Sentencia Supranacional Nº C-119/92, Tribunal de Justicia de la Union Europea, de 09 de Febrero de 1994

Encabezamiento

En el asunto Convenio Colectivo de Empresa de GRAN HOTEL ARONA, S.A./92,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Antonio Aresu y la Sra. Blanca Rodríguez Galindo, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servizio contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, al adoptar medidas, disposiciones y prácticas que implican dificultades para la actividad de declarante en aduana y crean privilegios de hecho injustificados a favor de los agentes de aduanas italianos, infringiendo el Reglamento (CEE) nº 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91), y el Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera (DO L 350, p. 1; EE 02/15, p. 244), y al aprobar aranceles profesionales obligatorios y absolutos para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas italianos, infringiendo los artículos 9 y 12 del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P.J.G. Kapteyn (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon;

Secretario: Sra. D. Louterman-Hubeau, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 22 de junio de 1993;

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 13 de octubre de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

Antecedentes

1 Mediante escrito de 24 de marzo de 1992, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de abril de 1992, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al párrafo segundo del artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, por una parte, al adoptar medidas, disposiciones y prácticas que implican dificultades para la actividad de declarante en aduana y crean privilegios de hecho injustificados a favor de los agentes de aduanas italianos, infringiendo el Reglamento (CEE) nº 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91; en lo sucesivo, "Reglamento sobre el tránsito"), y el Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera (DO L 350, p. 1; EE 02/15, p. 244; en lo sucesivo, "Reglamento sobre la declaración"), y, por otra parte, al aprobar aranceles profesionales obligatorios y absolutos para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas italianos, infringiendo los artículos 9 y 12 del Tratado CEE.

2 Con arreglo al artículo 2 del Reglamento sobre la declaración, "la declaración aduanera podrá ser hecha por cualquier persona que esté en condiciones de presentar o de hacer que se presente al servicio de aduana competente, de acuerdo con las disposiciones previstas a tal fin, la mercancía de que se trate y todos los documentos cuya aportación esté prevista por las disposiciones reguladoras del régimen aduanero solicitado para dicha mercancía".

3 A tenor del artículo 3 del Reglamento:

"1. Cuando la declaración aduanera se haga por escrito, la persona contemplada en el artículo 2, sin perjuicio de las demás disposiciones del presente artículo, podrá hacer dicha declaración:

a) en nombre y por cuenta propios,

o bien

b) en nombre y por cuenta ajena

[representación directa]

o bien

c) en nombre propio, pero por cuenta ajena.

[representación indirecta]

2. La posibilidad de hacer la declaración en la forma prevista en la letra c) del apartado 1 únicamente podrá ejercerse cuando los Estados miembros así lo hayan dispuesto.

3. Cuando un Estado miembro autorice la posibilidad de hacer la declaración en la forma prevista en la letra c) del apartado 1, podrá reservar el derecho de:

a) hacer declaraciones en nombre y por cuenta ajena; o bien de

b) hacer declaraciones en nombre propio, pero por cuenta ajena

a las personas que ejerzan, como actividad no asalariada, la profesión consistente en hacer declaraciones aduaneras, bien a título principal, bien a título accesorio de otra actividad."

4 Según la letra a) del artículo 6 del mismo Reglamento, éste no se opone a las disposiciones de los Estados miembros que reserven el ejercicio de la profesión, con arreglo a lo dispuesto al apartado 3 del artículo 3, a las personas facultadas a tal fin por las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate -los agentes de aduanas- y que reúnan las cualificaciones profesionales requeridas y las garantías que se consideren necesarias para el ejercicio de la profesión. Con arreglo a la letra b) del artículo 6, los Estados miembros, cuando prevean la posibilidad de que las empresas recurran a empleados asalariados especializados para hacer declaraciones aduaneras en nombre y por cuenta de las mismas, pueden supeditar dicha posibilidad a la posesión de una cualificación profesional adecuada.

5 Las disposiciones italianas pertinentes se recogen en el Decreto nº 43 del Presidente de la República, de 23.1.1973, por el que se aprueba el texto único de las disposiciones legislativas en materia aduanera (GURI, supplemento ordinario, nº 80, de 28.3.1973; en lo sucesivo, "Testo unico").

6 Por lo que se refiere a la representación de los propietarios de la mercancía, los párrafos primero y segundo del artículo 40 del Testo unico disponen:

"Cuando las disposiciones en materia aduanera obliguen al propietario de la mercancía a hacer una declaración o a cumplir formalidades determinadas, o a observar normas y obligaciones especiales, o bien lo autoricen a ejercer derechos determinados, dicho propietario podrá actuar por mediación de un representante.

La representación en materia de operaciones aduaneras podrá conferirse exclusivamente a un agente de aduanas inscrito en el Registro profesional creado mediante la Ley de 22 de diciembre de 1960, nº 1612, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 43."

7 El párrafo primero del artículo 43 prescribe:

"La representación del propietario de la mercancía a efectos de llevar a cabo operaciones aduaneras también podrá conferirse a un agente de aduanas no inscrito en el Registro profesional, siempre que se trate de un empleado de dicho propietario."

8 Acerca de la declaración aduanera propiamente dicha, el artículo 56 dispone:

"Toda operación aduanera deberá ser precedida de una declaración que el propietario de la mercancía deberá efectuar con arreglo a lo indicado en el artículo 57.

Se considerará propietario de la mercancía a quien la presente en la aduana o al que la posea en el momento de su entrada en el territorio aduanero o a la salida de dicho territorio. Las aduanas se reservarán en cualquier caso el derecho a verificar, a todos los efectos del presente Testo unico, quién es el propietario de la mercancía objeto de las operaciones aduaneras."

9 Además, los artículos 47 y siguientes del Testo unico establecen las cualificaciones que deben reunir los agentes de aduanas. Según dichas disposiciones, el ministro delle Finanze organiza los exámenes para obtener una licencia de agente de aduanas que a continuación expide el ministero delle Finanze, tras el dictamen del Consejo nacional de agentes de aduanas.

10 Por último, según los artículos 11 y 14 de la Ley italiana nº 1612, de 22 de diciembre de 1960 (GURI nº 4, de 5.1.1961), los aranceles para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas son fijados por el Consejo nacional de agentes de aduanas. Se aprueban por Decreto del ministro delle Finanze. Según el párrafo segundo del artículo 11 de dicha Ley, las prestaciones de los agentes de aduanas no podrán dar lugar en ningún caso a retribuciones inferiores o superiores a las aprobadas por el Consejo nacional.

11 En su recurso, la Comisión imputa al Gobierno italiano dos series distintas de motivos de infracción. Los cinco primeros motivos de infracción tratan de la incompatibilidad de ciertas disposiciones del Testo unico con los Reglamentos sobre el tránsito y sobre la declaración, así como sobre la manera en que las autoridades aduaneras italianas interpretan y aplican dichas disposiciones. En su sexto y último motivo de infracción, la Comisión alega que los aranceles profesionales para las prestaciones de los agentes de aduanas constituyen exacciones de efecto equivalente.

Infracción de los Reglamentos sobre la declaración y sobre el tránsito

12 Con carácter liminar, procede observar que el Gobierno italiano insiste en el hecho de que la situación no ha cambiado desde la sentencia de 25 de octubre de 1979, Comisión/Italia (159/78, Rec. p. 3247).

13 A este respecto, basta declarar que dicha sentencia se refiere a una infracción de los artículos 30, 34 y 52 del Tratado CEE, que no se refiere al Reglamento sobre el tránsito y que data de una época anterior al Reglamento sobre la declaración adoptado por el Consejo el 12 de diciembre de 1985. Por consiguiente, procede examinar nuevamente la legislación italiana desde el ángulo de este nuevo Reglamento así como del Reglamento sobre el tránsito.

14 Según su exposición de motivos, el Reglamento sobre la declaración se propone definir a escala comunitaria las condiciones en las que una persona está facultada para hacer una declaración aduanera. Por otra parte, el propio Reglamento no se opone al mantenimiento de una normativa nacional que reserve el ejercicio de la profesión consistente en hacer declaraciones aduaneras, bien en nombre ajeno, bien en nombre propio pero por cuenta ajena, a los agentes de aduanas.

15 A la luz de estas consideraciones, procede determinar si las disposiciones legislativas nacionales respetan las normas establecidas por el Reglamento.

Primer motivo de infracción

16 En el primer motivo de infracción, la Comisión alega que la República Italiana ha infringido el artículo 2 del Reglamento sobre la declaración al exigir, en el párrafo primero del artículo 56 del Testo unico, que la declaración aduanera sea efectuada por el "propietario" de las mercancías. Según la Comisión, dicha formulación puede crear una confusión perjudicial para la aplicación directa del artículo 2 del Reglamento sobre la declaración, a pesar de la ficción legal creada por el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, según el cual se considerará propietario de la mercancía a quien la presente en la aduana o al que la posea en el momento de su entrada en el territorio aduanero o a la salida de dicho territorio.

17 Procede estimar la alegación de la Comisión. Contrariamente a lo sostenido por el Gobierno italiano, la legislación italiana, al utilizar el concepto de "propietario", que es ajeno al Reglamento sobre la declaración, puede dejar subsistir dudas acerca de la persona facultada para presentar o hacer que se presente la declaración. Así, es jurisprudencia reiterada (véase, en particular, la sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Dinamarca, 143/83, Rec. p. 427) que los principios de seguridad jurídica y de protección de los particulares exigen que, en los ámbitos cubiertos por el Derecho comunitario, las normas nacionales se formulen de manera inequívoca para que las personas afectadas puedan conocer sus derechos y obligaciones de manera clara y precisa y para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan garantizar su observancia.

18 Por consiguiente, el primer motivo de infracción es fundado.

Segundo motivo de infracción

19 En su segundo motivo de infracción, la Comisión alega que, en materia de declaraciones de aduana, la legislación italiana ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto expresamente, como exige el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración, la posibilidad de que una persona declare una mercancía en nombre propio pero por cuenta ajena. Sólo la incorporación de dicha autorización en sus legislaciones permitiría a los Estados miembros reservar una de las dos formas de representación mencionadas en el apartado 3 del artículo 3 a los agentes de aduanas.

20 Por tanto, procede examinar, en primer lugar, si la legislación italiana es conforme al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración.

21 Es cierto que, como mantiene el Gobierno italiano, el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Italia, antes citada (apartado 14), invocó la posibilidad existente en Derecho italiano de que una persona declare una mercancía en nombre propio y por cuenta ajena. No obstante, hay que subrayar que dicha sentencia se limita a declarar que el hecho de que dicha posibilidad se instrumente mediante una ficción legal, contenida en el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, o mediante el concepto jurídico de la "representación indirecta", no puede considerarse determinante a efectos de apreciar el carácter equivalente a una restricción cuantitativa de las formalidades de que se trata.

22 Por el contrario, en el presente asunto no se trata de apreciar la legislación de que se trata en relación con los artículos 30 y 34 del Tratado, sino de verificar su conformidad con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración.

23 Dicha disposición exige que la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena únicamente pueda ejercerse cuando los Estados miembros así lo hayan dispuesto.

24 A este respecto, procede observar que, de conformidad con el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración, un Estado miembro sólo puede reservar a los agentes de aduanas una de las dos formas de representación mencionadas en el apartado 1 de dicho artículo, cuando haya autorizado la representación en nombre propio y por cuenta ajena.

25 Ya que el párrafo segundo del artículo 40 y el párrafo primero del artículo 43 del Testo unico reservan la representación a los agentes de aduanas, la legislación italiana hubiera debido autorizar de manera clara y precisa la representación en nombre propio pero por cuenta ajena.

26 Así, la ficción legal, tal y como se recoge en el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, tampoco cumple dicho requisito. Como se ha declarado en el apartado 17, el recurso al concepto de "propietario" deja subsistir dudas acerca de la persona facultada para presentar o hacer que se presente la declaración.

27 Por tanto, procede declarar que el segundo motivo de infracción es fundado, sin que sea necesario examinar si las denuncias a las que la Comisión se refirió en apoyo de su alegación pueden tomarse en consideración.

Tercer motivo de infracción

28 Mediante su tercer motivo de infracción, la Comisión estima que el Testo unico establece una discriminación entre personas jurídicas y personas físicas, en la medida en que las primeras no pueden hacer una declaración en nombre y por cuenta propios. Dado que sólo pueden actuar, por lo que se refiere a las relaciones externas, cuando están representadas por personas físicas, están obligadas, en el sistema italiano, a recurrir a los servicios profesionales de los agentes de aduanas.

29 A este respecto, procede declarar que la representación de una persona jurídica por sus representantes legales difiere de la representación prevista por el Testo unico. En efecto, una sociedad, que actúe en nombre y por cuenta propios, debe necesariamente actuar a través de una persona física. Este tipo de representación no puede confundirse con la representación aduanera.

30 Dado que no se desprende del Testo unico que éste impida a una sociedad actuar en nombre y por cuenta propios mediante una persona física que la represente legalmente, procede desestimar el tercer motivo de infracción de la Comisión.

Cuarto motivo de infracción

31 El cuarto motivo de infracción de la Comisión se refiere al hecho de que los artículos 47 y siguientes del Testo unico exigen los mismos requisitos de habilitación profesional a los empleados que a los profesionales independientes. Los requisitos exigidos a los primeros sobrepasan el mero reconocimiento de la cualificación profesional adecuada, prevista en la letra b) del artículo 6 del Reglamento sobre la declaración. Dicha interpretación, por lo demás, no ha sido discutida por el Gobierno italiano, quien no obstante añade que la evaluación de los elementos de confianza y de capacidad se lleva a cabo de la misma manera para ambas categorías de personas.

32 Según el artículo 6 del Reglamento sobre la declaración, sólo podrá facultarse a los profesionales independientes para hacer declaraciones aduaneras cuando posean las cualificaciones profesionales requeridas y cuando ofrezcan las garantías necesarias, mientras que para los empleados solamente se prevé la cualificación profesional adecuada.

33 De ello se desprende que la adquisición de la cualificación profesional es objeto de dos regímenes distintos y que dicha distinción debe establecerse en la legislación de los Estados miembros.

34 En consecuencia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del Reglamento sobre la declaración al someter a los profesionales independientes y a los empleados a los mismos requisitos de habilitación profesional.

Quinto motivo de infracción

35 El quinto motivo de infracción se refiere a las declaraciones aduaneras en régimen de tránsito, como se define en el Reglamento sobre el tránsito. En efecto, con arreglo al apartado 3 del artículo 12 de dicho Reglamento, la declaración de tránsito podrá estar firmada por el principal obligado o por su representante autorizado y se presentará en la aduana de partida. Ahora bien, según la Comisión, las autoridades aduaneras italianas se niegan a registrar este tipo de declaraciones alegando que únicamente los agentes de aduanas italianos pueden llevar a cabo tales formalidades.

36 En su réplica, la Comisión precisa su motivo afirmando que el párrafo segundo del artículo 238 del Testo unico asimila el tránsito comunitario a las operaciones aduaneras contempladas en el artículo 55. Según la Comisión, de esta última disposición, que remite todas las operaciones aduaneras a la declaración aduanera contemplada en el artículo 56, se desprende además que las operaciones de tránsito están comprendidas en el régimen general de la declaración aduanera y, por tanto, de la representación aduanera. De ello se sigue que es obligatorio recurrir a los agentes de aduanas, incluso para las operaciones de tránsito.

37 Procede precisar en primer lugar que, según jurisprudencia reiterada, corresponde a la propia Comisión aportar la prueba del incumplimiento alegado (véase la sentencia de 19 de marzo de 1991, Comisión/Bélgica, C-249/88, Rec. p. I-1275, apartado 6).

38 En este caso, la Comisión, en su dictamen motivado, se basó en una denuncia de cierta empresa y en la confirmación, por parte del Ministro alemán de Economía, de que las dificultades experimentadas por dicha empresa también las experimentaban otras. En su recurso, la Comisión se refiere a "numerosas denuncias" sin aportar ninguna prueba al respecto. Dado que dichas denuncias no fueron comunicadas al Gobierno italiano, el cual afirma, además, que desconoce su contenido, este Tribunal no puede tomarlas en consideración.

39 En cuanto a la asimilación del tránsito comunitario a las operaciones aduaneras contempladas en el artículo 55 del Testo unico, procede observar, como hace el Abogado General en sus conclusiones, que, según el párrafo segundo del artículo 238 de la normativa italiana, sólo se refiere a las sanciones y a los demás elementos no previstos y regulados en los Reglamentos comunitarios.

40 Dado que el artículo 238 sólo remite al artículo 55 del Testo unico en relación con situaciones que no están reguladas por los Reglamentos comunitarios, las operaciones de tránsito comunitario no están comprendidas en el régimen general de la declaración aduanera del Testo unico, sino que dependen directamente del régimen del propio Reglamento sobre el tránsito.

41 Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo de infracción.

Infracción de los artículos 9 y 12 del Tratado

42 La Comisión considera que los aranceles de los agentes de aduanas fijados por el Consejo nacional de agentes de aduanas, cuyas atribuciones están reguladas mediante la Ley de 22 de diciembre de 1960, y que se aprueban mediante Decreto del ministro delle Finanze, constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado, en la medida en que son obligatorios y que sus niveles mínimos no admiten ninguna excepción. A este respecto, la Comisión afirma que los agentes de aduanas poseen un cuasimonopolio en relación con dicha declaración.

43 Los artículos 9, 12 y 13 del Tratado prohíben los derechos de aduana a la importación así como las exacciones de efecto equivalente en el comercio entre los Estados miembros.

44 Según jurisprudencia reiterada (véase, en particular, la sentencia de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia, C-209/89, Rec. p. I-1575), la justificación de la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana reside en que las cargas pecuniarias aplicadas con motivo o con ocasión del cruce de las fronteras constituyen un obstáculo para la circulación de mercancías. Por tanto, cualquier carga pecuniaria, aunque sea mínima, impuesta unilateralmente sobre las mercancías con motivo de su paso por frontera, independientemente de su denominación y estructura, cuando no es un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado, aunque no sea percibida por el Estado. La carga escapa a dicha calificación cuando constituye la contraprestación por un servicio efectivamente prestado al agente económico y su importe es proporcionado a dicho servicio.

45 Por consiguiente, procede examinar si los aranceles de que se trata constituyen una carga pecuniaria unilateralmente impuesta a toda persona que quiera hacer una declaración aduanera de manera que grava las mercancías por el hecho de atravesar la frontera.

46 A este respecto, hay que destacar que, en su repuesta a las cuestiones del Tribunal de Justicia, la Comisión explicó que las declaraciones efectuadas por empleados por cuenta ajena o por empleados de las administraciones públicas deben considerarse efectuadas por agentes de aduanas sensu lato, dado que, habida cuenta de la especialización requerida y de su actividad, dichas personas pueden asimilarse a los agentes de aduanas profesionales. En su respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal de Justicia durante la vista, la Comisión admitió, sin embargo, que dichas personas, que efectúan el 22 % de todas las declaraciones, no están sujetas al arancel profesional. De ello se sigue que existe una opción efectiva para el importador, que no está obligado a recurrir a un agente profesional, y que, por tanto, el arancel no se impone de manera obligatoria a toda persona que quiera hacer una declaración aduanera.

47 Ante estas circunstancias, los aranceles controvertidos no pueden calificarse de exacciones de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado. De ello se sigue que no se ha probado ningún incumplimiento al respecto.

48 De lo anterior se deduce que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera, en la medida en que ha mantenido en su legislación que corresponde al propietario hacer dicha declaración y ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto claramente la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena. Además, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del mismo Reglamento, al exigir las mismas cualificaciones a los empleados encargados de hacer las declaraciones aduaneras y a los profesionales independientes.

49 Procede desestimar el recurso en todo lo demás.

Fundamentos

En el asunto Convenio Colectivo de Empresa de GRAN HOTEL ARONA, S.A./92,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Antonio Aresu y la Sra. Blanca Rodríguez Galindo, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servizio contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, al adoptar medidas, disposiciones y prácticas que implican dificultades para la actividad de declarante en aduana y crean privilegios de hecho injustificados a favor de los agentes de aduanas italianos, infringiendo el Reglamento (CEE) nº 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91), y el Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera (DO L 350, p. 1; EE 02/15, p. 244), y al aprobar aranceles profesionales obligatorios y absolutos para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas italianos, infringiendo los artículos 9 y 12 del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P.J.G. Kapteyn (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon;

Secretario: Sra. D. Louterman-Hubeau, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 22 de junio de 1993;

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 13 de octubre de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito de 24 de marzo de 1992, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de abril de 1992, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al párrafo segundo del artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, por una parte, al adoptar medidas, disposiciones y prácticas que implican dificultades para la actividad de declarante en aduana y crean privilegios de hecho injustificados a favor de los agentes de aduanas italianos, infringiendo el Reglamento (CEE) nº 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91; en lo sucesivo, "Reglamento sobre el tránsito"), y el Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera (DO L 350, p. 1; EE 02/15, p. 244; en lo sucesivo, "Reglamento sobre la declaración"), y, por otra parte, al aprobar aranceles profesionales obligatorios y absolutos para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas italianos, infringiendo los artículos 9 y 12 del Tratado CEE.

2 Con arreglo al artículo 2 del Reglamento sobre la declaración, "la declaración aduanera podrá ser hecha por cualquier persona que esté en condiciones de presentar o de hacer que se presente al servicio de aduana competente, de acuerdo con las disposiciones previstas a tal fin, la mercancía de que se trate y todos los documentos cuya aportación esté prevista por las disposiciones reguladoras del régimen aduanero solicitado para dicha mercancía".

3 A tenor del artículo 3 del Reglamento:

"1. Cuando la declaración aduanera se haga por escrito, la persona contemplada en el artículo 2, sin perjuicio de las demás disposiciones del presente artículo, podrá hacer dicha declaración:

a) en nombre y por cuenta propios,

o bien

b) en nombre y por cuenta ajena

[representación directa]

o bien

c) en nombre propio, pero por cuenta ajena.

[representación indirecta]

2. La posibilidad de hacer la declaración en la forma prevista en la letra c) del apartado 1 únicamente podrá ejercerse cuando los Estados miembros así lo hayan dispuesto.

3. Cuando un Estado miembro autorice la posibilidad de hacer la declaración en la forma prevista en la letra c) del apartado 1, podrá reservar el derecho de:

a) hacer declaraciones en nombre y por cuenta ajena; o bien de

b) hacer declaraciones en nombre propio, pero por cuenta ajena

a las personas que ejerzan, como actividad no asalariada, la profesión consistente en hacer declaraciones aduaneras, bien a título principal, bien a título accesorio de otra actividad."

4 Según la letra a) del artículo 6 del mismo Reglamento, éste no se opone a las disposiciones de los Estados miembros que reserven el ejercicio de la profesión, con arreglo a lo dispuesto al apartado 3 del artículo 3, a las personas facultadas a tal fin por las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate -los agentes de aduanas- y que reúnan las cualificaciones profesionales requeridas y las garantías que se consideren necesarias para el ejercicio de la profesión. Con arreglo a la letra b) del artículo 6, los Estados miembros, cuando prevean la posibilidad de que las empresas recurran a empleados asalariados especializados para hacer declaraciones aduaneras en nombre y por cuenta de las mismas, pueden supeditar dicha posibilidad a la posesión de una cualificación profesional adecuada.

5 Las disposiciones italianas pertinentes se recogen en el Decreto nº 43 del Presidente de la República, de 23.1.1973, por el que se aprueba el texto único de las disposiciones legislativas en materia aduanera (GURI, supplemento ordinario, nº 80, de 28.3.1973; en lo sucesivo, "Testo unico").

6 Por lo que se refiere a la representación de los propietarios de la mercancía, los párrafos primero y segundo del artículo 40 del Testo unico disponen:

"Cuando las disposiciones en materia aduanera obliguen al propietario de la mercancía a hacer una declaración o a cumplir formalidades determinadas, o a observar normas y obligaciones especiales, o bien lo autoricen a ejercer derechos determinados, dicho propietario podrá actuar por mediación de un representante.

La representación en materia de operaciones aduaneras podrá conferirse exclusivamente a un agente de aduanas inscrito en el Registro profesional creado mediante la Ley de 22 de diciembre de 1960, nº 1612, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 43."

7 El párrafo primero del artículo 43 prescribe:

"La representación del propietario de la mercancía a efectos de llevar a cabo operaciones aduaneras también podrá conferirse a un agente de aduanas no inscrito en el Registro profesional, siempre que se trate de un empleado de dicho propietario."

8 Acerca de la declaración aduanera propiamente dicha, el artículo 56 dispone:

"Toda operación aduanera deberá ser precedida de una declaración que el propietario de la mercancía deberá efectuar con arreglo a lo indicado en el artículo 57.

Se considerará propietario de la mercancía a quien la presente en la aduana o al que la posea en el momento de su entrada en el territorio aduanero o a la salida de dicho territorio. Las aduanas se reservarán en cualquier caso el derecho a verificar, a todos los efectos del presente Testo unico, quién es el propietario de la mercancía objeto de las operaciones aduaneras."

9 Además, los artículos 47 y siguientes del Testo unico establecen las cualificaciones que deben reunir los agentes de aduanas. Según dichas disposiciones, el ministro delle Finanze organiza los exámenes para obtener una licencia de agente de aduanas que a continuación expide el ministero delle Finanze, tras el dictamen del Consejo nacional de agentes de aduanas.

10 Por último, según los artículos 11 y 14 de la Ley italiana nº 1612, de 22 de diciembre de 1960 (GURI nº 4, de 5.1.1961), los aranceles para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas son fijados por el Consejo nacional de agentes de aduanas. Se aprueban por Decreto del ministro delle Finanze. Según el párrafo segundo del artículo 11 de dicha Ley, las prestaciones de los agentes de aduanas no podrán dar lugar en ningún caso a retribuciones inferiores o superiores a las aprobadas por el Consejo nacional.

11 En su recurso, la Comisión imputa al Gobierno italiano dos series distintas de motivos de infracción. Los cinco primeros motivos de infracción tratan de la incompatibilidad de ciertas disposiciones del Testo unico con los Reglamentos sobre el tránsito y sobre la declaración, así como sobre la manera en que las autoridades aduaneras italianas interpretan y aplican dichas disposiciones. En su sexto y último motivo de infracción, la Comisión alega que los aranceles profesionales para las prestaciones de los agentes de aduanas constituyen exacciones de efecto equivalente.

Infracción de los Reglamentos sobre la declaración y sobre el tránsito

12 Con carácter liminar, procede observar que el Gobierno italiano insiste en el hecho de que la situación no ha cambiado desde la sentencia de 25 de octubre de 1979, Comisión/Italia (159/78, Rec. p. 3247).

13 A este respecto, basta declarar que dicha sentencia se refiere a una infracción de los artículos 30, 34 y 52 del Tratado CEE, que no se refiere al Reglamento sobre el tránsito y que data de una época anterior al Reglamento sobre la declaración adoptado por el Consejo el 12 de diciembre de 1985. Por consiguiente, procede examinar nuevamente la legislación italiana desde el ángulo de este nuevo Reglamento así como del Reglamento sobre el tránsito.

14 Según su exposición de motivos, el Reglamento sobre la declaración se propone definir a escala comunitaria las condiciones en las que una persona está facultada para hacer una declaración aduanera. Por otra parte, el propio Reglamento no se opone al mantenimiento de una normativa nacional que reserve el ejercicio de la profesión consistente en hacer declaraciones aduaneras, bien en nombre ajeno, bien en nombre propio pero por cuenta ajena, a los agentes de aduanas.

15 A la luz de estas consideraciones, procede determinar si las disposiciones legislativas nacionales respetan las normas establecidas por el Reglamento.

Primer motivo de infracción

16 En el primer motivo de infracción, la Comisión alega que la República Italiana ha infringido el artículo 2 del Reglamento sobre la declaración al exigir, en el párrafo primero del artículo 56 del Testo unico, que la declaración aduanera sea efectuada por el "propietario" de las mercancías. Según la Comisión, dicha formulación puede crear una confusión perjudicial para la aplicación directa del artículo 2 del Reglamento sobre la declaración, a pesar de la ficción legal creada por el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, según el cual se considerará propietario de la mercancía a quien la presente en la aduana o al que la posea en el momento de su entrada en el territorio aduanero o a la salida de dicho territorio.

17 Procede estimar la alegación de la Comisión. Contrariamente a lo sostenido por el Gobierno italiano, la legislación italiana, al utilizar el concepto de "propietario", que es ajeno al Reglamento sobre la declaración, puede dejar subsistir dudas acerca de la persona facultada para presentar o hacer que se presente la declaración. Así, es jurisprudencia reiterada (véase, en particular, la sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Dinamarca, 143/83, Rec. p. 427) que los principios de seguridad jurídica y de protección de los particulares exigen que, en los ámbitos cubiertos por el Derecho comunitario, las normas nacionales se formulen de manera inequívoca para que las personas afectadas puedan conocer sus derechos y obligaciones de manera clara y precisa y para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan garantizar su observancia.

18 Por consiguiente, el primer motivo de infracción es fundado.

Segundo motivo de infracción

19 En su segundo motivo de infracción, la Comisión alega que, en materia de declaraciones de aduana, la legislación italiana ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto expresamente, como exige el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración, la posibilidad de que una persona declare una mercancía en nombre propio pero por cuenta ajena. Sólo la incorporación de dicha autorización en sus legislaciones permitiría a los Estados miembros reservar una de las dos formas de representación mencionadas en el apartado 3 del artículo 3 a los agentes de aduanas.

20 Por tanto, procede examinar, en primer lugar, si la legislación italiana es conforme al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración.

21 Es cierto que, como mantiene el Gobierno italiano, el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Italia, antes citada (apartado 14), invocó la posibilidad existente en Derecho italiano de que una persona declare una mercancía en nombre propio y por cuenta ajena. No obstante, hay que subrayar que dicha sentencia se limita a declarar que el hecho de que dicha posibilidad se instrumente mediante una ficción legal, contenida en el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, o mediante el concepto jurídico de la "representación indirecta", no puede considerarse determinante a efectos de apreciar el carácter equivalente a una restricción cuantitativa de las formalidades de que se trata.

22 Por el contrario, en el presente asunto no se trata de apreciar la legislación de que se trata en relación con los artículos 30 y 34 del Tratado, sino de verificar su conformidad con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración.

23 Dicha disposición exige que la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena únicamente pueda ejercerse cuando los Estados miembros así lo hayan dispuesto.

24 A este respecto, procede observar que, de conformidad con el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento sobre la declaración, un Estado miembro sólo puede reservar a los agentes de aduanas una de las dos formas de representación mencionadas en el apartado 1 de dicho artículo, cuando haya autorizado la representación en nombre propio y por cuenta ajena.

25 Ya que el párrafo segundo del artículo 40 y el párrafo primero del artículo 43 del Testo unico reservan la representación a los agentes de aduanas, la legislación italiana hubiera debido autorizar de manera clara y precisa la representación en nombre propio pero por cuenta ajena.

26 Así, la ficción legal, tal y como se recoge en el párrafo segundo del artículo 56 del Testo unico, tampoco cumple dicho requisito. Como se ha declarado en el apartado 17, el recurso al concepto de "propietario" deja subsistir dudas acerca de la persona facultada para presentar o hacer que se presente la declaración.

27 Por tanto, procede declarar que el segundo motivo de infracción es fundado, sin que sea necesario examinar si las denuncias a las que la Comisión se refirió en apoyo de su alegación pueden tomarse en consideración.

Tercer motivo de infracción

28 Mediante su tercer motivo de infracción, la Comisión estima que el Testo unico establece una discriminación entre personas jurídicas y personas físicas, en la medida en que las primeras no pueden hacer una declaración en nombre y por cuenta propios. Dado que sólo pueden actuar, por lo que se refiere a las relaciones externas, cuando están representadas por personas físicas, están obligadas, en el sistema italiano, a recurrir a los servicios profesionales de los agentes de aduanas.

29 A este respecto, procede declarar que la representación de una persona jurídica por sus representantes legales difiere de la representación prevista por el Testo unico. En efecto, una sociedad, que actúe en nombre y por cuenta propios, debe necesariamente actuar a través de una persona física. Este tipo de representación no puede confundirse con la representación aduanera.

30 Dado que no se desprende del Testo unico que éste impida a una sociedad actuar en nombre y por cuenta propios mediante una persona física que la represente legalmente, procede desestimar el tercer motivo de infracción de la Comisión.

Cuarto motivo de infracción

31 El cuarto motivo de infracción de la Comisión se refiere al hecho de que los artículos 47 y siguientes del Testo unico exigen los mismos requisitos de habilitación profesional a los empleados que a los profesionales independientes. Los requisitos exigidos a los primeros sobrepasan el mero reconocimiento de la cualificación profesional adecuada, prevista en la letra b) del artículo 6 del Reglamento sobre la declaración. Dicha interpretación, por lo demás, no ha sido discutida por el Gobierno italiano, quien no obstante añade que la evaluación de los elementos de confianza y de capacidad se lleva a cabo de la misma manera para ambas categorías de personas.

32 Según el artículo 6 del Reglamento sobre la declaración, sólo podrá facultarse a los profesionales independientes para hacer declaraciones aduaneras cuando posean las cualificaciones profesionales requeridas y cuando ofrezcan las garantías necesarias, mientras que para los empleados solamente se prevé la cualificación profesional adecuada.

33 De ello se desprende que la adquisición de la cualificación profesional es objeto de dos regímenes distintos y que dicha distinción debe establecerse en la legislación de los Estados miembros.

34 En consecuencia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del Reglamento sobre la declaración al someter a los profesionales independientes y a los empleados a los mismos requisitos de habilitación profesional.

Quinto motivo de infracción

35 El quinto motivo de infracción se refiere a las declaraciones aduaneras en régimen de tránsito, como se define en el Reglamento sobre el tránsito. En efecto, con arreglo al apartado 3 del artículo 12 de dicho Reglamento, la declaración de tránsito podrá estar firmada por el principal obligado o por su representante autorizado y se presentará en la aduana de partida. Ahora bien, según la Comisión, las autoridades aduaneras italianas se niegan a registrar este tipo de declaraciones alegando que únicamente los agentes de aduanas italianos pueden llevar a cabo tales formalidades.

36 En su réplica, la Comisión precisa su motivo afirmando que el párrafo segundo del artículo 238 del Testo unico asimila el tránsito comunitario a las operaciones aduaneras contempladas en el artículo 55. Según la Comisión, de esta última disposición, que remite todas las operaciones aduaneras a la declaración aduanera contemplada en el artículo 56, se desprende además que las operaciones de tránsito están comprendidas en el régimen general de la declaración aduanera y, por tanto, de la representación aduanera. De ello se sigue que es obligatorio recurrir a los agentes de aduanas, incluso para las operaciones de tránsito.

37 Procede precisar en primer lugar que, según jurisprudencia reiterada, corresponde a la propia Comisión aportar la prueba del incumplimiento alegado (véase la sentencia de 19 de marzo de 1991, Comisión/Bélgica, C-249/88, Rec. p. I-1275, apartado 6).

38 En este caso, la Comisión, en su dictamen motivado, se basó en una denuncia de cierta empresa y en la confirmación, por parte del Ministro alemán de Economía, de que las dificultades experimentadas por dicha empresa también las experimentaban otras. En su recurso, la Comisión se refiere a "numerosas denuncias" sin aportar ninguna prueba al respecto. Dado que dichas denuncias no fueron comunicadas al Gobierno italiano, el cual afirma, además, que desconoce su contenido, este Tribunal no puede tomarlas en consideración.

39 En cuanto a la asimilación del tránsito comunitario a las operaciones aduaneras contempladas en el artículo 55 del Testo unico, procede observar, como hace el Abogado General en sus conclusiones, que, según el párrafo segundo del artículo 238 de la normativa italiana, sólo se refiere a las sanciones y a los demás elementos no previstos y regulados en los Reglamentos comunitarios.

40 Dado que el artículo 238 sólo remite al artículo 55 del Testo unico en relación con situaciones que no están reguladas por los Reglamentos comunitarios, las operaciones de tránsito comunitario no están comprendidas en el régimen general de la declaración aduanera del Testo unico, sino que dependen directamente del régimen del propio Reglamento sobre el tránsito.

41 Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo de infracción.

Infracción de los artículos 9 y 12 del Tratado

42 La Comisión considera que los aranceles de los agentes de aduanas fijados por el Consejo nacional de agentes de aduanas, cuyas atribuciones están reguladas mediante la Ley de 22 de diciembre de 1960, y que se aprueban mediante Decreto del ministro delle Finanze, constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado, en la medida en que son obligatorios y que sus niveles mínimos no admiten ninguna excepción. A este respecto, la Comisión afirma que los agentes de aduanas poseen un cuasimonopolio en relación con dicha declaración.

43 Los artículos 9, 12 y 13 del Tratado prohíben los derechos de aduana a la importación así como las exacciones de efecto equivalente en el comercio entre los Estados miembros.

44 Según jurisprudencia reiterada (véase, en particular, la sentencia de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia, C-209/89, Rec. p. I-1575), la justificación de la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana reside en que las cargas pecuniarias aplicadas con motivo o con ocasión del cruce de las fronteras constituyen un obstáculo para la circulación de mercancías. Por tanto, cualquier carga pecuniaria, aunque sea mínima, impuesta unilateralmente sobre las mercancías con motivo de su paso por frontera, independientemente de su denominación y estructura, cuando no es un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado, aunque no sea percibida por el Estado. La carga escapa a dicha calificación cuando constituye la contraprestación por un servicio efectivamente prestado al agente económico y su importe es proporcionado a dicho servicio.

45 Por consiguiente, procede examinar si los aranceles de que se trata constituyen una carga pecuniaria unilateralmente impuesta a toda persona que quiera hacer una declaración aduanera de manera que grava las mercancías por el hecho de atravesar la frontera.

46 A este respecto, hay que destacar que, en su repuesta a las cuestiones del Tribunal de Justicia, la Comisión explicó que las declaraciones efectuadas por empleados por cuenta ajena o por empleados de las administraciones públicas deben considerarse efectuadas por agentes de aduanas sensu lato, dado que, habida cuenta de la especialización requerida y de su actividad, dichas personas pueden asimilarse a los agentes de aduanas profesionales. En su respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal de Justicia durante la vista, la Comisión admitió, sin embargo, que dichas personas, que efectúan el 22 % de todas las declaraciones, no están sujetas al arancel profesional. De ello se sigue que existe una opción efectiva para el importador, que no está obligado a recurrir a un agente profesional, y que, por tanto, el arancel no se impone de manera obligatoria a toda persona que quiera hacer una declaración aduanera.

47 Ante estas circunstancias, los aranceles controvertidos no pueden calificarse de exacciones de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado. De ello se sigue que no se ha probado ningún incumplimiento al respecto.

48 De lo anterior se deduce que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera, en la medida en que ha mantenido en su legislación que corresponde al propietario hacer dicha declaración y ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto claramente la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena. Además, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del mismo Reglamento, al exigir las mismas cualificaciones a los empleados encargados de hacer las declaraciones aduaneras y a los profesionales independientes.

49 Procede desestimar el recurso en todo lo demás.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera, en la medida en que ha mantenido en su legislación que corresponde al propietario hacer dicha declaración y ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto claramente la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena. Además, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del mismo Reglamento, al exigir las mismas cualificaciones a los empleados encargados de hacer las declaraciones aduaneras y a los profesionales independientes.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Cada parte cargará con sus propias costas.

Fallo

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una declaración aduanera, en la medida en que ha mantenido en su legislación que corresponde al propietario hacer dicha declaración y ha reservado la representación a los agentes de aduanas, sin haber previsto claramente la posibilidad de hacer una declaración en nombre propio y por cuenta ajena. Además, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6 del mismo Reglamento, al exigir las mismas cualificaciones a los empleados encargados de hacer las declaraciones aduaneras y a los profesionales independientes.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Cada parte cargará con sus propias costas.