Sentencia Social 948/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 114/2022 de 26 de junio del 2024

PRIMERO.- 1.- La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar si la parte actora debe ser beneficiaria de la prestación por desempleo, que se la ha reconocido con base en haber sido suspendida su relación laboral en virtud de un ERTE por fuerza mayor, cuando su empleadora, administración pública, no podía acogerse a dichas medidas.

El SEPE ha formulado recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Andalucía, sede en Granada, de 28 de octubre de 2021, rec. 1131/2021, que desestimaba el interpuesto por dicha parte, confirmando la dictada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Jaén, el 2 de febrero de 2021, en los autos 274/2019, que declaró no haber lugar al reintegro por la actora de las prestaciones percibidas, por ser ajustada a derecho la percepción de las mismas.

2.- Según recoge la sentencia recurrida, el trabajador demandante prestaba servicios como auxiliar administrativo para el Ayuntamiento demandado, desde julio de 2007. Estuvo incluido en un expediente de regulación de empleo temporal tramitado por la Corporación Local, por cierre de las instalaciones, suspendiendo las relaciones laborales de sus trabajadores durante el periodo de 11 de junio de 2018 a 10 de diciembre de dicho año.

Las circunstancias del ERTE se recogen en los hechos probados, indicándose que en informe emitido el 6 de abril de 2018, por la Jefa del Servicio de Administración Laboral de la Delegación Territorial de Economía Innovación, Ciencia y Empleo, dirigido al Ayuntamiento, se le pone en conocimiento de que el procedimiento instado no era aplicable a las administraciones públicas, según la Disposición Adicional 17ª del Estatuto de los Trabajadores (ET).

El demandante presentó solicitud de prestación por desempleo que le fue reconocida por resolución de 26 de junio de 2018, con efectos de aquella inicial fecha de suspensión, si bien, el 26 de diciembre de 2018, el ente gestor revocó dicha resolución, declarando indebidamente percibidas las prestaciones reconocidas, todo ello por no estar en situación legal de desempleo.

3.- La sentencia recurrida, atendiendo a lo dispuesto en el art. 47.1 del ET, considera que el ente gestor de la prestación por desempleo tuvo oportunidad de impugnar el ERTE, lo que no efectuó ni objeto nada al respecto, dejando firme la resolución administrativa que lo aprobaba lo que, en virtud del principio de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, provoca que el ERTE despliegue todos sus efectos y, por ende, que la trabajadora este en situación legal de desempleo.

4.- En el recurso de unificación de doctrina se formula el punto de contradicción expuesto anteriormente, para el que se identifica como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del TSJ de Andalucía, sede en Sevilla, de 16 de julio de 2015, rec. 2739/2014.

En ella se desestima el recurso de suplicación que interpuso la parte actora frente a la sentencia de instancia que había desestimado su demanda en la que reclamaba su derecho a la prestación por desempleo. Los hechos sobre los que se emite aquel pronunciamiento ponen de manifiesto que la trabajadora, que prestaba servicios para una asociación constituida por entidades locales, que, tras su incorporación al concluir la baja maternal, estuvo afectada, desde el 31 de julio de 2013, por un ERTE de suspensión de los contratos de trabajo que dicha asociación promovió. La demandante solicitó la prestación por desempleo que le fue denegada por el SEPE en resolución de 17 de junio de 2013, frente a la cual formuló demanda.

La sala de suplicación desestima el recurso de la actora porque, aún siendo consciente de la pasividad del SEPE durante la tramitación del ERTE y del perjuicio a la actora, considera que la doctrina de los actos propios no puede operar frente a contenidos de disposiciones legales expresas, sin perjuicio de que aquella pueda accionar frente a los organismos públicos que le han llevado a esa situación o expectativa de generar una prestación por desempleo que no le corresponde, según se obtiene de la Disposición Adicional 21ª del ET 1995.

5.- La cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en la STS 580/2023, de 21 de septiembre (rcud. 980/2021), en un asunto absolutamente idéntico al presente y relativo a otra trabajadora del mismo Ayuntamiento, en el que el SEPE invocaba la misma sentencia de contraste.

A ese precedente vamos a sujetarnos, tanto en lo que se refiere al análisis de la contradicción, como en la resolución del fondo del asunto.

SEGUNDO. 1.- Debemos resolver si entre la sentencia recurrida y la referencial hay contradicción en los términos exigidos por el art. 219.1º LRJS, que, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos que sea necesario unificar.

2.- Entre las sentencias existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son contradictorios, a pesar de las consideraciones que se vierten por el Ayuntamiento codemandado al impugnar el recurso.

En efecto, nos encontramos antes dos trabajadores de entes públicos, que están sometidos a las exigencias de la Disposición Adicional (21 del ET 1995, actual 17 ET), y que, no obstante ello, han tramitado ERTES que han llevado a los respectivos trabajadores a solicitar la prestación por desempleo. En el caso de la sentencia recurrida dicha prestación ha sido mantenida como procedente mientras que en el caso de la de contraste ese derecho a la prestación le es denegado a la trabajadora.

En nada interfiere a esa identidad sustancial el que en un caso se trata de dejar sin efecto una resolución que había reconocido el derecho y en la otra sea la propia resolución inicial la que lo deniega ya que, en definitiva, en ambos supuestos el ente gestor de la prestación deniega el derecho que en un caso es mantenido en vía judicial y en otro, en la misma vía es denegado.

TERCERO1.- Como explicamos en nuestra antedicha sentencia "La parte recurrente ha formulado un motivo de infracción normativa en el que identifica como preceptos legales objeto del mismo el art. 47 del Estatuto de los Trabajadores (ET), en relación con la Disposición Adicional 17ª del mismo y art. 267.1 b.1ª de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS).

Según la parte recurrente, no es posible reconocer la situación legal de desempleo a un trabajador de una administración pública por el hecho de estar incluido en un ERTE cuando existe clara prohibición legal de acudir a dicha vía las administraciones públicas, razón por la que procede dejar sin efecto la prestación que haya sido reconocida y proceder al reintegro de lo indebidamente percibido sin que se puede acudir a la doctrina de los actos propios que pudiera enervar tal consecuencia porque sería ir contra el mandato del art. 55.1 de la LGSS y de la jurisprudencia recogida en la SSTS de 21 de octubre de 2009, rcud 2318/2009, 3 de octubre de 2001, rcud 2906/2000, 19 de abril de 2000, rcud 1266/1999, y 15 de marzo de 2000, rcud 1267/1999 . Además, indica que, en atención a la STC 181/2006, no cabe invocar ningún principio de igualdad cuando estamos en un marco de ilegalidad".

2.- Tras lo que seguidamente señalamos "El art. 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como uno de los principios generales que debe respetar la actuación de las administraciones públicas recoge el de buena fe y confianza legítima, así como en su apartado K) refiere el de cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas.

El art. 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone que las facultades de revisión establecidas en este Capítulo no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

El principio de confianza legitima (que es lo que en definitiva se está valorando en las sentencia contrastadas bajo lo que denominan doctrina de los actos propios), es el que aquí debe aplicarse, tal y como ha entendido la sentencia recurrida en tanto que el administrado ha actuado en la forma que le ha sido marcada por la decisión empresarial y de las que la autoridad laboral y la propia entidad gestora de las prestaciones por desempleo tenían conocimiento, a pesar de lo que establece la Disposición Adicional 17ª del ET, creando así un esperanza legítima en su derecho a estar protegido por la situación de desempleo a la que había sido avocado.

Dicho principio, que es una vertiente del seguridad jurídica, es aplicable en tanto que la situación legal de desempleo no se cuestiona como proveniente de la existencia de un decisión empresarial, que ha sido sometida a un procedimiento en vía administrativa, en el caso de la sentencia recurrida, al ser fuerza mayor la invocada para suspender la relación laboral de la parte actora, o por otras causas, como pudieran ser las de la sentencia de contraste, que no han sido objeto de anulación o nulidad alguna sino que, por el contrario, la propia entidad gestora de la protección por desempleo y la autoridad laboral dejaron firme sin activar, ni en el caso de la sentencia recurrida ni en la de contraste, los mecanismo a su alcance para oponerse o impugnarla (como se advierte de lo recogido en el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada ( D.A 2ª, art. 19.3 y 20.8, art. 22 del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo, y art. 148 b) de la LRJS).

Como ha señalado esta Sala, las previsiones del actual art. 110 antes recogido "contiene una regla específica para resolver la oposición entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, que rige para todos los supuestos de anulación o revocación. Esta regla puede aplicarse también para establecer los límites de los efectos temporales de la revisión de los actos declarativos de derechos, y para ello es de interés la referencia que se incorpora, dentro del marco de la habilitación del artículo 3.2 Código Civil, a la equidad, que, en su función correctora, permite moderar los efectos temporales de la revisión mediante la consideración de un conjunto abierto de factores. La norma permite además relacionar uno de esos factores de ponderación (el tiempo transcurrido) con la buena fe, estableciendo así una vía para la aplicación del principio de la protección de la confianza legítima. Por ello, si sobre la base de la buena fe del beneficiario y de la presunción de legalidad del acto administrativo, el transcurso del tiempo -en especial, cuando éste se produce por una demora de la gestora- crea una situación de legítima confianza, la revisión, aunque sea procedente por operar en el marco de la regulación del artículo 145 de la Ley de Procedimiento Laboral en relación con los artículos 102, 103 y concordantes de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, deberá ponderarse en sus efectos temporales para que éstos no produzcan perjuicios difícilmente reparables en la esfera del beneficiario y que hubieran sido fácilmente superables si desde el principio el organismo gestor hubiera actuado de acuerdo con la información disponible o la que pudo obtener utilizando los elementos normales de gestión ( STS de 24 de septiembre de 1996, rcud 4065/1995).

Principio de confianza que también ser advierte en la STS en la que resuelve un supuesto de acusadas singularidades como el que ahora nos ocupa, en donde se mantuvo el derecho a las prestaciones con cargo al FOGASA en un supuesto en el que se había activado un despido colectivo que afectaba al trabajador demandante, siendo que dicho despido no cumplía las exigencias para calificarlo como tal. Entonces esta Sala entendió que "con independencia de que conforme a la previsión del art. 51.1 ET tales extinciones pudieran ser consideradas en fraude de Ley, de haberse adoptado la medida de cese -exigencia de la norma- "con el objeto de eludir las previsiones contenidas" en aquél, lo cierto es que la consecuencia que se deriva de tal circunstancia -superar el umbral numérico del despido objetivo- no es la que el reclamante Fogasa pretende, sino que ha de acogerse el planteamiento que hace el trabajador recurrente, al sostener en el recurso que "no puede aceptarse la solicitud de reintegro de prestaciones ... desde el momento en que el trabajador actuó en la confianza legítima de que el título exhibido ante el Fondo se ajustaba al contenido de la Ley, siendo precisamente la aceptación inicial de tal título por el Fondo lo que, en última instancia, provocó que tal porción de la indemnización legal no se reclamara a la empresa en la acción de reclamación de cantidad y, en consecuencia, no se incluyera en la sentencia de condena al abono de la misma". Argumentaciones a las que el razonable informe del Ministerio Fiscal añade la consideración de que la empresa hubiese sido declarada en situación de insolvencia y que el trabajador no hubiese percibido de aquélla cantidad alguna" ( STS de 28 de octubre de 2013, rcud 2689/2012).

El mantenimiento de la prestación por desempleo que le fue reconocida a la parte actora, atienden a importantes y poderosas razones de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima, y equidad que, en esta singular caso, llevan a entender que la situación legal de desempleo no solo está presente, porque ni tan siquiera se ha anulado la decisión empresarial ni la apreciación de la fuerza mayor que en vía administrativa se adoptó, sin que la incorrecta actuación de la administración, no solo en el ejercicio de sus potestades administrativas sino, también, de la corporación local como empleador, puedan ahora interferir en el derecho que le fue otorgado y que interesó la parte actora con base en decisiones que le fueron ajenas y no fueron cuestionadas, a pesar de tener todas ellas conocimiento de que se estaba interesando un ERTE por una administración pública que ya fue alertada de esa incorrecta actuación y, no obstante, siguió todo el procedimiento hasta comunicar a sus trabajadores la suspensión de sus relaciones laborales".

3.- A lo que finalmente añadimos "Es más, si en su momento fue constatada la imposibilidad de tener actividad, la situación legal de desempleo de la parte actora se hubiera generado en todo caso ya que la imposibilidad de dar trabajo por circunstancias como las que llevaron a la indebida suspensión de las relaciones laborales de todos los afectados - cierre de las instalaciones de la residencia de mayores por no dar cumplimiento a la Orden de 5 de noviembre de 2007, de la Consejería, por la que se regula el procedimiento y los requisitos para la acreditación de los centros para personas mayores en situación de dependencia en Andalucía.- hubieran permitido a dicha corporación local actividad otros mecanismos, aunque fueran de extinción de aquellas relaciones laborales, que hubieran llevado, de igual manera, a tener por existente la situación legal de desempleo, siendo cierto, en todo caso y no cuestionado que la parte actora cesó en esa actividad por causa ajena a su voluntad, así como que el ERTE no ha sido anulado y que el demandante no ha percibido cantidad alguna por esa relación laboral que no sea la de la prestación por desempleo.

La reciente STS 129/2023, 10 de febrero de 2023, rcud 4366/2019, en relación con un beneficiario de pensión de jubilación parcial que siguió percibiéndola a pesar de haber extinguido el contrato a tiempo parcial, sin solicitar la jubilación ordinaria, deniega la obligación de reintegro de las prestaciones percibidas como jubilado parcial, acude al art. 110 antes citado, diciendo que " En efecto, las entidades gestoras en todo momento han tenido conocimiento de la finalización del contrato a tiempo parcial por haber alcanzado el actor la edad ordinaria de jubilación y, asimismo, han sido conscientes de que la prestación de jubilación parcial debió extinguirse en dicha fecha [...] No cabe duda de que la actuación de las entidades gestoras no fue correcta y pudo perfectamente confundir al trabajador que vio como seguía percibiendo la prestación.

Ocurre, además, que si el trabajador hubiera solicitado la prestación de jubilación ordinaria, no sólo no se le habría requerido para retornar la prestación de jubilación parcial, sino que hubiera percibido una prestación mayor; esto es la TGSS debería haber abonado más de lo que ahora reclama. Materialmente no ha habido, por tanto, un enriquecimiento injusto por parte del actor, ni un pago que no le hubiera correspondido. En estos términos no puede hablarse de prestación indebida cuando estamos en presencia de sendas actuaciones formalmente incorrectas ya que, si bien es cierto, que el actor debió solicitar la jubilación ordinaria; no es menos cierto que la entidad gestora era perfectamente conocedora de la falta de solicitud y de la extinción de la prestación de jubilación parcial y, a pesar de ello, siguió abonando una prestación que materialmente no correspondía y tardó casi seis meses en extinguir formalmente la misma".

CUARTO. Lo anteriormente razonado, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, permite concluir en el sentido de entender que el recurso debe ser desestimado y confirmar la sentencia recurrida. Todo ello sin imposición de imposición de costas, a tenor del art. 235.1 de la LRJS.