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Sentencia Social 338/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 359/2022 de 13 de octubre del 2022
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Orden: Social
Fecha: 13 de Octubre de 2022
Tribunal: TSJ Navarra
Ponente: MARIA DEL CARMEN ARNEDO DIEZ
Nº de sentencia: 338/2022
Núm. Cendoj: 31201340012022100321
Núm. Ecli: ES:TSJNA:2022:646
Núm. Roj: STSJ NA 646:2022
Encabezamiento
En la Ciudad de Pamplona/Iruña, a TRECE DE OCTUBRE de dos mil veintidós.
La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, compuesta por los Ilmos. Sres. citados al margen y
EN NOMBRE DEL REY
ha dictado la siguiente
En el Recurso de Suplicación interpuesto por la ASESORA JURÍDICA-LETRADA DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA, en nombre y representación del SERVICIO NAVARRO DE SALUD-OSASUNBIDEA, frente a la Sentencia del Juzgado de lo Social Nº 3 de Pamplona/Iruña sobre DESPIDO, ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. CARMEN ARNEDO DIEZ, quien redacta la sentencia conforme al criterio de la Sala.
Antecedentes
Fundamentos
La sentencia es recurrida en suplicación por la Asesora Jurídica-Letrada del Gobierno de Navarra, mediante la formulación de tres motivos, todos ellos por el cauce del apartado c) del artículo 193 de la L.R.J.S.
En el primero denuncia infracción del artículo 9, apartados 1, 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, arts. 1 y 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, art. 29.1 b) de la
Expone la parte recurrente que el contrato administrativo de provisión de vacante es completamente válido, por lo que procede estimar la excepción de incompetencia de jurisdicción, no existiendo fraude en la contratación de la actora ni dilación indebida por parte de la administración para la cobertura de la vacante.
Pues bien, como ha mantenido este Tribunal en sentencias de 5 de noviembre de 2020 (rec. 218/20) y 10 de junio de 2021 (rec.179/21), en supuestos similares al presente, aunque referido, el primero, a Técnicos de Integración Social contratados en régimen administrativo por el Ayuntamiento de Pamplona, y el segundo a una trabajadora social del mismo Ayuntamiento, o en la sentencia de 11 de noviembre de 2021 (rec. 325/21), el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir -finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989, 5 de marzo, 6 de abril, 17 de mayo y 11 de julio de 1990, entre otras).
A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes
Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que -en consecuencia- la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues sí la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores
Así, y en atención al contenido del recurso y del escrito de impugnación al mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias precisos para apreciar su validez.
Es conocido que, la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente, aplicando -para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990, dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra, en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.
Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, reguladora del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, contemplaba la contratación administrativa en los supuestos siguientes:
a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.
b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.
Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:
a) La sustitución de personal fijo.
b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.
Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:
a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.
b) Para la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.
c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.
Esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal. En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, que la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 y Disposición Adicional Primera de la Constitución y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b), como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.
Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos el relativo a la "provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas".
De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como ya hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.
La procedencia de la contratación administrativa queda, por tanto, condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita sin que, en consecuencia y como ya hemos expuesto antes, la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos de arrendamiento de servicios en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa.
La demandante ha estado vinculada con el Servicio Navarro de Salud desde el 3 de octubre de 2017, tras suscribir un contrato administrativo para la cobertura temporal de la vacante NUM000 de celador, nivel E, de régimen funcionarial, con destino en el Complejo Hospitalario de Navarra, Área de Urgencias de Enfermería y Cuidados en procesos críticos urgentes.
La vacante salió en oferta pública de empleo, aprobado por Decreto Foral 100/2018, de 12 de diciembre, publicada en el BON de 20 de diciembre de ese mismo año.
Mediante Resolución de 26 de noviembre de 2018 del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso de traslados, de las correspondientes vacantes, entre las que se incluyó la número NUM000.
Por Resolución de 2 de julio de 2019 del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud (BON de 4 de diciembre), se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso de méritos, de 118 vacantes de celador, entre las que se incluyó la ocupada por la actora.
Por Resolución de 20 de diciembre de 2021 de la Directora General de la Función Pública se efectuaron los nombramientos, adjudicándose a una de las aspirantes la vacante NUM000, de la que tomó posesión el 1 de febrero de 2022, previa la extinción del contrato de la actora con efectos de 31 de enero del presente año.
Es importante destacar que la actora accedió a la contratación temporal tras superar un concurso oposición para la cobertura definitiva de plazas de celador convocada en octubre de 2009, habiendo aprobado sin obtener plaza. Y que también aprobó otro concurso oposición convocado el 2 de julio de 2019, no habiendo obtenido plaza.
Sobre esta base fáctica, la sentencia de instancia considera que el cese de la actora constituye un despido improcedente en la medida en que el vínculo administrativo de provisión temporal de vacante, inicialmente válido, habría devenido fraudulento al darse una duración inusualmente larga e injustificada, al superarse el plazo de tres años que la jurisprudencia señala como límite para la válida contratación temporal, en aplicación de las exigencias derivadas de la Directiva 1999/70.
Pues bien, es cierto que, como recuerda la sentencia recurrida en su fundamento de derecho segundo, los Juzgados de lo Social de Navarra y esta Sala de lo Social, veníamos declarando que si en el contrato formalmente administrativo se identificaba el número de plaza vacante y la parte demandante había sido destinada a la cobertura temporal de dicha plaza vacante, realizando las tareas propias de esa categoría profesional y no otras, el contrato se ajustaba a las previsiones legales y los órganos judiciales del orden jurisdiccional social no éramos competentes para conocer de las cuestiones litigiosas que se planteaban en tal ámbito. También defendíamos que la superación del plazo de tres años para la inclusión de la plaza en la siguiente oferta pública de empleo, no trasformaba la relación en una vinculación indefinida no fija o en fija
Sin embargo, esta Sala en resoluciones tales como las de 05/11/2020 (rec. 128/2020); 10/06/2021 (rec. 179/2021); 11/11/2021 (rec. 325/2021) o 16 de junio de 2022, entre otras, ha variado tal criterio en atención a los pronunciamientos del TJUE ( SSTJUE 19/03/2020, 11/02/2021, 03/06/2021) entre otras; o del TS en su sentencia de 28/06/2021.
El TJUE establece en sus resoluciones conclusiones tales como las siguientes:
- La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada" incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público.
- Una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular, solo está justificada si la renovación de contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal y no cuando su objeto es atender necesidades de carácter permanente o duradero.
- La utilización de contratos de duración determinada para cubrir necesidades permanentes se opone a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco.
- La observancia de la cláusula 5.1.a) del Acuerdo Marco requiere que se compruebe que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales, debiendo examinarse caso por caso todas las circunstancias del asunto.
- La normativa nacional ( artículo 70 del EBEP) fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, ese plazo es variable e incierto al poder ser objeto de prórroga por diversos motivos, pudiendo llegar a permitir la renovación de contratos temporales para atender necesidades en realidad permanentes y duraderas. Por ello, aunque la normativa parece limitar formalmente la utilización de contratos de interinidad, no permite garantizar que su aplicación se ajuste a las exigencias de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, debiendo el Juez nacional comprobar estos extremos.
- Una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos para cubrir de manera definitiva plazas ocupadas provisionalmente con una relación de servicio de duración determinada, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no es adecuada para prevenir la utilización abusiva de la contratación temporal por parte del empleador.
- Una normativa nacional que prohíbe la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a "trabajadores indefinidos no fijos" o la concesión de una indemnización, y no establece ninguna medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos constatados respecto de trabajadores del sector público, no parece atenerse a las exigencias de la jurisprudencia del TJUE.
- Al aplicar el derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y la finalidad de la Directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue, lo que obliga a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.
- Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.
La reflexión a la que nos referimos es la siguiente, y transcribimos textualmente:
De esta manera, la Sala Cuarta entiende, con carácter general, que una duración en la contratación temporal superior a tres años debe considerarse injustificadamente larga, lo que comporta que el trabajador interino pase a ostentar la condición de indefinido no fijo, sin que el cómputo de este plazo pueda interrumpirse por normas presupuestarias sobre paralización de ofertas públicas de empleo, ya que la cobertura de vacantes cubiertas por trabajadores interinos no implica incremento presupuestario.
En el supuesto traído a enjuiciamiento, y teniendo en consideración las particularidades que concurren en el mismo, esta Sala debe apreciar la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte recurrente al no apreciarse irregularidad alguna en la contratación administrativa suscrita entre las partes.
El contrato administrativo que es objeto de controversia se suscribió cumpliéndose las exigencias del artículo 88.b) del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra y, como explicaremos más adelante, su duración no puede considerarse inusual e injustificadamente larga en el sentido que, a tales efectos, le atribuyen las resoluciones del TJUE y del TS a las que antes hemos hecho referencia.
El contrato administrativo formalizado entre las partes se suscribió el 3 de octubre de 2017 de conformidad con lo establecido en el artículo 88.b) antes mencionado. El contrato identifica la vacante ocupada por la demandante y, en su desarrollo, la actora desempeñó tareas propias del puesto de trabajo de celador para el que fue contratada. Desde este punto de vista nadie niega, ni siquiera la sentencia recurrida, la validez de tal contratación, contratación amparada en el supuesto habilitante legalmente establecido.
La declaración de la relación como "fija" que aprecia la sentencia del Juzgado se soporta, no tanto en el carácter fraudulento de la contratación, cuanto en la consideración de que su duración ha sido larga en exceso.
Pues bien, a este respecto, es un hecho no controvertido que la Administración procedió a incluir la plaza vacante ocupada por la actora en la Oferta Pública de empleo aprobada por Decreto Foral 100/2018, de 12 de diciembre, es decir, incluyó la plaza en la OPE al año y dos meses de la contratación.
Mediante resolución número 1575E/2018, de 26 de noviembre se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso de traslados, de las correspondientes vacantes, entre las cuales fue incluida la plaza ocupada por la demandante. Y, posteriormente, por Resolución de 2 de julio de 2019 del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante concurso oposición, de 110 puestos de celador, incluyendo la vacante NUM000. De esta forma, la aprobación de la convocatoria se produjo de forma inmediata a haberse aprobado la Oferta Pública de Empleo, y mediante resolución nº 3315/2021, de 20 de diciembre, de la Directora General de Función Pública, se puso fin al procedimiento de concurso de méritos, adjudicándose la mencionada vacante a Doña Adoracion, que tomó posesión de la misma el 1 de febrero de 2022.
Pues bien, teniendo en cuenta este actuar de la Administración, no es posible aplicar, cuasi-automáticamente el plazo de tres años al que hace referencia el TS en su sentencia de 28/06/2021. Recuérdese que tal referencia temporal tiende a sancionar el mantenimiento de modo permanente de un empleado público en la plaza vacante si éste es debido al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante. Solo en estos casos, de desidia por parte de la Administración, la contratación ha de ser considerada como fraudulenta.
En el caso enjuiciado, el proceso de selección se inició en un plazo que podemos calificar incluso de breve tras la contratación de la demandante, se hizo de conformidad a lo previsto en la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009 y su desarrollo se ha ajustado a los tiempos normalmente previstos, por ello, no puede afirmarse que el contrato administrativo, formalmente válido, encubra en realidad una relación laboral por el hecho de que la contratación se haya demorado en el tiempo durante un periodo extraordinariamente largo.
En definitiva, en el caso enjuiciado, no es posible apreciar fraude en la contratación y por ello deben ser los órganos judiciales del orden contencioso administrativo los encargados de dar respuesta a la cuestión planteada.
El recurso, por lo dicho, se estima sin expresa condena en costas.
Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que ESTIMANDO el recurso de suplicación interpuesto por la Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral de Navarra, actuando en nombre y representación del GOBIERNO DE NAVARRA, frente a la sentencia nº 211/2022, dictada el 31 de mayo de 2022 por el Juzgado de lo Social nº 3 de Navarra en los autos nº 128/22, seguidos a instancias de DOÑA Raimunda, contra la parte recurrente, debemos declarar y declaramos la incompetencia de los órganos judiciales del orden jurisdiccional social para conocer de la cuestión planteada, y sin entrar a conocer del fondo del asunto, debemos declarar que el orden jurisdiccional competente para conocer de la acción ejercitada, es el orden jurisdiccional contencioso administrativo, todo ello sin expresa condena en costas.
Notifíquese a las partes y al Ministerio Fiscal la Sentencia dictada, con la advertencia que contra la misma, puede interponerse Recurso de Casación para la unificación de doctrina ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, anunciándolo a través de esta Sala por escrito, dentro de los DIEZ DÍAS hábiles siguientes a su notificación, durante el cual tendrán a su disposición en la oficina judicial de esta Sala los autos para su examen.
Firme que sea esta resolución, devuélvanse los autos al Juzgado de lo social de procedencia, dejándose certificación en el rollo a archivar por esta Sala.
Así, por nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
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