Sentencia Social 157/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 4471/2019 de 22 de febrero del 2023

PRIMERO.- La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar la fecha de efectos económicos que corresponde a un complemento por mínimos cuando existe una primera solicitud que no ha sido resuelto por la Entidad Gestora, presentándose nueva reclamación que concluye con reconocimiento de la prestación, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que soportaban la primera.

La parte actora ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia, de 26 de septiembre de 2019, rec. 1933/2019, que desestima el interpuesto por dicha parte, confirmando la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 4 de Orense, de 18 de enero de 2019, en los autos 645/2018, que había estimado parcialmente la demanda, reconociendo a la parte actora el derecho reclamado, con efectos de 6 de marzo de 2018.

Según recoge la sentencia recurrida, la parte actora era perceptora de una pensión de jubilación reconocida al amparo de convenios bilaterales (España y Venezuela), desde el 17 de mayo de 2017. El 7 de noviembre de 2017 presentó declaración de ingresos a fin de que le fuera reconocido el complemento por mínimos sin que la misma fuera resuelta. La reclamación previa la formuló el 6 de junio de 2018 y posterior demanda. El Juzgado de lo Social estimo la pretensión si bien reconoció como efectos de la misma la de tres meses anteriores a la reclamación previa que formuló. Frente a dicha sentencia se presentó recurso de suplicación por la parte actora que fue desestimado.

La Sala de suplicación rechaza el recurso por entender que lo que consta acreditado es que presentada la declaración de ingresos a efectos del complemento por mínimos el 7 de noviembre de 2017, la misma no fue atendida, sin que se interpusiera reclamación en plazo, por lo que el de retroacción de 3 meses del art. 53.1 Ley General de la Seguridad Social (LGSS), ha de computarse desde la reclamación posterior, de 6 de junio de 2018

En el recurso de casación para la unificación de doctrina se formula el punto de contradicción expuesto anteriormente para el que se identifica como sentencia de contraste la dictada por la misma Sala, el 10 de mayo de 2019, rec. 359/2019. En ella, la demandante, perceptora de pensión de jubilación desde 1994, había formulado la solicitud el 27 de enero de 2017 de complemento por mínimos al no percibir desde 2016 la pensión venezolana. La sentencia de instancia estimó la demanda y declaró el derecho al complemento por mínimos con efectos del 27 de octubre de 2016. Tanto el INSS como la actora recurrieron en suplicación. Esta última pretendía unos efectos económicos desde el 1 de enero de 2016 con fundamento en un error del INSS al fijar la cuantía de la pensión que tuvo en cuenta los ingresos procedentes de Venezuela. La sentencia de contraste descarta tanto el error aritmético como el error de hecho y considera correcta la fecha fijada en la instancia. En cuanto al recurso del INSS, que alegaba la denegación por silencio administrativo y falta de agotamiento de la vía previa respecto de la solicitud del 27 de enero de 2017, pretendiendo retrotraer los efectos económicos al 15 de agosto de 2017 por entender presentada la solicitud el 15 de noviembre de 2017, la sentencia de contraste desestima igualmente el motivo remitiéndose a doctrina unificada sobre los efectos del incumplimiento del plazo de 30 días del art. 71.2 Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) y la previsión del art. 71.4 de la misma Ley, así como la STS/4ª de 1 de febrero de 2000 citada en la instancia para destacar que la situación de impago de 2016 era la misma que cuando se reclamó el complemento a mínimos en 2017, momento en que dichos complementos no habían prescrito. En definitiva, la sentencia de contraste confirma como fecha de efectos económicos la de tres meses anteriores a la primera solicitud de enero de 2017.

Entre las sentencias existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son contradictorios, tal y como seguidamente pasaremos a razonar brevemente, máxime cuando la parte recurrida no la ha cuestionado y el Ministerio Fiscal expresamente considera que los pronunciamientos son contradictorios.

Así es, en ambos casos se debate si la falta de cumplimiento de la reclamación frente a la decisión administrativa sobre el complemento por mínimos que no tuvo respuesta, permite reconocerlo con efectos desde la solicitud inicial o a partir de la segunda solicitud que ha dado paso al proceso judicial. Así, en la sentencia recurrida se reconoce como fecha de efectos los tres meses a la segunda solicitud mientras que en la de contraste lo es a los tres meses de la primera solicitud, reflejando la fundamentación jurídica de ésta que la parte actora había formulado una segunda y posterior reclamación en la que, precisamente, la entidad gestora pretendía ubicar la fecha de efectos.

En definitiva, es evidente la contradicción en los pronunciamientos sin que a ello obste el que esta Sala haya resuelto en otro sentido, apreciando la falta de identidad en otros recursos en los que se invocaba la misma sentencia de contraste, en tanto que los supuestos de hecho de las allí recurridas no se presentaban con los que en el actual recurso tenemos porque, en lo que ahora nos interesa, en unos casos la segunda solicitud se presentó habiendo transcurrido veintitrés o dieciséis meses valorándose este dato por la Sala de suplicación (AATS de 26 de mayo de 2021, rcud 2113/2020, y 7 de septiembre de 2021, rcud 532/2021), o bien los pronunciamientos no son contradictorios ( AATS de 6 de abril de 2021, rcud 1021/2020, y de 7 de septiembre de 2021, rcud 3584/2020) o bien se trataba de un supuesto en el que el beneficiario venia percibiendo el complemento por mínimos habiendo sido objeto de diversas modificaciones en cada anualidad ( ATS de 12 de mayo de 2021, rcud 2552/2020) o se cuestionaba el valor de determinados escritos a efectos de calificarlos como solicitud ( ATS de 10 de septiembre de 2020, rcud 4179/2019), además de otros elementos que dichos autos recogen.

SEGUNDO. - La parte recurrente ha formulado un motivo de infracción normativa en el que identifica como preceptos legales objeto del mismo el art. 53.1 de la LGSS, art. 6.9 del Real Decreto (RD) 1170/2015, de 29 de diciembre, sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016, en relación con el art. 71.4 y 6 de la LRJS.

La parte recurrente, haciendo suyos los argumentos ofrecidos en la sentencia de contraste para fundamentar la infracción que denuncia, afirma que la falta de respuesta a la primera solicitud solo tiene el efecto de poder formular otra posterior reclamación por medio de la cual se pueda dejar sin efecto el silencio negativo, ex art. 39.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, con cita de la STC de 10 de abril de 2015.

Sobre la cuestión que se suscita en el presente recurso, esta Sala ha mantenido la doctrina que refiere la sentencia de contraste.

El complemento por mínimos, como ya ha dicho esta Sala, goza de clara autonomía respecto de la pensión contributiva que suplementa. Así lo indicaba la STS 786/2017, de 11 de octubre (rcud. 3911/2015), reiterada en la más reciente STS 875/2022, de 28 de octubre (rcud. 1932/2019), diciendo que " Las razones para tal conclusión son, entre otras, las siguientes: a) el complemento a mínimos consiste en una cuantía que no responde al objetivo de la prestación mejorada de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los requisitos de la pensión, sino exclusivamente a la falta de ingresos económicos; c) la propia denominación evidencia que no tienen sustantividad propia; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS , tienen "naturaleza no contributiva" y se financian con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social; y e) la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha, sino que han de acreditarse año tras año". Hacemos referencia a ello porque, en orden al reconocimiento del complemento por mínimos, debemos hacer una pequeña precisión, recordando que estamos ante una solicitud de reconocimiento de pensión que se ha entendido, inicialmente, denegada y se ha presentado una segunda reclamación en iguales términos y con los mismos presupuestos fácticos y jurídicos que ha resultado, finalmente, estimada. Partiendo de ello, pasamos a recoger la doctrina de esta Sala.

En efecto, debemos arrancar de la STS de 1 de febrero de 2000, rcud 3214/1998, en la que se examina si, ante una solicitud de prestación inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, reiterada con peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, y finalmente reconocida en los términos inicialmente solicitados, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que regían en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. En esta sentencia se distingue la anulación o revisión de actos administrativos denegatorios con base en datos no existentes, cuando aquellos se dictaron, de otros en los que, con iguales hechos y normas jurídicas, se dicta una resolución desestimatoria y en un momento ulterior se emite otra reconociendo el derecho, habiendo reclamado en ese intervalo el beneficiario su derecho. La Sala, con cita del art. 57.3 de la Ley 30/1992, entonces vigente, toma la doctrina que sobre la revisión de la cuantía de las prestaciones venía aplicando, según la cual se otorga efectos desde el reconocimiento inicial, sin perjuicio de que pudiera operar la prescripción sobre los mismos. Así, declara que "si, solicitada una prestación de la Seguridad Social que es inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, y luego reiteradas las peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, cuando finalmente se reconoce el derecho del beneficiario en los términos inicialmente solicitados con base en los mismos datos fácticos de los que disponía la Entidad Gestora y con fundamento en idéntica normativa jurídica que la regía en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad, tanto más, como ahora acontece, de no lesionarse derechos o intereses legítimos de otras personas", y ello sin entrar a analizar la incidencia de las peticiones intermedias que hayan podido formularse entre la primera solicitud denegada, expresa o presuntamente, y aquella que ha concluido con el reconocimiento.

En igual sentido se pronunció la STS de 28 de noviembre de 2007, rcud 5083/2006, aunque en ella se deja a salvo la incidencia que pudiera tener la reforma operada por la Ley 42/2006 y que esta Sala, posteriormente, examinaría, como más delante se indicará.

La anterior doctrina es referida en la STS de 29 de marzo de 2010, rcud 1130/2009, que examina el alcance del art. 43.1 de la LGSS 1994, aunque lo hace desde otro planteamiento -si el ejercicio de la acción de revisión de la cuantía de una prestación vitalicia e imprescriptible ya reconocida estaba sometida a los cinco años de prescripción o no-.

La STS 59/2017, de 25 de enero (rcud. 2729/2015), resuelve un supuesto de una pensión que fue inicialmente denegada y, posteriormente, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos, se estima. En ella se reitera la doctrina que data de la sentencia de 1 de febrero de 2000 y posteriores, recordando que se está en estos casos ante un supuesto que tiene cobijo en el art. 57.3 de la Ley 30/1992 (hoy art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Además, sostiene que en esos casos y en la doctrina que se les ha aplicado, no incide la reforma operada por la Ley 42/2006, que modificó el art. 43 de la LGSS 1994 (hoy art. 53.1 de la LGSS 2015), ni es de aplicación la jurisprudencia que se recogía en la sentencia que antes hemos citado, de 29 de marzo de 2010, y lo que en ella se afirmaba sobre dicha reforma. A tal efecto indica que, si bien una interpretación literal del artículo en cuestión permitiría estar a la última solicitud, no obstante "el texto de la norma tampoco excluye que tal cualidad -punto de partida- pueda igualmente atribuirse a una reclamación anterior indebidamente denegada, o al menos no lo hace con la claridad que es exigible para exceptuar la previsión -en favor del administrado contenida en el citado art. 57.2 LRJ-PAC. Y con mayor motivo hemos de mantener esta solución interpretativa cuando, de un lado es criterio usual de la Sala atender al principio pro beneficiario en el supuesto de textos con dudoso significado no atendible por los habituales criterios exegéticos (sirvan de referencia al mismo -siquiera en ellas no se hiciese aplicación de la regla- las SSTS 22/11/11 -rcud 4277/10-; 14/01/14 --rcud 640/13--; y 19/11/14 -rcud 1221/13-); y de otra parte, la doctrina tradicional de la Sala que vino a corregir la referida Ley 42/2006 [retrotraer los efectos de la modificación de las prestaciones ya reconocidas a la fecha de su inicial reconocimiento, sin perjuicio del mecanismo corrector que comporta la prescripción], se basaba en argumentaciones - básicamente finalísticas y de equidad- que con posterioridad hemos entendido que siguen ofreciendo destacable fuerza dialéctica, aún tras la reforma operada por la Ley 42/2006, pero que sólo pueden aplicarse en ausencia de solución expresa del legislador ( SSTS 22/09/09 -rcud 3849/08-; y 25/09/13 -rcud 3177/12-), por lo que esas mismas consideraciones abonan la solución ahora adoptada respecto de una cuestión que -repetimos- no aparece resuelta de manera directa y/o clara por el legislador".

Ese criterio jurisprudencial ha sido recientemente aplicado en la STS 1080/2020, de 3 de diciembre (rcud. 1518/2018), en la que se hace expresa cita de la sentencia de 1 de febrero de 2000. En ella se mantiene el pronunciamiento recurrido, que había reconocido a la beneficiaria la pensión con efectos del fallecimiento del causante (17 de octubre de 2013), siendo que aquella presentó una primera solicitud de pensión de viudedad, el 31 de octubre de 2013, que le fue denegada, volviéndola a solicitar el 14 de enero de 2014, con igual resultado, y, nuevamente, el 7 de enero de 2015, en que ya se le otorgó en vía administrativa pero con efectos de tres meses anteriores a esta última solicitud que, como hemos indicado, la Sala dejó sin efecto.

A la vista de lo expuesto, es evidente que la sentencia recurrida no contiene la doctrina correcta.

Así es, la parte actora formuló una primera solicitud, mediante el escrito -formulario- que sobre declaración de ingresos y/o acreditación de la residencia a efectos del complemento por mínimos, presentó con fecha 27 de enero de 2017 que, ciertamente, no fue resuelta ni, por ende, emitida resolución expresa dentro de los plazos que marca el RD 286/2003, de 7 de marzo, siendo reproducida dicha petición el 6 de junio de 2018. Finalmente y en vía del presente procedimiento, le ha sido estimado, reconociendo su derecho al complemento por mínimos, sin que nadie hubiera alegado, ni tampoco conste, que dicho reconocimiento lo haya sido por circunstancias novedosas que pudieran no haber existido cuando se formuló la primera solicitud ( noviembre de 2017) y que con la segunda (junio de 2018) hubieran alterado la situación económica del beneficiario, a valorar, conforme a las reglas establecidas para el obtener el complemento por mínimos para las pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales, fijadas en los RRDD anuales sobre revalorizaciones de las pensiones de la Seguridad Social.

Consecuencia de todo lo anterior es que la sentencia recurrida, al resolver no ha tomado en consideración aquella doctrina por lo que el motivo debe ser estimado.

TERCERO. - A la vista de lo razonado, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede estimar el recurso, casar la sentencia recurrida y, resolviendo el debate planteado en suplicación, estimar el de tal clase interpuesto por el demandante frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social que debe ser revocada parcialmente en el sentido de reconocer el derecho al complemento por mínimos con efectos desde los tres meses anteriores a la solicitud de 7 de noviembre de 2017, confirmando esta sentencia en el resto de sus pronunciamiento, sin imposición de costas en suplicación.

Todo ello sin imposición de costas en este recurso de casación para la unificación de doctrina, a tenor del art. 235 de la LRJS.