en regiones asistidas.

18.      Por albergar dudas de si Solar Tech podía considerarse una PYME con arreglo a las Directrices y de si padecía las desventajas típicas de las PYME, la Comisión notificó a Italia, mediante escrito de 4 de abril de 2000, su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. (11)

19.      A juicio de la Comisión, pese a que Solar Tech cumplía formalmente los criterios de la definición de PYME establecidos en las Directrices, varios factores indicaban que, en realidad, formaba parte del gran grupo industrial Permasteelisa, especializado en muros cortinas y otros revestimientos para grandes obras de infraestructura civil. Pese a que únicamente el 24 % de las acciones de Solar Tech pertenecía a la principal sociedad del grupo, Permasteelisa SpA, el 76 % restante era propiedad de tres personas físicas, todas las cuales ejercían cargos directivos en el grupo Permasteelisa y poseían una participación de control en la sociedad de cartera del grupo. Asimismo, resultó que Solar Tech estaba (al menos parcialmente) integrada en el grupo: sus productos complementaban o formaban parte de la gama de productos del grupo y, al parecer, Permasteelisa prestaba servicios logísticos (distribución) y de apoyo financiero a la sociedad. Por consiguiente, la Comisión considera que «la entidad jurídica de Solar Tech [no] corresponde realmente a la definición de PYME, permitiendo de ese modo que una empresa de gran dimensión reciba la intensidad de ayuda reservada a las PYME».

 Decisión de 15 de noviembre de 2000

20.      El 15 de noviembre de 2000, la Comisión adoptó la Decisión objeto del recurso.

21.      En su exposición de motivos, la Comisión señala:

«(34) Las Directrices sobre ayudas a las PYME indican, en su punto 1.2, que las PYME, pese a ejercer un papel determinante en la creación de empleo, padecen diversas desventajas que pueden frenar su desarrollo. Entre dichas desventajas cabe señalar las dificultades para obtener capital y crédito, las dificultades de acceso a la información, a las nuevas tecnologías y a los mercados potenciales, los costes derivados de la aplicación de nuevas normativas, etc.

(35)      Por tanto, la bonificación del importe de las ayudas previstas en favor de las PYME está justificada, además de por la contribución de dichas empresas a los objetivos de interés común, por la necesidad de compensar las desventajas que padecen las PYME, habida cuenta del papel positivo que desempeñan. Sin embargo, debe comprobarse que dicha bonificación se destine efectivamente a empresas que padecen este tipo de desventajas. En particular, la definición de PYME utilizada debe delimitar la noción de PYME de modo que comprenda a todas las empresas y solamente a las empresas que produzcan los efectos externos positivos previstos y que padezcan las desventajas señaladas. Dicha definición no debe, pues, ampliarse hasta comprender las numerosas empresas de mayores dimensiones que no necesariamente producen los efectos externos positivos ni sufren las desventajas que caracterizan al sector de las PYME. Las ayudas concedidas a este otro tipo de empresas pueden falsear la competencia y el comercio intracomunitario.

Este principio se enuncia en el considerando 22 de la Recomendación 96/280/CE, cuyo texto es el siguiente:

“Considerando que conviene fijar umbrales bastante estrictos para definir a las PYME a fin de que las medidas a ellas destinadas redunden en beneficio de aquellas empresas cuya dimensión constituya una desventaja”.

(36)      Por lo tanto, a la hora de determinar si Solar Tech satisface la definición de PYME, debe atenderse a estos principios. Ahora bien, esta empresa no cumple las condiciones necesarias para poder disfrutar de la bonificación de ayuda prevista en favor de las PYME.

Esto obedece a que, desde el punto de vista económico, Solar Tech debe considerarse una empresa que forma parte del grupo Permasteelisa, el cual constituye una gran empresa, pese a que tan sólo posea el 24 % de Solar Tech. Sin embargo, merced a los vínculos económicos, financieros y orgánicos entre ambas sociedades, Solar Tech no padece, salvo en escasa medida, las desventajas que suelen sufrir las PYME y que constituyen el motivo fundamental para la bonificación sobre el máximo de ayuda autorizado en favor de estas empresas.»

22.      Por tanto, según la Comisión, debe considerarse que Solar Tech pertenece al grupo Permasteelisa. A este respecto, hace referencia a los estrechos vínculos entre el grupo y Solar Tech, que se derivan del reparto de la titularidad de acciones de ésta. Asimismo, la Comisión indica que, en la notificación, Italia reconoció que «las razones de la inversión residen en que el grupo Permasteelisa, líder mundial en el sector de la producción y el montaje de revestimientos innovadores para grandes obras de infraestructura civil, desea mediante esta iniciativa ampliar su gama de productos a las tecnologías solares». En consecuencia, la Comisión concluyó que, debido a los vínculos extremadamente estrechos con Permasteelisa descritos anteriormente, no es probable que Solar Tech padezca las desventajas típicas de las PYME, en particular las dificultades para obtener fuentes de financiación y los obstáculos de acceso al mercado de carácter tecnológico y de distribución. Por tanto, en la Decisión se concluye que «Solar Tech no puede disfrutar de la bonificación de ayuda en favor de las PYME debido a que, merced a sus vínculos económicos, financieros y orgánicos con Permasteelisa, no padece las desventajas típicas de las PYME a las que se refieren las Directrices comunitarias sobre ayudas a las PYME. Por consiguiente, la bonificación del 15 % EBS en favor de las PYME no es aplicable en este caso». La Comisión aplicó entonces la fórmula prevista en las Directrices multisectoriales y concluyó que la intensidad de la ayuda prevista (45 %) era, en contra de lo que se indica en el punto 3.10, número 3, de las Directrices, superior al límite máximo regional (40 %).

23.      En consecuencia, en el artículo 1 de la Decisión se dispone:

«La ayuda estatal que Italia tiene previsto ejecutar en favor de Solar Tech srl, por un importe de 42.788.290 euros, es incompatible con el mercado común toda vez que su intensidad es superior a la intensidad máxima admisible en este caso (40 % ENS).

Dicha ayuda no puede, por tanto, ser ejecutada por Italia por un importe superior al correspondiente a una intensidad del 40 % ENS.»

 Recurso de anulación

24.      En su recurso de 19 de febrero de 2001, Italia invoca un único motivo que consta de tres partes. Alega que, al no aplicar la intensidad de ayuda incrementada para las PYME, la Comisión vulneró:

–        el artículo 87 CE, la Recomendación y las Directrices;

–        el artículo 88 CE, apartado 1;

–        los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.

25.      Por consiguiente, Italia solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión y condene en costas a la Comisión. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a Italia.

 Supuesto incumplimiento del artículo 87 CE, la Recomendación y las Directrices

26.      Italia alega, en primer lugar, que la Comisión no ha aplicado correctamente la Recomendación y las Directrices y que, en consecuencia, ha incumplido ambos instrumentos y el artículo 87 CE.

27.      Italia sostiene que la Comisión basó su Decisión en una definición de PYME diferente de la que figura en la Recomendación y en las Directrices. Solar Tech cumplía claramente los requisitos de la definición comunitaria de PYME, en particular el criterio de independencia. La Comisión estaba vinculada por sus propias Directrices y debería haberse limitado a aplicar los criterios precisos recogidos en ellas. La Comisión no disponía de ninguna facultad discrecional al respecto y, puesto que se cumplían los claros requisitos del sistema, no podía tener en cuenta otros factores ni hacer otras valoraciones. Además, el párrafo cuarto del punto 4.2.1 de las Directrices no confiere ninguna facultad para valorar si una empresa que cumple los requisitos para quedar incluida en la definición de PYME padece en efecto las desventajas típicas de las PYME. Habida cuenta de que Solar Tech estaba comprendida en la definición de PYME, dichas desventajas debían presumirse. De este modo, la Comisión estaba obligada a autorizar la ayuda hasta la intensidad máxima incrementada para las PYME.

28.      Estas alegaciones no resultan convincentes.

29.      Las dos cuestiones de la definición de PYME y de la facultad para autorizar el incremento de la intensidad de ayuda están estrictamente vinculadas y, en gran medida, se tratan de forma conjunta en la Decisión; sin embargo, en aras de una mayor claridad, las analizaré por separado.

 Definición de PYME en la Recomendación y en las Directrices

30.      La Comisión reconoció que Solar Tech cumplía formalmente la definición de PYME. Sin embargo, estimó que, debido a los vínculos sumamente estrechos que mantenía con Permasteelisa, debía considerarse que formaba parte del grupo Permasteelisa y que, en consecuencia, no padecía las desventajas típicas a las que se enfrentan las PYME.

31.      En primer lugar, procede señalar que los hechos en que la Comisión basó su Decisión no se cuestionan, en la medida en que de la propia notificación resulta evidente que todas las acciones de Solar Tech eran propiedad de Permasteelisa SpA o de tres personas físicas que eran accionistas influyentes y directivos del grupo Permasteelisa, que el objeto de la creación de Solar Tech era permitir a Permasteelisa ampliar su gama de productos, que Solar Tech suministraría una parte considerable de su producción directamente al grupo y que podía aprovechar los conocimientos tecnológicos especializados, los contactos comerciales y la situación financiera del grupo Permasteelisa.

32.      La cuestión es si al determinar que Solar Tech cumplía el criterio de independencia de la definición de PYME, la Comisión estaba facultada para tener en cuenta tales factores o si, por el contrario, no podía examinar ningún aspecto que no fuera el del estricto cumplimiento formal de la norma de que una o varias empresas que no sean PYME no pueden tener más del 25 % del capital o de los derechos de voto.

33.      A mi juicio, la Comisión tenía derecho a interpretar y aplicar el criterio de independencia con arreglo al fundamento en que se basa, según se indica tanto en las Directrices como en la exposición de motivos de la Recomendación, a saber, la necesidad de garantizar que los límites más generosos de las ayudas para las PYME redunden efectivamente en beneficio de aquellas empresas cuya dimensión constituya una desventaja y no de aquellas que pertenezcan a un gran grupo y que, en consecuencia, tengan acceso a recursos de los que no disponen los competidores de dimensiones similares ni de aquellas que, pese a ser formalmente independientes, están en realidad controladas por empresas de mayor entidad. En tales circunstancias, debe prestarse atención para garantizar que la definición no se eluda por motivos formales. (12)

34.      Teniendo en cuenta dicho fundamento, estimo completamente correcto que la Comisión vaya más allá de la forma para examinar la naturaleza de una empresa. Desde esta perspectiva, es evidente que las características de la relación entre Solar Tech y el grupo Permasteelisa difieren de las habituales entre empresas autónomas e independientes. Por tanto, cabe considerar que no se trata de una «verdadera» PYME, sino de una empresa plenamente integrada en un grupo de gran tamaño y que, debido a dicha integración, no sufre las desventajas en las que se ha basado el sistema de PYME.

35.      Es cierto que la Recomendación y las Directrices señalan un umbral de participación accionarial preciso para determinar si una empresa es independiente. No obstante, difícilmente cabe negar que, incluso por debajo de tal umbral, otras circunstancias pueden indicar en ocasiones que una empresa no es en realidad totalmente independiente. Italia lo ha reconocido de modo implícito en la vista al aceptar que el control no depende necesariamente de una participación accionarial determinada. El agente del Gobierno italiano citó, a modo de ejemplo, el Reglamento de Fusiones, (13) que incluye un criterio de control redactado de manera tan amplia que engloba todas las situaciones en que existe la posibilidad de ejercer una influencia decisiva. (14) Sin embargo, a diferencia de Italia, no estimo que la formulación de la Recomendación y de las Directrices excluya que la Comisión adopte un planteamiento similar cuando así lo exija la necesidad de interpretar tales documentos de manera coherente con su finalidad y, por tanto, de evitar decisiones incongruentes. (15)

36.      Además, Italia sostiene que en la Recomendación se prevén expresamente los supuestos en que puede superarse o reducirse el umbral del 25 %. (16) Sin embargo, a mi juicio, la definición de los dos supuestos en que dicho umbral puede superarse refuerza, más bien, mi opinión de que una empresa puede considerarse una PYME, con el correspondiente derecho a recibir un trato favorable, únicamente cuando las circunstancias demuestren que es efectivamente independiente de empresas de gran tamaño. Lo mismo puede decirse del artículo 2 de la Recomendación, en el que se dispone que los Estados miembros podrán, «en determinados casos», optar por fijar umbrales inferiores a los establecidos en el artículo 1 del anexo. Evidentemente, el fundamento de dicha facultad es garantizar que la empresa que solicita que se le dispense el trato preferente reservado a las PYME sea en realidad una PYME.

37.      Por último, no coincido con Italia en que la Comisión ha actuado de modo contrario al artículo 87 CE.

38.      La adopción de directrices, u otras modalidades de «soft law» (normas indicativas), mediante las que se establecen, con fines de información y simplificación, los criterios que la Comisión pretende aplicar al examinar si una ayuda prevista es compatible con el mercado común, no afecta al artículo 87 CE en ninguna circunstancia (17) ni exime a la Comisión de la obligación de valorar cada supuesto con arreglo a los criterios establecidos en dicha disposición. Si las circunstancias así lo exigen, la Comisión podrá derogar o modificar tales directrices. (18) La facultad discrecional de la Comisión no puede quedar comprometida de forma definitiva con la adopción de tales documentos. (19) En consecuencia, la Comisión podrá incluso apartarse de ellos si su aplicación en un supuesto determinado contraviene el artículo 87 CE.

39.      Sin embargo, como he explicado antes, opino que, en cualquier caso, la Comisión no se ha apartado en el presente asunto de las Directrices, sino que sencillamente ha interpretado la definición de PYME que éstas contienen de conformidad con su finalidad subyacente. No cabe estimar que, al rechazar que una empresa que forma parte de un gran grupo pueda ser considerada una PYME, la Comisión haya vulnerado el artículo 87 CE. Además, al dispensar un trato diferente a situaciones diferentes –las de las grandes empresas y de las PYME–, la Comisión ha garantizado el cumplimiento del principio de igualdad. (20)

 Facultad para autorizar el incremento de la intensidad máxima de ayuda admisible

40.      En la sección anterior he llegado a la conclusión de que la Comisión estaba facultada para considerar que Solar Tech no era una PYME.

41.      Sin embargo, opino que, aunque se hubiera estimado que Solar Tech era una PYME, no habría tenido derecho automáticamente a un incremento de la intensidad máxima de ayuda admisible para las PYME.

42.      En el párrafo cuarto del punto 4.2.1 de las Directrices se indica que «la Comisión podrá aprobar la concesión a las PYME de ayudas que sean superiores al nivel de ayuda regional a la inversión que haya autorizado para las grandes empresas en la región considerada» (21) en diferentes porcentajes según la región y, en particular, en el 15 % en la región de que se trata. De dicha formulación se desprende claramente que la Comisión no está obligada a autorizar un incremento determinado, sino que puede hacerlo.

43.      Además, en contra de lo que sostiene Italia, en ese precepto no se distingue entre los tipos de circunstancias que deben tenerse en cuenta en la valoración. Ni, lo que es más decisivo, se limita dicha valoración a las condiciones del mercado, excluyendo un análisis por parte de la Comisión de la situación de la empresa. Por consiguiente, la Comisión estaba facultada para tener en cuenta el hecho de que, debido a su integración en el grupo Permasteelisa, Solar Tech no padecía las desventajas típicas de las PYME. En palabras de la Comisión, «el respeto puramente formal de los requisitos comunitarios no constitu[ye] sin embargo elemento suficiente para justificar la bonificación de ayuda prevista en favor de las PYME, la cual, como se señalaba anteriormente, corresponde únicamente a las empresas que padecen desventajas relacionadas con su dimensión. Sin embargo, Solar Tech no padece este tipo de desventajas, gracias a sus vínculos con Permasteelisa». (22) Por último, como señala la Comisión, existen sólidos motivos para insistir en que se concedan ayudas más limitadas a empresas que en realidad no son PYME, ya que tales ayudas pueden producir distorsiones más graves del mercado.

44.      Por tanto, estoy convencido de que, al ejercer la facultad discrecional de la que disfruta con arreglo al párrafo cuarto del punto 4.2.1 de las Directrices, la Comisión estaba facultada para denegar el incremento de la intensidad de la ayuda por dicho motivo.

45.      En consecuencia, la Comisión no ha interpretado ni ha aplicado incorrectamente los criterios para permitir una mayor intensidad de ayuda al garantizar que no beneficien a una empresa integrada en un grupo de grandes dimensiones que no hace frente a las desventajas típicas de las PYME. Por los motivos expuestos, debe desestimarse la primera parte del motivo.

46.      No obstante, es preciso hacer una observación final.

47.      En sus observaciones escritas y en la vista, la Comisión formuló la alegación de que, en el caso de Solar Tech, las condiciones en que podía autorizarse una mayor intensidad de ayuda se crearon de manera artificial y de que dicha conducta equivale a un «abuso de derecho».

48.      Aun cuando se plantearon dudas con respecto a una posible elusión de la definición de PYME en la decisión que dio lugar a la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, de ello no resulta que la Decisión impugnada se haya basado en una declaración en este sentido. Por lo tanto, la Comisión no puede formular dicha alegación en el presente procedimiento y, en consecuencia, no es preciso abordarla.

 Supuesto incumplimiento del artículo 88 CE

49.      Italia alega, en segundo lugar, una vulneración del artículo 88 CE, apartado 1, con arreglo al cual la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados y propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.

50.      La hipótesis que subyace a dicha alegación es que la Comisión ha incumplido tales obligaciones al apartarse de la Recomendación y de las Directrices. Sin embargo, como he explicado anteriormente, no considero que, la Comisión se haya apartado de tales documentos.

51.      Por tanto, debe desestimarse asimismo esta alegación.

 Supuesto incumplimiento de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica

52.      Por último, Italia sostiene que la Decisión vulnera la confianza legítima de Solar Tech e infringe el principio de seguridad jurídica.

53.      Según las alegaciones de Italia, Solar Tech tenía derecho a confiar en los requisitos concretos de la Recomendación y las Directrices, y a constituir su entidad jurídica en consecuencia. Así pues, podía prever de modo razonable que, al cumplir tales requisitos, tendría derecho al incremento de la intensidad de ayuda. La nueva interpretación de la Comisión ha frustrado dichas previsiones y ha creado una inseguridad acerca de las condiciones para la aplicación del sistema comunitario relativo a las PYME.

54.      No comparto esta opinión.

55.      Ha de reconocerse cierto valor al razonamiento de que, por lo general, una empresa que cumple los requisitos y condiciones establecidos en las directrices adoptadas por la Comisión puede considerar de modo razonable que tiene derecho a la ventaja de que se trate.

56.      Sin embargo, en el presente asunto, y en particular a la vista de los distintos vínculos existentes entre el grupo Permasteelisa y Solar Tech, resulta difícil entender que ésta pudiera suponer legítimamente que cumplía los criterios sustantivos aplicables, ya que estaba claramente integrada en dicho grupo y no sufría las desventajas que trata de compensar el sistema comunitario para las PYME. Por el contrario, era evidente que conceder la intensidad de ayuda incrementada a Solar Tech iría probablemente en contra de la finalidad reconocida de los principios subyacentes a la Recomendación y las Directrices.

57.      Además, cabe formular otra objeción contra las alegaciones de que Solar Tech podía prever legítimamente que tenía derecho a la intensidad de ayuda incrementada y de que se ha vulnerado la seguridad jurídica.

58.      Aunque Solar Tech cumpliese los requisitos para ser considerada una PYME con arreglo al sistema comunitario, la ayuda prevista todavía tenía que ser notificada a la Comisión para ser examinada con arreglo a las Directrices multisectoriales, según reconoce expresamente el Gobierno italiano en el Segundo Protocolo por el que se concede la ayuda a Solar Tech. (23) Aun cuando se refieren a ayudas concedidas en el marco de un sistema de ayudas regional ya notificado y autorizado por la Comisión, los proyectos a los que se aplican las Directrices multisectoriales están supeditados a una nueva notificación y a un control exhaustivo. La finalidad declarada de dichas Directrices multisectoriales es limitar las consecuencias perjudiciales sobre la competencia que pueden producirse más fácilmente mediante las ayudas regionales para grandes proyectos de inversión en favor, por lo general, de empresas de gran tamaño.

59.      Por consiguiente, no era posible confiar en un resultado favorable del examen de la Comisión, especialmente en lo que respecta al incremento de la intensidad máxima de ayuda admisible con arreglo a las Directrices. Aunque una empresa sea considerada una PYME, la Comisión no está obligada a aprobar dicho incremento, sino que simplemente está facultada para hacerlo. Habida cuenta de la finalidad de las Directrices multisectoriales y de las características de Solar Tech, a mi juicio, era totalmente previsible que la Comisión denegase la autorización.

60.      Por tanto, debe desestimarse asimismo esta alegación.

 Conclusión

61.      En consecuencia, estimo que el Tribunal de Justicia debe:

1)      Desestimar el recurso.

2)      Condenar en costas a Italia.

---

1 – Lengua original: inglés.

---

2 – DO 2001, L 292, p. 45.

---

3 – DO 1996, C 213, p. 4.

---

4 – DO L 107, p. 4.

---

5 –      Las regiones asistidas son las que pueden optar a ayudas regionales con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c). Cada Estado miembro dispone de su propio mapa de ayudas regional en el que se determinan las regiones asistidas, así como los límites máximos de la intensidad de ayuda. La Comisión autoriza los mapas de ayudas regionales.

---

6 – Véase el punto 8 infra.

---

7 – DO 1998, C 107, p. 7.

---

8 – Ayuda N 27/A/97, escrito de la Comisión SG(97) D/4949, de 30 de junio de 1997. Pese a que la ayuda se concedió antes de la notificación, la decisión por la que se concede supedita el pago al beneficiario a la aprobación de la Comisión, de modo que la ayuda no puede considerarse una ayuda no notificada.

---

9 – En el anexo I de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9) se explica: «El cálculo del ESN consiste en reducir todas las modalidades de ayudas vinculadas a la inversión [...] a un denominador común independiente del país de que se trate: la intensidad neta, con objeto de compararlas entre sí o con umbrales prefijados» (p. 19).

---

10 – El valor nominal (antes de impuestos) de las subvenciones como porcentaje del coste de inversión.

---

11 – DO C 142, p. 11.

---

12 – Véase el punto 1.2 de las Directrices, citado en el punto 5 supra, y los considerandos de la exposición de motivos de la Recomendación, citados en el punto 11 supra.

---

13 – Reglamento (CEE) nº 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (DO L 395, p. 1).

---

14 – En el artículo 3 del Reglamento de Fusiones se dispone, entre otras cuestiones:

---

«3. A efectos del presente Reglamento, el control resulta de los derechos, contratos u otros medios que, por sí mismos o en conjunto, y teniendo en cuenta las circunstancias de hecho y de Derecho, confieren la posibilidad de ejercer una influencia decisiva sobre las actividades de una empresa, en particular:

---

a) derechos de propiedad o de uso de la totalidad o de una parte de los activos de una empresa;

---

b) derechos o contratos que permitan influir decisivamente sobre la composición, las deliberaciones o las decisiones de los órganos de una empresa.

---

4. Se entenderá que han adquirido el control la persona o personas o empresas:

---

a) que sean titulares de dichos derechos o beneficiarios de dichos contratos, o

---

b) que, sin ser titulares de dichos derechos ni beneficiarios de dichos contratos, puedan ejercer los derechos inherentes a los mismos.»

---

15 – Procede añadir que la Recomendación ha sido sustituida recientemente por la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas (DO L 124, p. 36), que facilita una definición más elaborada de una empresa autónoma (véase, en particular, el artículo 3 de su anexo). Si este nuevo documento hubiera sido aplicable en el presente asunto, es evidente que Solar Tech no habría cumplido los requisitos para ser considerada una PYME.

---

16 – Véanse la segunda parte del artículo 1, apartado 3, del anexo de la Recomendación (en las Directrices, la disposición equivalente es el párrafo segundo del punto 3.2) y el artículo 2 de la parte dispositiva de la Recomendación.

---

17 – Véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901), apartado 22, y de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión (Câ€Â‘351/98, Rec. p. Iâ€Â‘8031), apartado 53, y del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, AIUFFASS y AKT/Comisión (Tâ€Â‘380/94, Rec. p. IIâ€Â‘2169), apartado 57, y de 30 de abril de 1998, Het Vlaamse Gewest/Comisión (Tâ€Â‘214/95, Rec. p. IIâ€Â‘717), apartado 79.

---

18 – Sentencia Het Vlaamse Gewest, citada en la nota 17, apartado 89.

---

19 – Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Warner presentadas en el asunto en que recayó la sentencia Comisión/Consejo, de 5 de junio de 1973 (81/72, Rec. pp. 575 y ss., especialmente p. 592).

---

20 – Sentencia Het Vlaamse Gewest, citada en la nota 17, apartado 89.

---

21 – El subrayado es mío.

---

22 – Punto 44 de la Decisión.

---

23 – Véase el punto 16 supra.