Sentencia Contencioso-Administrativo 792/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2328/2021 de 27 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados.

Se impugna en el presente recurso la Orden 470/2021, de 15 de octubre, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se convocan pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal funcionario para el ingreso en el Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas, Escala de Asistentes Sociales, de Administración Especial, Grupo A, Subgrupo A2, de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes.

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se anule y deje sin efecto la Orden recurrida y se condene a la Administración demandada a que convoque las pruebas selectivas por el sistema de consolidación en el empleo; con imposición de costas a la demandada.

Para fundamentar tales pretensiones la parte actora expuso los antecedentes que consideró de interés destacando, entre ellos, que ha venido prestando servicios para la Administración demandada desde el 30 de abril de 2007 y que, en la actualidad, tiene un contrato de "interinaje" para la cobertura de una vacante con la categoría de Titulado Medio, Trabajador Social, destinada en los Juzgados de Violencia sobre la Mujer de Madrid.

Por sentencia del Juzgado de lo Social n.º 11 de Madrid, de fecha 4 de junio de 2018, se le reconoció la condición de indefinida no fija, con efectos desde el 27 de abril de 2007, que fue después confirmada por sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de febrero de 2019.

Añade que quedó en la bolsa de trabajo de las oposiciones libres a trabajo social (Asistente Social BOCM n.º 108, de 8 de mayo de 2017), continuando así con los nombramientos temporales, y que es Directora del Máster Nacional en Trabajo Social Forense de universidad pública, profesora en la universidad y coordinadora de cursos de formación de la Administración Pública para trabajadoras sociales.

Dicho esto, la demandante reproduce el texto de las Disposiciones Adicionales Sexta y Octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (en adelante, Ley 20/2021); todo ello para afirmar que la Comunidad de Madrid ha incumplido los mandatos en ellas contenidos "apresurándose a publicar las convocatorias que quedaban pendientes de los anteriores procesos de estabilización derivados de las leyes presupuestarias de 2017 y 2018".

Añade que, en lugar de convocar, mediante un concurso de méritos, la plaza que ella misma viene ocupando, "se le exige presentarse a un proceso selectivo de libre concurrencia (concurso-oposición) con dos exámenes previos a aprobar para que cuente posteriormente el sistema de concurso y sin ninguna ventaja de obtener la plaza".

Añade que, entre los cuarenta temas de la fase de oposición no se ha considerado ninguno relacionado con la Administración de Justicia ni con el Trabajo Social Pericial Forense pese a que, de las 193 plazas a estabilizar, 75 son de la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de Justicia. Insta por ello que "se proceda a realizar un cambio de temario introduciendo 5 temas de justicia de los 40 temas de oposición".

Dice que lo actuado por la Administración demandada es arbitrario y contrario a Derecho, situando a las Trabajadoras Sociales en situación de "vulnerabilidad", dado que no se respeta, añade, "el principio de igualdad que debe concurrir en los procesos de acceso al empleo público, pues el temario es más acorde a otros puestos".

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita que se declare la inadmisibilidad de este recurso o, en su defecto, que se desestime en cuanto al fondo por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los amplios razonamientos que su representación procesal expuso y desarrolló en el escrito de contestación a la demanda que obra en autos y que, por tal motivo, se tendrá ahora por reproducido íntegramente.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes.

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la Orden 470/2021, de 15 de octubre, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se convocan pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal funcionario para el ingreso en el Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas, Escala de Asistentes Sociales, de Administración Especial, Grupo A, Subgrupo A2, de la Comunidad de Madrid.

En concreto, lo que en este caso debería decidirse en esta Sentencia, de entrarse a examinar y resolver tal cuestión de fondo, es si la convocatoria de estas pruebas selectivas, mediante el sistema del concurso-oposición es contraria al principio de igualdad en el acceso al empleo público y si resulta contraria a lo previsto en la Ley 20/2021.

CUARTO.- Normativa de aplicación.

Sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar expuesto ahora el marco jurídico y jurisprudencial del que ha partido la Sala para resolver este recurso.

Dispone el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), que

"1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

En cuanto a la Orden impugnada no estará de más recordar, de modo conforme con su Texto Introductorio, que su aprobación se realiza al amparo de lo previsto por los Decretos 144/2017, de 12 de diciembre; 170/2018, de 18 de diciembre y 123/2020, de 29 de diciembre, por los que, respectivamente, se aprueban las Ofertas de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para los años 2017, 2018 y 2020.

Dispone, en particular, la Base Séptima ("Proceso Selectivo") en sus apartados 1, 2 y 3, que

"1. El sistema selectivo será el de concurso-oposición, siendo la fase de oposición de carácter eliminatorio y pudiendo acceder a la fase de concurso un número de aspirantes superior al de plazas convocadas.

En ningún caso, la puntuación obtenida en la fase de concurso podrá ser aplicada para superar la fase de oposición.

2. La fase de oposición de este proceso selectivo estará compuesta por dos ejercicios de carácter eliminatorio.

3. El contenido del programa de este proceso selectivo tendrá un número total de 40 temas, de acuerdo con el desarrollo que se recoge en el anexo de esta Orden".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas.

Como se ha dicho, la representación procesal de la Administración demandada ha opuesto una causa de inadmisibilidad, por falta de legitimación, al amparo de lo previsto en el artículo 69.b) en relación con el artículo 19.1.a), ambos de la LJCA. Una cuestión que deberá examinarse y quedar resuelta con carácter previo a cualquier posible examen del fondo del asunto.

1.- Para ello, deberemos comenzar recordando que el concepto de interés directo que antiguamente requería la Ley Jurisdiccional de 1956 para delimitar tal legitimación ante el orden contencioso administrativo quedó ampliamente superado por la interpretación que, en aplicación del principio de tutela judicial efectiva, realizó el Tribunal Constitucional de dicha norma preconstitucional. Sin embargo, la amplia interpretación de tal concepto, una vez sustituido por el de interés legítimo, que ya recoge expresamente el artículo 19.1 LJCA, no permite ignorar la necesidad de su concurrencia a riesgo de que el proceso contencioso administrativo se convierta en otro distinto o con distinta finalidad que la pretendida por el legislador al delimitar su ámbito, esto es, el control de la actividad administrativa de conformidad con los postulados que se derivan del artículo 106.1 del propio Texto Fundamental.

Sobre la base de tal disposición legal será útil traer a colación la STC 52/2007, de 12 de marzo, que señala, en relación al orden contencioso-administrativo, que " el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; ...)".

De otro lado, el supremo intérprete de la Constitución remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva impone a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales ( STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2). Mas también ha dicho que el principio " pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles ( STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre).

Con apoyo en estas bases de doctrina constitucional, el Tribunal Supremo ha examinado detenidamente la causa de inadmisibilidad que ahora nos ocupa, entre otras muchas resoluciones, en su reciente ATS de 22 de febrero de 2022 (RCA 260/2021) [y en el mismo sentido, el posterior ATS de 2 de marzo de 2022 (RCA 179/2021)]en el que razona del modo que ahora es preciso reproducir:

" Constituye la legitimación activa y, más precisamente, la legitimación ad causam que es a la que aquí nos referimos -como recuerda la reciente STS de 2 de noviembre de 2021 , en línea con una constante jurisprudencia- la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y se vincula, en nuestro orden jurisdiccional, a la relación que media entre el sujeto promotor del recurso y el objeto de la pretensión que se deduce. De modo que el recurso sólo puede iniciarse por quien tiene legitimación, pues no se reconoce con carácter general la acción pública, salvo previsión legal expresa.

Se comprende, por tanto, su indisociable vinculación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE , al que sirve de soporte, del que deriva la necesidad, en la medida en que permite el acceso a la jurisdicción, de evitar interpretaciones que dificulten de manera irrazonable o desproporcionada tal acceso.

A ella se refiere el artículo 19 LJCA que en sus diversos apartados desglosa un catálogo de supuestos en los que, como regla general, se vincula la legitimación activa a la defensa de un derecho o interés legítimo, tal y como deriva de la configuración en el artículo 24 CE del derecho a la tutela judicial efectiva "de los derechos e intereses legítimos".

Es así doctrina reiterada de esta Sala -que todas las partes conocen y citan en sus respectivos escritos- la necesidad de invocar la afectación de un interés en sentido propio, cualificado y específico, distinto del mero interés por la legalidad, de forma que concurra una relación entre el sujeto que acciona y el objeto de la pretensión que determine que la anulación de lo impugnado produzca un efecto positivo (un beneficio) o evite uno negativo (un perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acuda al proceso, criterio que reitera la jurisprudencia constitucional. El interés legítimo supone que la actuación administrativa impugnada pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (por citar sólo algunas, SSTS de 25 de mayo de 2006, de Pleno, recurso 38/2004 ; de 3 de marzo de 2014, de Pleno, recurso 4453/2012 ; o la más reciente de 2 de noviembre de 2021, recurso 76/2020 , entre otras muchas).

El interés legítimo se delimita, así, caso a caso, en atención a la pretensión ejercitada, en función de si la anulación que se pretende de la actividad administrativa impugnada "supone un concreto beneficio o la evitación de un singular perjuicio a quien ejercita la acción, esto es, una utilidad específica que va más allá del interés genérico de que las Administraciones públicas actúen conforme a derecho" ( STS de 15 de julio de 2010, recurso 23/2008 ). Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva, y ha de ser identificada en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. No es suficiente, como regla general, que se obtenga el beneficio de carácter cívico que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad ( STS de 18 de enero de 2005, recurso 22/2003 ). Con éstas u otras palabras similares se pronuncia desde antiguo una constante jurisprudencia.

La concurrencia de un interés legítimo es, pues, la regla general para el reconocimiento de la legitimación activa a una persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso administrativo y así se expresa en el apartado a) de artículo 19.1 LJCA . Sin que se aparte de esta regla, de la que es una especificación, su apartado b), relativo a los entes colectivos -"corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 (grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos)"-, como nos recuerdan las SSTS de 18 de enero de 2005, recurso 22/2003 y de 2 de noviembre de 2021, recurso 76/2020 .

Sólo como excepción, y así lo recuerda la STS de Pleno de 3 de marzo de 2014, recurso 4453/2012 , "en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina "acción popular" en el artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción , y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente la han denominado "acción pública" tan habitual, por ejemplo, en el ámbito del urbanismo o en determinados supuestos relacionados con el medio ambiente. El entronque constitucional de esta acción está en el artículo 125 de nuestra Carta, y exige que una norma con rango de ley así la reconozca expresamente, con la finalidad de "(r)obustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles, haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes" como dijeron las SsTS de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/06, FJ 5 ) y 6 de junio de 2013 (casación 1542/10 , FJ 5º). Se considera que la relevancia de los intereses en juego demanda una protección más vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la acción de los particulares afectados. Por ello, cualquier ciudadano que pretenda simplemente que se observe y se cumpla la ley, puede actuar, siempre y cuando así le haya sido previamente reconocido. Fuera de estos supuestos, expresamente reconocidos y previstos por la ley, es necesario el concurso del interés legítimo como presupuesto habilitante para poder acceder a la jurisdicción".

Sobre esta base general debe examinarse el posible interés, expresado en términos de eventual beneficio a obtener o perjuicio a evitar, del que habría de estar investida la parte actora en este caso para la interposición y mantenimiento del presente recurso contencioso administrativo; más allá, ha de aclararse, de la posible consideración de "interesada" que pudiera, en su caso, reportarle su condición de empleada pública con vínculo laboral para con la Administración demandada. Y es que, aunque la condición de "interesado" derivada del ámbito material del Derecho Administrativo suele ser coincidente con la de "legitimado/a" en sede jurisdiccional, no son ambos conceptos asimilables hasta el punto de tener que aceptar que en quien concurre la primera también está adornado, correlativa y automáticamente, con la segunda. El concepto de "legitimación" es, por su construcción jurisprudencial, como se ha visto, más amplio que el otro del que tratamos pues se corresponde el primero con un interés susceptible de tutela por los órganos jurisdiccionales que habría de comportar el que la anulación de un acto o resolución produzca de modo inmediato un efecto positivo o la evitación de uno negativo, cierto y no meramente hipotético o potencial.

2.- En este caso, ha de partirse de un hecho no controvertido entre las partes y es que la demandante no ha acreditado, ni siquiera menciona, el hecho de haber tomado parte en el concreto proceso selectivo convocado mediante la Orden que pretende impugnar. Una falta de participación en la que el Letrado de la Comunidad de Madrid basa precisamente su oposición a la demanda para hacer valer, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad que estamos resolviendo.

Debe recordarse a estos efectos que la jurisprudencia es uniforme a la hora de considerar que la legitimación para la impugnación de la convocatoria y bases de un proceso selectivo ha de exigirse, como presupuesto necesario, no sólo la participación del/la demandante en el proceso selectivo en cuestión sino, más aún, conforme a lo razonado por el Tribunal Supremo en STS de 21 de junio de 2021 (Rec. Cas. 7173/2019) " que reaccione frente a actos posteriores respecto del impugnado. Ante todo evitando que se dicten" pues, añade el Alto Tribunal, " De no actuar de ninguna de estas maneras el efecto será que el acto que ponga fin al procedimiento gane firmeza".

Esta necesidad de que la legitimación en la impugnación de la convocatoria y bases de un proceso selectivo se desprende, a contrario sensu, también de lo expresado por el Tribunal Supremo en STS de 26 de noviembre de 2021 (RCA 262/2020). En ella, citando la anterior STS de 25 de febrero de 2021 (Rec. Cas. 3562/2019), afirma que, pese a no haber solicitado la allí recurrente la adjudicación en su favor de la plaza en litigio, "el interés de la recurrente queda acreditado desde el momento en que participó en la convocatoria" en cuestión.

Desde luego, no consta en estos autos que el proceso selectivo convocado por la Orden recurrida haya finalizado; pero lo que sí puede afirmarse, por no controvertido por ella, es que la demandante no participa en el mismo.

Partiendo de lo anterior, ha de considerarse, además, que la recurrente no hace en su demanda referencia alguna a la legitimación que tendría en relación con el objeto del presente recurso limitándose sin embargo a manifestar que presta servicios para la demandada, como personal laboral, desde el año 2006 y que "tiene un interés directo en el presente recurso de conformidad con elart. 19 de la LJCA".

Es más. Al haberse opuesto esta causa de inadmisibilidad por falta de legitimación ad causam por la representación procesal de la Administración demandada, en el trámite de conclusiones la recurrente se ha limitado a manifestar que, a esa fecha, dentro del proceso selectivo, no se habían publicado aún los listados de admitidos y excluidos, sin aportar, sin embargo, documento alguno que sirviera para acreditar que, al menos, había presentado una solicitud de participación en el mismo. En realidad, sin haber afirmado siquiera dicha participación cuando, por el contrario, le estaba siendo negada por la parte demandada.

No puede, por tanto, la Sala más que considerar que el interés que pudiera conllevar el ejercicio de la acción ejercitada en la demanda no alcanza al exigible para integrar la legitimación necesaria a fin que el proceso iniciado a instancias de la parte actora continúe y no sea declarado inadmisible como, ya se puede suponer, por lo hasta aquí expuesto y razonado, tenemos que hacer acogiendo la causa de inadmisibilidad opuesta por la demandada y sin posibilidad, por ello, de entrar a conocer del fondo del asunto.

Todo ello recordando por último, con el Tribunal Constitucional, entre otras muchas, desde su STC 256/2007, de 10 de diciembre, hasta la más reciente STC 112/2019, de 3 de octubre, que

"Es doctrina constitucional que el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24.1 CE "incluye el derecho a obtener una resolución judicial de fondo cuando no existen obstáculos legales para ello" ( SSTC 107/1993, de 22 de marzo, FJ 2 , y 148/2016, de 19 de septiembre , FJ 3, entre otras muchas). Este derecho, al ser un derecho de configuración legal, ha de ejercerse mediante los cauces procesales existentes y cumpliendo los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso. Por tal razón, queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia ( SSTC 182/2004, de 2 de noviembre , FJ 2 ; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3 , y 6/2018, de 22 de enero , FJ 3)".

SEXTO.- Costas procesales.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 LJCA la inadmisibilidad que declararemos a continuación, como ya se ha razonado, hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en este recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,