Sentencia Contencioso-Administrativo 328/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 301/2023 de 21 de noviembre del 2023

PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestima la demanda interpuesta contra la resolución del del Tribunal Administrativo de Navarra de 25 de noviembre de 2021, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Fontellas, de fecha 12 de mayo de 2021, que denegaba la reclamación de indemnización por daños sufridos en la nave industrial que tenía alquilada Ebroduero Restauración de Tuberías, S.L., como consecuencia de la entrada de agua proveniente de una acequia.

El Juez de instancia reseña la normativa y jurisprudencia aplicable y en este caso considera que hay una obligación de los propietarios para la limpieza de la acequia que se desbordó y que hubo un incumplimiento por parte de los propietarios de la acequia donde estaba en mal estado y que no cumplieron con su obligación de limpieza. El hecho de que en determinado momento la propiedad agrícola se convirtiera en industrial no hace desaparecer la obligación de limpieza de los propietarios de los terrenos en cuestión por donde pasa la acequia. Así, la inundación y los daños se produjeron por el incumplimiento de los propietarios de sus deberes de limpieza. El hecho de que, en el lugar de la parte recurrente, esté entubada es una cuestión del propietario que así lo decidió.

También señala que el Ayuntamiento demandado cumplió con su obligación de policía al emitir el Bando de 8 de junio del 2020, dando las órdenes precisas para que los propietarios de las parcelas acometieran la limpieza de las acequias, con obligación hasta el 22 de junio. Las inundaciones se produjeron a los pocos días de las fechas señaladas para la limpieza y que la propiedad privada estaba vallada.

Concluye que no se ha acreditado, por el vallado de la propiedad y por las fechas cercanas de las inundaciones en relación al bando señalando el deber de limpieza, un funcionamiento normal o anormal de la Administración del que derive los daños que se reclaman. Se ha producido una ruptura del nexo causal, por lo que no queda acreditada la responsabilidad patrimonial reclamada y por ello, no considera necesario analizar el quatum indemnizatorio.

La defensa de la demandante impugna la sentencia alegando, en síntesis, los siguientes motivos de apelación:

1º.- No es correcta la mención que en la sentencia se hace al art. 85-1-b) del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra porque no se deriva ninguna obligación para la demandante, que no es dueña, ni de la acequia ni del inmueble por el que discurre la misma, sino que lo ocupa como arrendatario.

2º.- Error en la valoración de la prueba. La acequia deja de serlo una vez que pasa por debajo de la carretera de Zaragoza para discurrir por el polígono industrial. Y este es un hecho fundamental porque la "hoz y azada", en definitiva, el Bando del Ayuntamiento no está dirigido a los propietarios del polígono industrial, sino a los de las fincas rústicas. Dicha instalación municipal no presta ningún servicio, ni a la demandante, ni a los titulares de todas las naves por las que pasa hasta llegar a la propiedad que, como arrendataria, ocupa la apelante, con lo cual resulta desproporcionado exigir a estos una obligación de mantenimiento de algo que no les proporciona ningún provecho.

Al Ayuntamiento le consta que, en el polígono industrial, la acequia deja de serlo y se convierte en una tubería más. En la finca que ocupa la apelante en realidad lo que hay es una tubería subterránea y no es posible imputar al propietario de un terreno el mantenimiento del interior de una tubería subterránea.

3º.- Sí que se ha acreditado el funcionamiento anormal del Ayuntamiento. El Ayuntamiento asume, a partir de la fecha en la que acabó el plazo voluntario para los propietarios, la obligación de revisar el estado de la acequia y proceder a su limpieza en aquellos tramos en los que no lo estuviera. Y, en el presente caso, no lo hizo porque el periodo voluntario de limpieza acabó el 22 de junio y las inundaciones se produjeron días después. El hecho de que la propiedad arrendada por la apelante esté vallada, pese a lo que se afirma en la sentencia, no impide a nadie el acceso a la misma.

4º.- Subsidiariamente, procede dejar sin efecto la condena al pago de las costas impuesta a la demandante en la primera instancia por cuanto concurren dudas de orden jurídico que demuestran una falta de temeridad o mala fe de mi mandante a la hora de interponer la demanda.

La defensa de la Administración y de la Cía de Seguros se opone al recurso y alega que la alegación referida al art. 85-1-b) del texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (Decreto Foral Legislativo nº 1/2017, de 26 de julio, se plantea en este recurso ex novo, y que, por lo tanto, no debe ser tenida en cuenta. Por otra parte, quien ocupa a título de arrendatario un terreno o inmueble, por extensión, a éste le corresponden esas funciones que de otro modo, competerían al propietario y, en cualquier caso, tendría la posibilidad de requerir al propietario para que realizase las atenciones debidas, cosa que no consta que haya realizado. Si considera que es el propietario quien debía realizar la limpieza de la acequia/tubo, es a dicho propietario al que debería haber reclamado los daños, ya que los daños se han producido por una falta de mantenimiento, y no por un deficiente funcionamiento de los servicios del Ayuntamiento.

Ha quedado probado que la tubería en la que se produjo el atasco fue un soterramiento de la acequia por la propiedad para darle un mayor espacio útil a la finca, y poder obtener mayores beneficios a la hora de arrendarla. el actor era consciente de esta situación, podía suponer que la tubería se estaba obstruyendo, y aún así, no realizó ninguna actuación para evitarlo.

En el bando se establece un plazo para la limpieza, que finalizaba el 22 de junio. La inundación se produjo el 26 de junio, por lo que no hubo tiempo material para comprobar el estado de la acequia en su parte entubada. no hay nexo causal entre la inundación y la actividad del Ayuntamiento, y que el deber de limpieza correspondía al propietario, o en este caso, al arrendatario usuario de la fina, la limpieza de la acequia, tal y como es la costumbre en la localidad de Fontellas.

Finalmente, la parte actora no ha acreditado que muebles fueron dañados ni el valor de los mismos. Tampoco se corresponde los muebles de cocina de la factura con el objeto social de la mercantil es "la restauración de tuberías y trabajos de fontanería en general". Además, se reclama el total de la factura, cuando Ebroduero, al ser una Sociedad Limitada, se habrá desgravado el IVA.

SEGUNDO.- Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento de un servicio público.

Para analizar adecuadamente el recurso de apelación formulado por la parte demandante, debe hacerse una referencia previa a la doctrina jurisprudencial sobre la relación de causalidad y la antijuricidad del daño que motivan la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal.

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el art. 106.2 C.E., a cuyo tenor: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley tendrán derecho a ser indemnizadas por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de funcionamiento de los servicios públicos".

La regulación legal de esta responsabilidad está contenida en la actualidad en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo art. 32 dispone, en lo que aquí interesa, que: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

En la esfera de las administraciones locales el art. 317.3. de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra prevé que: "Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos por la legislación general sobre responsabilidad administrativa".

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido en numerosas sentencias los requisitos de la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración. Así, la STS de 13 de junio de 2023 ( ROJ: STS 2842/2023 - ECLI:ES:TS:2023:2842 ) sentencia: 786/2023, Recurso: 5269/2022, con cita de la STS de 11 de julio de 2016 recurso de casación nº 1111/2015 que, a su vez, cita las sentencias de 23 de mayo de 2014 (Rec. 5998/2011) y de 19 de febrero de 2016 (Rec. 4056/2014), entre otras muchas, señala, en relación con los presupuestos que han de concurrir para la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que " La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere (...) a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta".

Corresponde a la parte demandante la carga de la prueba sobre el substrato fáctico que fundamenta la afirmación sobre la antijuridicidad del resultado dañoso, así como las lesiones y los gastos por los que reclama conforme a lo dispuesto en el art. 217 y siguientes de la LEC, aplicable al orden contencioso administrativo conforme a lo dispuesto en la Disposición Final 1ª de la LJCA y art. 4 de la LEC.

A la Administración le corresponde la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de adecuación ofrecido por el servicio público en orden a la consecución del resultado de evitar. También le corresponde a la Administración demandada la carga de probar la concurrencia de acontecimientos inevitables, insuperables e irresistibles producidos por causas ajenas al servicio público y al riesgo que le es propio (fuerza mayor), así como la concurrencia de circunstancias demostrativas de la ruptura del nexo causal con el funcionamiento del servicio público (por todas, se efectúa una síntesis de criterios jurisprudenciales en la Sentencia de la Sala Tercera (6ª) del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1999).

Sobre la existencia de nexo causal con el funcionamiento del servicio, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, así señala la STS de 05 de abril de 2011 Recurso: 2550/2009 ( ROJ: STS 1715/2011- ECLI:ES:TS:2011:1715), entre otras muchas, que: "también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 5 de junio de 1.998 ) que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que, en otras palabras, significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico" (en el mismo sentido STS, Contencioso sección 6 del 29 de enero de 2013 Recurso: 5781/2010 ( ROJ: STS 273/2013 - ECLI:ES:TS:2013:273).

Finalmente, y en cuanto al nexo causal, se insiste en la STS 19 de junio de 2007, Rec. casación 10231/2003 con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( Sentencias, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995 , 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 , 20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 )".

TERCERO. - Sobre el error en la valoración de la prueba.

Para dar respuesta a los tres primeros motivos de recurso opuestos por la apelante, hay que comenzar recordando la doctrina de la Sala sobre la valoración de la prueba realizada por el Juez de instancia contenida en la sentencia de 22-12- 2021, rec. Recurso: 377/2021, con cita de la sentencia Nº 425/2016, de 14-10-2016, Rec. 90/2016 ( ROJ: STSJ NA 1130/2016 - ECLI:ES:TSJNA:2016:1130), y la anterior STSJ Navarra de 04-07-2014 en la que se recoge que: "... la jurisprudencia limita las facultades revisoras de los Tribunales "ad quem" sobre la valoración de la prueba pericial haya realizado los jueces o Tribunales de inferior grado a los supuestos de irracionalidad, absurdo o contradicción interna ( sentencias del TS, entre otras muchas, 26-2-1949 , 7- 1- 1991 y 15-12-2001 ). Al respecto debemos recordar el criterio que el Tribunal Supremo mantiene por ejemplo en la Sentencia de 29-3-1993 : "Basta la enunciación de la alegación apelatoria transcrita para comprobar que lo que se pretende en realidad es sobreponer sobre la valoración de la prueba hecha por el Tribunal a quo, la del propio recurrente, intento que necesariamente debe ir conducido al fracaso, pues es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal de que la valoración de la prueba es facultad atribuida al Tribunal, sobre la que no puede prevalecer el criterio de la parte, salvo que se justifique por el apelante el error del Tribunal a quo, lo que no ocurre en el presente caso, en el que éste ha tenido en cuenta y valorado el material probatorio obrante en autos, en el sentido que quedó expresado ".

Criterio que es igualmente seguido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en las Sentencias, entre otras, de 10 de noviembre-recurso 63-05 y 3 de los mismos mes y año, 1995, recurso, en este último caso, nº 24- 05 : "Como ya ha tenido ocasión de expresar esta misma Sala y Sección en sentencias precedentes, en el ámbito de la segunda instancia, en cuanto que la misma implica la revisión de la fundamentación fáctica y jurídica efectuada por un órgano jurisdiccional de la pretensión procesal deducida por una parte, es preciso dejar sentado, como premisa rectora de reexamen de la cuestión debatida, que en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de Instancia, sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial, de la parte apelante, de modo que es necesario acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación , sin que sea suficiente una mera discordancia del juicio valorativo de la prueba practicada determinante de la decisión recurrida. Y ello aparece reforzado en base a que la precitada actividad de valoración de la prueba practicada en la primera instancia, viene avalada por el principio de inmediación a la presencia del propio juzgador sentenciador, que permite apreciar y valorar elementos, indicios y circunstancias que escapan a la mera lectura de la documentación procesal de la actividad probatoria".

Asimismo, la STS de 17 de octubre de 2017, ROJ: STS 3656/2017 - ECLI:ES:TS:2017:3656, Rec. Cas. 3063/2016, insiste en que la valoración de la prueba debe llevarse a cabo por los jueces sentenciadores, llamados legal y constitucionalmente a desarrollar la tarea de valorar la prueba practicada bajo los principios de inmediación, oralidad, concentración y contradicción efectiva de las partes. Por ello, su criterio ha de ser respetado, salvo errores o valoración ilógica, irrazonada o arbitraria de la prueba.

En este caso la apelante discrepa de la valoración de la prueba realizada por el Juez a quo respecto a la obligación de actuar del Ayuntamiento de Fontellas y evitar el desbordamiento de la acequia y la inundación de la nave que tenía arrendada.

La Sala, examinada de nuevo la prueba practicada en las actuaciones, no considera correcta la valoración de la prueba realizada por el Juez de instancia, respecto al estándar de actuación del Ayuntamiento. Si bien puede existir la costumbre de limpieza de las acequias por parte de los propietarios a hoz y azada, lo cierto es que el Ayuntamiento emitió un bando en el que establecía la obligación de limpieza de acequias de hoz y azada en el plazo del 8 al 22 de junio de 2020. Pasada dicha fecha se cobrará de dobla. La existencia de ese bando y la advertencia a los propietarios de las parcelas de que, si no llevaban a cabo la limpieza en el plazo establecido, se les cobraría el doble, implica la responsabilidad asumida por el Ayuntamiento en la supervisión y mantenimiento de la acequia en las debidas condiciones para que la avenida de agua en el momento del riego no causara daños en las propiedades. Esta función de policía y control de la limpieza de la acequia por los particulares y, en su caso, ejecución subsidiaria a su costa, determina la existencia de responsabilidad patrimonial al no haberla llevado a cabo. Las razones esgrimidas por la Administración para justificar el que no se hubiera realizado una supervisión de la limpieza de la acequia porque habían transcurrido sólo 4 días desde el día 22 de junio hasta el día 26 en el que se produjo la inundación, no son válidas para eximirse de responsabilidad, puesto que del propio bando se desprende que si la limpieza no la hacían los propietarios se haría, a costa de los mismos, por parte de la Administración.

Siendo esto así, tampoco exime de responsabilidad a la Administración la obligación general contenida en el art. 85-1-b) del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra consistente en "Mantener los terrenos y construcciones en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad según su destino, realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas condiciones y para dotarles de los servicios que resulten necesarios y exigibles conforme al uso y características del bien", porque los daños no derivan de la falta de mantenimiento de la tubería que pasa por debajo de la parcela de la parte recurrente, sino que la inundación se produjo por los elementos retenidos en la acequia descubierta que impedían el paso del agua y que produjeron la inundación de la nave.

Sin embargo, como se ha referido anteriormente, para que prospere la reclamación e responsabilidad patrimonial, es requisito esencial que la parte actora acredite los daños que reclama, conforme a lo dispuesto en el art. 217 y siguientes de la LEC, aplicable al orden contencioso administrativo, por previsión expresa en la Disposición Final 1ª de la LJCA y art. 4 de la LEC. Pues bien, en este caso, no están debidamente probados los daños reclamados; así, en el informe pericial elaborado por la Arquitecta Técnica, Dª Amparo, aportado con la demanda, se recogen unas fotografías de las instalaciones con agua, por lo que se refieren al momento de la inundación, pero en ellas no se ven los elementos que se reclaman basados en la factura que obra al f. 15 del informe, por importe de 97.251,52 € (Iva incluido), factura en la que se describen cuatro cocinas, una mesa de exposición, un armario de puertas correderas, una lámpara, electrodomésticos y mobiliario de oficina. Estos elementos no se recogen en las fotografías de la nave inundada, siendo que además, se recoge en la factura la sede de la empresa en Murchante y la inundación se produjo en Fontellas.

En consecuencia, no habiéndose acreditado por la parte actora la realidad y cuantía de los daños que reclama, como consecuencia de la inundación sufrida, debe confirmarse el fallo de la sentencia de instancia , si bien, por nuestros propios fundamentos.

CUARTO. - Sobre las costas procesales de primera instancia.

La parte recurrente alega que procede dejar sin efecto la condena al pago de las costas impuesta a la demandante en la primera instancia por cuanto concurren dudas de orden jurídico que demuestran una falta de temeridad o mala fe de mi mandante a la hora de interponer la demanda.

El art. 139 1 de la LJCA señala que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Tal como establece la STS 60/17 de 19-01-2017 Rec. 168/2016: "El principio objetivo del vencimiento, como criterio para la imposición de costas que establece el artículo 139 LJCA , se matiza en el segundo inciso del mismo precepto con la atribución al tribunal de la posibilidad de apreciar la concurrencia en el proceso de serias dudas de hecho o de derecho que justifiquen la no imposición de costas a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

Esta previsión se configura como una facultad del juez, discrecional aunque no arbitraria puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes.

Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de "... serias dudas de hecho o de derecho", constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.

Este Sala, además, tiene dicho que la expresión "serias dudas" demanda una aplicación restrictiva, pues las discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho han de revestir una entidad tal que justifique la excepción ( ATS 5 de junio de 2012, rec. 258/2012 ).

Teniendo en cuenta el criterio restrictivo con el que ha de aplicarse la previsión relativa a las serias dudas de hecho o de derecho para orillar el criterio general de vencimiento objetivo, no se aprecia que el Juez a quo haya infringido este precepto, toda vez que las dudas de derecho que el caso presentaba no tienen tal entidad, más allá de la propia complejidad del asunto sometido a enjuiciamiento. La consideración de la actuación de la demandante con temeridad o mala fe sólo es aplicable en los casos de estimación o desestimación parcial, lo cual no ocurre en este caso.

Por ello, también debe desestimarse este motivo de apelación, confirmando el fallo de la sentencia recurrida.

QUINTO.- Costas Procesales.

En cuanto a las costas de esta alzada, el art. 139. 2. de la LJCA 1998 establece que: "En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

En este caso, dada la confirmación del fallo de la sentencia, pero por nuestros propios fundamentos, no procede imponer las costas causadas en esta instancia a ninguna de las partes procesales.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente