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Sentencia Social 385/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 408/2022 de 03 de noviembre del 2022
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Orden: Social
Fecha: 03 de Noviembre de 2022
Tribunal: TSJ Navarra
Ponente: MARIA DEL CARMEN ARNEDO DIEZ
Nº de sentencia: 385/2022
Núm. Cendoj: 31201340012022100370
Núm. Ecli: ES:TSJNA:2022:695
Núm. Roj: STSJ NA 695:2022
Encabezamiento
En la Ciudad de Pamplona/Iruña, a TRES DE NOVIEMBRE de dos mil veintidós.
La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, compuesta por los Ilmos. Sres. citados al margen y
EN NOMBRE DEL REY
ha dictado la siguiente
En el Recurso de Suplicación interpuesto por el ASESOR JURÍDICO-LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA, en nombre y representación del SERVICIO NAVARRO DE SALUD-OSASUNBIDEA, frente a la Sentencia del Juzgado de lo Social Nº 2 de Pamplona/Iruña sobre DESPIDO, ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. CARMEN ARNEDO DÍEZ, quien redacta la sentencia conforme al criterio de la Sala.
Antecedentes
1. Que la relación de la trabajadora con la empresa demandada es una relación laboral de carácter fijo, o en todo caso, de carácter indefinido no fijo.
2. Que la comunicación extintiva realizada por la demandada constituye un despido nulo, por falta de causa, o en todo caso improcedente.
3. Que en consecuencia con lo anterior, condene a la administración demandada a estar y pasar por las anteriores declaraciones y a readmitir a la trabajadora en su condición de personal laboral fijo, o en su caso indefinido no fijo y, por lo demás, con las mismas condiciones laborales anteriores al despido; o, en otro caso a indemnizarle en la cantidad que legalmente corresponda.
4. Que, para el supuesto de que la demandada optase por la readmisión de la trabajadora en las mismas condiciones que regían con anterioridad al despido, se condene así mismo a la demandada al abono de los salarios de tramitación dejados de percibir por la trabajadora desde la fecha del cese hasta que tenga lugar su readmisión con los descuentos procedentes a determinar, en este caso, en ejecución de sentencia.
Fundamentos
El tenor de la sentencia a la que nos referimos no se comparte por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra que, actuando en nombre y representación del GOBIERNO DE NAVARRA, la recurre en suplicación al amparo formal del planteamiento de un solo motivo de suplicación en el que se cuestiona la aplicación que del derecho se hace en la misma.
Tomando en consideración el contenido de los preceptos que se consideran vulnerados, el recurso defiende, en síntesis resumida, que la sentencia recurrida debió estimar la excepción de incompetencia de jurisdicción; que el contrato suscrito entre los litigantes es de naturaleza administrativa; que en él concurren los presupuestos habilitantes para ello, respetándose la normativa foral reguladora correspondiente y que es, por tanto, plenamente válido; que la plaza ocupada por la actora fue cubierta reglamentariamente, siendo esta la causa de la extinción de la relación, causa, por otro lado, establecida en el contrato; que el proceso de selección no se ha caracterizado por un retraso injustificado en la convocatoria en consonancia con la normativa foral aplicable; y que, en definitiva, no se ha adoptado una decisión constitutiva de despido, circunstancias que determinan, a su entender, la revocación de la resolución controvertida.
Pues bien, para dar respuesta a este planteamiento deben bordarse las siguientes cuestiones:
Se defiende en el recurso, y así se concreta en el suplico del mismo, que los órganos judiciales competentes para el conocimiento de la cuestión jurídica planteada, son los del orden jurisdiccional contencioso administrativo y no los órganos judiciales del orden social. Por ello, solicita que, por parte de esta Sala, se declare la incompetencia de la jurisdicción laboral para enjuiciar la pretensión deducida en este procedimiento, remitiendo a las partes a la jurisdicción contenciosa si allí quieren plantear la cuestión objeto del litigio.
Considera quien recurre que la relación contractual que vincula a las partes es una relación contractual pública que tiene su soporte en las habilitaciones legales que regulan las contrataciones para la cobertura de vacante; que el contrato administrativo de provisión de vacante que se enjuicia es plenamente válido; que se ha suscrito al amparo de la competencia histórica y exclusiva que en materia de función pública ostenta la Comunidad Foral de Navarra; y que, por ello, deben ser los órganos judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa los que deban dar respuesta a las cuestiones que ahora se plantean.
Para resolver la cuestión competencial planteada, no está de más recordar que, como es sabido y así lo hemos expuesto en múltiples sentencias, como son, a título de ejemplo, las de 25/09/2018 (rec. 246/18); 21/11/2019 (rec. 355/19); 05/11/2020 (rec. 218/20) o 10/06/21 (rec. 179/21) entre otras, el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir -finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989 , 5 de marzo , 6 de abril , 17 de mayo y 11 de julio de 1990 , entre otras).
A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes
Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que
En definitiva, la validez de la contratación administrativa queda limitada a los concretos supuestos previstos en la normativa aplicable y con los límites que esta misma normativa establece interpretados conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable.
Así, y en atención al contenido del recurso y al contenido del escrito de impugnación del mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias legales y jurisprudenciales precisos para apreciar su validez.
Solo después del mencionado examen, para el que debe tenerse en consideración la doctrina del TJUE y del TS sobre la materia, será posible determinar la naturaleza real de la contratación existente entre los litigantes y, solo entonces, podremos establecer si la competencia para el conocimiento de la cuestión planteada debe atribuirse al orden social de la jurisdicción o a los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.
Por lo dicho, y encontrándose la cuestión competencial, indisolublemente unida al fondo del asunto, la Sala debe dar respuesta al resto de alegaciones planteadas en el recurso y, fundamentalmente, a aquellas en las que se defiende la validez de la contratación formalmente administrativa existente entre las partes, para así determinar si la decisión adoptada en la instancia de desestimar de la excepción de incompetencia de jurisdicción es ajustada o no a derecho.
Como ya hemos tenido ocasión de resumir anteriormente, la parte recurrente sostiene que la sentencia recurrida, al sustentar la estimación de la demanda en el carácter laboral de la relación de servicio que une al demandante con la Administración, vulnera el articulado del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra que denuncia como vulnerado, afirmando -igualmente- que el contrato se ha celebrado conforme a las normas de derecho público que disciplinan los contratos administrativos suscritos en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra; que no se ha celebrado en fraude de ley, ni existe abuso de la contratación temporal; y que concurren los presupuestos habilitantes del mismo, sin que a ello pueda oponerse la mera presencia de un retraso en la convocatoria del concurso de traslado pues, tal irregularidad, a su entender, no se ha producido.
Pues bien, es conocido y así lo ha expuesto esta Sala en innumerables ocasiones, que la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente aplicando -para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990 (dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra), en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.
Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo
a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.
b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.
Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:
a) La sustitución de personal fijo.
b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.
Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:
a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.
b)
c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas (regulación que se repite en el Decreto Foral 1/2002 que se dice infringido).
Toda esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal.
En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 CE, en la Disposición Adicional Primera de la norma fundamental y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b) que, como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.
Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, y a los que ya nos hemos referido anteriormente, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos, como ya hemos dicho, el relativo a la "provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas".
De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.
Pues bien, dicho lo anterior, es cierto que, en lo que ahora interesa, la demandante ha venido prestando sus servicios por cuenta del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea con una antigüedad de enero de 1993, y que desde el 21 de septiembre de 2017 tal vinculación se produjo al suscribir las partes un contrato administrativo a tiempo completo para la cobertura temporal de la plaza vacante NUM000.
Sobre esta base fáctica, la sentencia de instancia considera que, en aplicación de la doctrina establecida por el TJUE, por el TS y por esta misma Sala, con especial referencia a la sentencia dictada por la Sala Cuarta del TS el 28/06/2021, la demandante mantiene con la parte demandada una relación laboral indefinida no fija pues, pese a no negar que el contrato suscrito entre las partes fue inicialmente válido, es lo cierto que la demandante ha prestado sus servicios de forma ininterrumpida durante más de tres años, dando lugar a una contratación inusualmente larga, sin que se haya acreditado la concurrencia de causas extraordinarias que justifiquen la falta de cobertura de la plaza en un periodo superior a tres años.
Pues bien, es cierto que los Juzgados de lo Social de Navarra y esta Sala de lo Social, venían declarando que si en el contrato formalmente administrativo se identificaba el número de plaza vacante y la parte demandante había sido destinada a la cobertura temporal de dicha plaza vacante, realizando las tareas propias de esa categoría profesional y no otras, y el contrato se ajustaba a las previsiones legales, los órganos judiciales del orden jurisdiccional social no éramos competentes para conocer de las cuestiones litigiosas que se planteaban en tal ámbito. También defendíamos que la superación del plazo de tres años para la inclusión de la plaza en la siguiente oferta pública de empleo, no trasformaba la relación en una vinculación indefinida no fija.
Sin embargo, esta Sala en resoluciones tales como las de 05/11/2020 (rec. 128/2020); 10/06/2021 (rec. 179/2021) o 11/11/2021 (rec.325/2021), entre otras, ha variado tal criterio en atención a los pronunciamientos del TJUE ( SSTJUE 19/03/2020, 11/02/2021, 03/06/2021 entre otras; o del TS en su sentencia de 28/06/2021.
El TJUE establece en sus resoluciones conclusiones tales como las siguientes:
-La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada" incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público.
-Una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular, solo está justificada si la renovación de contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal y no cuando su objeto es atender necesidades de carácter permanente o duradero.
-La utilización de contratos de duración determinada para cubrir necesidades permanentes se opone a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco.
-La observancia de la cláusula 5.1.a) del Acuerdo Marco requiere que se compruebe que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales, debiendo examinarse caso por caso todas las circunstancias del asunto.
-La normativa nacional ( artículo 70 del EBEP) fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, ese plazo es variable e incierto al poder ser objeto de prórroga por diversos motivos, pudiendo llegar a permitir la renovación de contratos temporales para atender necesidades en realidad permanentes y duraderas. Por ello, aunque la normativa parece limitar formalmente la utilización de contratos de interinidad, no permite garantizar que su aplicación se ajuste a las exigencias de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, debiendo el Juez nacional comprobar estos extremos.
-Una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos para cubrir de manera definitiva plazas ocupadas provisionalmente con una relación de servicio de duración determinada, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no es adecuada para prevenir la utilización abusiva de la contratación temporal por parte del empleador.
-Una normativa nacional que prohíbe la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a "trabajadores indefinidos no fijos" o la concesión de una indemnización, y no establece ninguna medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos constatados respecto de trabajadores del sector público, no parece atenerse a las exigencias de la jurisprudencia del TJUE.
-Al aplicar el derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y la finalidad de la Directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue, lo que obliga a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.
-Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.
La reflexión a la que nos referimos es la siguiente, y transcribimos textualmente:
"
De esta manera, la Sala Cuarta entiende, con carácter general, que una duración en la contratación temporal superior a tres años debe considerarse injustificadamente larga, lo que comporta que el trabajador interino pase a ostentar la condición de indefinido no fijo, sin que el cómputo de este plazo pueda interrumpirse por normas presupuestarias sobre paralización de ofertas públicas de empleo, ya que la cobertura de vacantes cubiertas por trabajadores interinos no implica incremento presupuestario.
En el supuesto traído a enjuiciamiento, y teniendo en consideración las particularidades que concurren en el mismo, esta Sala debe apreciar la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte recurrente al no apreciarse irregularidad alguna en la contratación administrativa suscrita entre las partes.
El contrato administrativo que es objeto de controversia se suscribió cumpliéndose las exigencias del artículo 88.b) del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra y, como explicaremos más adelante, su duración no puede considerarse inusual e injustificadamente larga en el sentido que, a tales efectos, le atribuyen las resoluciones del TJUE y del TS a las que antes hemos hecho referencia.
El contrato administrativo suscrito entre las partes el 21 de septiembre de 2017, de conformidad con lo establecido en el artículo 88.b) antes mencionado. El contrato identifica la vacante ocupada por la demandante y en su desarrollo la actora desempeñó tareas propias del puesto de trabajo para el que fue contratada. Desde este punto de vista nadie niega, ni siquiera la sentencia recurrida, la validez de tal contratación, contratación amparada en el supuesto habilitante legalmente establecido.
La declaración de la relación como "indefinida no fija" que aprecia la sentencia del Juzgado se soporta, no tanto en el carácter fraudulento de la contratación, cuanto en la consideración de que su duración ha sido larga en exceso.
Pues bien, a este respecto, es un hecho no controvertido que mediante Decreto Foral 116/17, se aprobó la oferta de empleo público. La Administración procedió a incluir la plaza vacante, ocupada por la demandante, en el Concurso de mérito publicado en de octubre de 2018, quedando desierta la vacante.
Por Resolución 905E/2019, de 29 de julio se vuelve a convocar la provisión de la vacante mediante concurso oposición, siendo adjudicada a la Sra. Julieta quien tomó posesión de la misma antes de producirse el cese de la actora.
Pues bien, teniendo en cuenta este actuar de la Administración, no es posible aplicar, cuasi-automáticamente el plazo de tres años al que hace referencia el TS en su sentencia de 28/06/2021. Recuérdese que tal referencia temporal
En el caso enjuiciado, el proceso de selección para la cobertura de plaza ocupada se inició en un plazo que no podemos calificar de inusualmente largo, y se hizo de conformidad a lo previsto en el Decreto Foral 215/1985, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de Trabajo en las Administraciones Públicas de Navarra (en donde se establece que los puestos de trabajo vacantes se proveerán mediante concurso de traslados) y, por ello, no puede afirmarse que el contrato administrativo, formalmente válido, encubra en realidad una relación laboral. En definitiva, en el caso enjuiciado, no es posible apreciar fraude en la contratación y por ello deben ser los órganos judiciales del orden contencioso administrativo los encargados de dar respuesta a la cuestión planteada, es decir, son esos órganos los que deben analizar las consecuencias derivadas del cese de la demandante.
El recurso, por lo dicho, se estima sin expresa condena en costas.
Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que ESTIMANDO el recurso de suplicación interpuesto por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, actuando en nombre y representación del GOBIERNO DE NAVARRA, frente a la sentencia nº 333/2022, dictada el 30 de junio de 2022 por el Juzgado de lo Social nº Dos de Navarra en los autos nº 204/22, seguidos a instancias de DOÑA Claudia contra la parte recurrente, debemos declarar y declaramos la incompetencia de los órganos judiciales del orden jurisdiccional social para conocer de la cuestión planteada, y sin entrar a conocer del fondo del asunto, debemos declarar que el orden jurisdiccional competente para conocer de la acción ejercitada, es el orden jurisdiccional contencioso administrativo, todo ello sin expresa condena en costas.
Notifíquese a las partes y al Ministerio Fiscal la Sentencia dictada, con la advertencia que contra la misma, puede interponerse Recurso de Casación para la unificación de doctrina ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, anunciándolo a través de esta Sala por escrito, dentro de los DIEZ DÍAS hábiles siguientes a su notificación, durante el cual tendrán a su disposición en la oficina judicial de esta Sala los autos para su examen.
Firme que sea esta resolución, devuélvanse los autos al Juzgado de lo social de procedencia, dejándose certificación en el rollo a archivar por esta Sala.
Así, por nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
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