Sentencia Contencioso-Administrativo 766/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 26/2023 de 25 de octubre del 2023

PRIMERO: Objeto de apelación.

La sentencia apelada, sentencia nº 163/22, de 2 de noviembre de 2022, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de A Coruña, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Noemi frente al Decreto 3/2022, dictado por el Concello de Pontedeume el día 16 de enero de 2022, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora frente a la desestimación del reconocimiento del derecho al reconocimiento del Grado I de Carrera Profesional.

La demandante venía reclamando que " se dicte Sentencia por la que: Ø Se declare el derecho de la demandante a que le sea reconocido y abonado el Grado I de carrera profesional tal y como está estipulado en su acuerdo regulador, con los atrasos que le pudiesen corresponder

Ø Se condene a la Administración demandada a estar y pasar por las anteriores declaraciones, y a adoptar cuantos actos administrativos sean precisos para la efectividad de la misma..."

En la sentencia apelada, se anula la actividad administrativa impugnada y se declara " el derecho de la demandante a que le sea reconocido y abonado el Grado I de carrera profesional, con los atrasos que le pudiesen corresponder; y se condena a la Administración demandada a estar y pasar por la anterior declaración, así como a adoptar cuantos actos administrativos sean precisos para hacer efectiva la misma".

Se razonó en la sentencia para estimar lo pretendido en la demanda que " La demandante estuvo en los tres años anteriores a la fecha de solicitud en excedencia administrativa por interés particular por trabajar como interina, con reserva de plaza, por lo que entendemos que concurre el requisito establecido en el Acuerdo para el reconocimiento de grado solicitado. Es cierto, como señala la Administración, que la legislación estatal excluye expresamente el tiempo en que el funcionario se encuentre en situación de excedencia por interés particular a efectos de ascensos ( artículo 89.2 in fine del TREBEP , establece que el tiempo de excedencia voluntaria no se computa a efectos de ascensos, así como el artículo 19 del RD 365/1995, de 10 de marzo que aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Públicos de la Administración del Estado), pero esta norma es de mínimos y nada impide que en virtud de un Acuerdo fruto de la negociación colectiva se pueda mejorar o ampliar la posibilidad de acceso a la carrera profesional de personas que se encuentren en situación de excedencia por interés particular, como ocurre en el artículo 40 del Acuerdo Regulador del Personal Funcionario al Servicio del Concello de Pontedeume. La pretendida oscuridad del término "reserva de plaza" adoptado por el Convenio debe de integrarse a favor de la aplicación más beneficiosa para el funcionario, como así acordó en los artículos 7 y 9 del Acuerdo".

SEGUNDO: Recurso de apelación del Concello de Pontedeume.

La Letrada de la Diputación Provincial de A Coruña, en representación del Concello de Pontedeume, interpone recurso de apelación contra la sentencia nº 163/22, de 2 de noviembre de 2022, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de A Coruña.

Se alega para ello, tras exponer los antecedentes que obran en el expediente administrativo, que no se muestra conformidad con lo resuelto en la sentencia apelada, pues se considera que en ésta se obvia el carácter de norma básica que tiene el TREBEP, tal y como se establece expresamente en su Disposición final primera, motivo por el que, si bien las Administraciones Públicas podrán, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, desarrollar dicho régimen básico, pero dicho desarrollo en ningún caso puede constituir infracción de las limitaciones y bases que establecen la normativa básica dictada en la materia. Así, se indica que frente al criterio sostenido por la sentencia de instancia, en cuanto afirma que la normativa básica reguladora de la carrera profesional constituye un "contenido de mínimos", se estima que los Acuerdos -de carácter reglamentario -que aprueben los Ayuntamientos, en aras de desarrollar el régimen de carrera profesional que se implante en sus respectivos ámbitos, no pueden desconocer los límites que derivan de los citados preceptos básicos.

Se razona sobre la diferencia entre el concepto de "plaza" y de "puesto", y se indica que una de las principales características diferenciadoras entre plaza y puesto es que, no existe disposición alguna en la normativa en materia de función pública que hable de "reserva de plaza". Así, el funcionario que ha adquirido dicha condición, a través de la superación de un proceso selectivo, siempre tendrá derecho a una plaza en la Administración correspondiente porque la habrá adquirido en propiedad (salvo en supuestos de pérdida de la condición de funcionario, claro está), cuestión distinta es como se materializa dicho derecho. Sin embargo, sí se prevé en determinados supuestos concretos y tasados, la posibilidad de que un funcionario de carrera, en determinadas situaciones, puede tener derecho a la reserva de un puesto de trabajo, en cuyo caso, tras la solicitud de reingreso en dicha administración, tendrá derecho a volver al puesto de trabajo que ocupaba inicialmente.

En relación con lo anterior, se señala que el art. 40.2 del Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario del Concello de Pontedeume, aprobado por acuerdo Plenario, de 01.04.2019, entre los requisitos para acceder al sistema de carrera y progresar en el reconocimiento de los grados sucesivos, se exige: " 3 anos continuos en situación de servicio activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data 01/01/19 e non ter sido sancionado/a con falta grave ou moi grave no ano inmediatamente anterior á solicitude". Pero se manifiesta que ha de considerarse esa referencia a plaza es un error gramatical, pues no es viable jurídicamente reservar una plaza, ya que ésta, salvo en supuestos de pérdida de la condición de funcionario, nunca se pierde, y, por tanto, la referencia a "reserva de plaza" debe entenderse que se refiere a "reserva de puesto" como única opción posible.

Se alude a la regulación sobre la carrera profesional, y se advierte que entre los sistemas de carrera profesional -régimen de ascensos -que se pueden implantar en las Administraciones Públicas, se halla la carrera horizontal, que consiste " en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto". Por tanto, se indica que la progresión en grado y la correlativa consolidación de los mismos es una forma de ascenso en la carrera profesional de los funcionarios públicos .

Se alega que consta acreditado y así lo ratifica también la actora en su escrito de demanda que, Dña. Noemi estuvo desde el 05.11.2018 hasta el 22.04.2021 en situación de excedencia por interés particular, y según el art. 89.2 TREBEP " Quienes se encuentren en situación de excedencia voluntaria por interés particular no devengarán retribuciones ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación". En este mismo sentido se pronuncia el art. 173.4 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia (en lo sucesivo, LEPG),, por lo que el tiempo en que un funcionario se halle en dicha situación, independientemente de la causa que haya motivado tal pase, en ningún caso es computable a efectos de ascensos y, por tanto, no podrá tenerse en cuenta a efectos de alguno de los sistemas de carrera profesional que se prevén en la normativa estatal y autonómica en materia de función pública. Por ello, el periodo transcurrido entre el 02.11.2018, momento a partir del cual Dña. Noemi pasó, en el Concello de Pontedeume, a la situación de excedencia por interés particular, hasta el 17.02.2021, en que se produce su reincorporación en dicha Administración no puede ser tenido en consideración a efectos de promoción horizontal.

Se manifiesta que, sin cuestionar el contenido del art. 40 del Acuerdo regulador, cierto es que el mismo será aplicable en todo aquello que no se oponga la normativa básica estatal, debiendo en todo caso interpretarse las disposiciones de dicho Acuerdo de conformidad con lo dispuesto en el TREBEP, al hallarnos ante una norma de obligado cumplimiento. Por tanto, cuando se establece como requisito para acceder al Grado I " 3 anos continuos en situación de servicio activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data 01/01/2019 e non ter sido sancionado/a con falta grave ou moi grave no ano inmediatamente anterior á solicitude", ha de entenderse que podrá computarse el período que se hubiese pasado en otra situación administrativa que suponga reserva de puesto, siempre y cuando para dicha situación, la norma estatal, prevea que el período que dure la misma, pueda ser tenido en consideración a efectos de ascensos.

Se concluye por la parte apelante que resulta incuestionable que la carrera profesional es una forma de ascenso, dentro de la función pública. También resulta innegable que, el art. 89.2 "in fine" del TREBEP, proscribe expresamente la posibilidad de que se pueda tener en consideración, el tiempo que un funcionario se halle en situación de excedencia voluntaria por interés particular, a efectos de ascensos. Por ello, admitir como válida la conclusión que se alcanza en el fallo que ahora se recurre, conllevaría asumir como una opción viable proceder a adoptar acuerdos que infringen la normativa básica estatal.

Se indica que el TREBEP, de aplicación directa, es claro al establecer el régimen de la excedencia voluntaria por interés particular, sin que dicho precepto regule derecho alguno a la reserva de puesto en la Administración. Igualmente, tampoco el art. 173 LEPG establece derecho alguno a la reserva de puesto a favor del funcionario cuando presenta su solicitud para reincorporarse a la Administración, al finalizar la situación de excedencia por interés particular. Por ello se considera que el Acuerdo regulador adolece de un defecto gramatical pues, donde dice "plaza" debe entenderse "puesto de trabajo". En este sentido resulta claro el art. 19 del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado -de aplicación supletoria -, cuando dispone: " Las distintas modalidades de excedencia voluntaria no producen, en ningún caso, reserva de puesto de trabajo y los funcionarios que se encuentren en las mismas no devengarán retribuciones, salvo lo previsto en el apartado 5 del artículo anterior. No será computable el tiempo permanecido en esta situación a efectos de promoción, trienios y derechos pasivos". Y es que si la norma estableciese para cualquier tipo de excedencia el derecho a la reserva de puesto, la potestad de organización de la Administración quedaría supeditada a los intereses personales de sus funcionarios, tal y como afirmó la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 22.03.1988.

Se alega que la situación de excedencia voluntaria en la que estuvo la actora no conlleva ningún derecho a reserva de puesto de trabajo, viéndose simplemente amparada por un derecho "minorado" o "expectativa" de reingreso, que podrá materializarse cuando se den determinadas circunstancias, que no dependen del empleado público, sino de las necesidades de la Administración y de la existencia de puestos vacantes. Afirmar, como se hace de adverso, que la actora tenía un derecho "casi inmediato" a que le fuese asignada un puesto en la Administración, bien por adscripción provisional o a través de alguno de los sistemas de provisión establecidos en la normativa de función pública, supone tanto como admitir que la Administración se hallaría obligada a crear una puesto "ex novo" para la actora, en el caso de que no existiese puesto vacante, restringiendo de este modo la capacidad organizativa y la capacidad presupuestaria de la Administración. En definitiva, la actora no disponía de derecho a la reserva de un puesto de trabajo en el Concello de Pontedeume, por lo que no se dieron los requisitos establecidos en el art. 40 del Acuerdo regulador del personal funcionario del Concello de Pontedeume, y por todo ello, no puede más que concluirse la adecuación a derecho de la resolución impugnada.

TERCERO: Oposición al recurso de apelación.

Por la representación de Dª Noemi se formula oposición al recurso de apelación.

Se alega para ello que, como avala la Sentencia de primera instancia, debe aplicarse el artículo 40 del Acuerdo Regulador del personal Funcionario al Servicio del Concello de Pontedeume publicado en el BOP de fecha 15 de noviembre de 2019, siendo la principal función de los Acuerdos Reguladores es fijar la relación laboral y los instrumentos y las circunstancias a tomar en cuenta para equilibrar la balanza en busca de una equidad y no se produzca abuso de poder. Actualmente está vigente el referido Acuerdo, que se negoció, pasó todos los filtros legales, se publicó y fue efectivo desde su entrada en vigor sin que ninguna de las partes lo impugnara o instara a su modificación desde dicha fecha. Se hace cita, entre otros, al art 7, donde se establece que este Acuerdo es el marco global más favorable y se estudiará caso por caso su aplicación más beneficiosa; y a su art 9, que establece como norma general que, una vez aplicado el acuerdo, todas las condiciones establecidas en él, en caso de duda, ambigüedad u oscuridad, en cuanto al sentido y alcance, deberán ser interpretadas y aplicadas en el sentido que resulte más beneficioso para sus trabajadores.

Se invoca el artículo 40 del acuerdo, relativo a la carrera horizontal, y en concreto los requisitos para acceder al grado I, " 3 anos continuos en situación de servicio activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data 01/01/19 e non ter sido sancionado/a con falta grave ou moi grave no ano inmediatamente anterior á solicitude".

Se indica que la demandante efectivamente no estuvo en servicio activo continuo los 3 años anteriores, el cual es un requisito para acceder al Grado I, pero sí estuvo en situación de excedencia administrativa por interés particular por trabajar como interina en el puesto de funcionaria interina en el puesto de Interventora en el Concello de Ortigueira, y, como bien establece la normativa aplicable tiene reserva de plaza, no en cambio de puesto de trabajo, lo que no influye en este caso, por tanto cumple con los requisitos para que se le reconozca el derecho reclamado.

Se considera que el acuerdo deberá aplicarse tal y como aparece transcrito, puesto que dicho Acuerdo es totalmente vinculante generando derechos y obligaciones. El Acuerdo habla de plaza no de puesto de trabajo, y si fuera intención del Concello cambiar dicho término debería haber seguido el procedimiento adecuado para modificarlo, cosa que desde el año 2019 nunca realizó. Es más, en su propio Acuerdo se establece lo siguiente (art 7) que el mismo es el marco global más favorable y se estudiará caso por caso su aplicación más beneficiosa, y que (art 9) como norma general las condiciones establecidas en él, en caso de duda, ambigüedad u oscuridad, en cuanto al sentido y alcance, deberán ser interpretadas y aplicadas en el sentido que resulte más beneficioso para sus trabajadores.

Se concluye que el art 19 del RD 365/1995, alegado por la contraparte, es una norma de mínimos y nada impide que en virtud del Acuerdo, fruto de la negociación colectiva se pueda mejorar o ampliar la posibilidad de acceso a la carrera profesional de personas que se encuentran en situación de excedencia por interés particular (caso de la demandante), como ocurre en el artículo 40 del mismo y, en caso, de que surgiera duda al respecto, se deberán aplicar los artículos 7, 9 y 10 del Acuerdo.

CUARTO: Datos de interés.

Mediante Decreto de Alcaldía nº 91, de 05.03.2015, del Concello de Pontedeume, se acordó, la adscripción provisional de Dña. Noemi, al puesto de administrativo del área de Economía y Hacienda, con la siguiente codificación (02.00.00.03.06 Administrativo).

De forma provisional ocupó dicho puesto hasta el 05.11.2018, momento en el que, mediante Resolución de Alcaldía, y previa solicitud formulada al efecto, se le concede la situación de excedencia por razón de interés particular, a fin de que esta funcionaria pasase a ocupar, a través de un nombramiento de interinidad, un puesto de interventora en el Concello de Ortigueira.

El 17.02.2021, tras haber cesado en el puesto que había ocupado interinamente, la actora solicitó ante el Concello de Pontedeume, su reingreso al servicio activo en dicha Administración; y mediante la correspondiente Resolución de Alcaldía, de 22.04.2021 se acuerda su reingreso al servicio activo, siendo destinada, mediante adscripción provisional a ocupar un puesto de administrativa en dicha Administración.

El 26.04.2021, Dña. Noemi, funcionaria de carrera de administración general, presentó solicitud de concesión de grado personal I, en atención al sistema de carrera profesional previsto en el art. 40 del Acuerdo regulador del personal funcionario del Concello de Pontedeume (Bop nº 218, de 15.11.2019) y, en base a los méritos alegados.

Consta en el expediente administrativo, Acta de la sesión celebrada el 22.09.2021, del Comité de Valoración de Carrera Profesional, en la que se recogen las valoraciones efectuadas sobre varias solicitudes de reconocimiento de grado de personal funcionario, entre las que se hallaba la formulada por la actora. En relación con dicha petición se manifiesta: "Tendo en conta que o artigo nº 40 do acordo regulador das condicións de traballo do persoal funcionario, no punto 2.2, indica os requisitos que se deben cumprir para o recoñecemento do grao I da carreira profesional: "3 anos continuos en situación de servizo activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data do 01/01/2019 e non ter sido sancionada con falta grave ou moi grave no ano inmediatamente anterior á solicitude"; Compróbase que dona Noemi, estivo en situación de excedencia voluntaria por interese particular dende o día 5 de novembro de 2018 ata o 23 de abril de 2021.Tendo en conta que o artigo 19 do Regulamento de Situacións Administrativas dos Funcionarios Civís da Administración Xeral do Estado, aprobado polo Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, establece: "As distintas modalidades de excedencia voluntaria non producen, en ningún caso, reserva do posto de traballo e os funcionarios que se encontren nas mesmas non devengarán retribucións, salvo o previsto no apartado 5 do artigo anterior. Non será computable o tempo permanecido nesta situación a efectos de promoción, trienios e dereitos pasivos". Por lo expuesto se concluye que Dña Noemi no cumple los requisitos necesarios para el reconocimiento de Grado I de la carrera profesional.

En base a dicha valoración, mediante Decreto de Alcaldía nº 668/2021, de 27/10/2021 se desestima la solicitud referida, siéndole notificada el 05.11.2021. Frente a dicha Resolución, la actora interpuso, el 02/12/2021, recurso potestativo de reposición, y previo informe emitido al efecto, mediante Decreto de Alcaldía nº 3/2022, de 05.01.2022 se resolvió desestimar el recurso de reposición formulado, siendo notificado el 17.01.2022.

Contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición se interpuso recurso contencioso-administrativo, que se sustanció ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de A Coruña, donde se dictó la sentencia ahora apelada, sentencia nº 163/22, de 2 de noviembre de 2022.

QUINTO: Resolución del recurso de apelación.

A la vista del objeto de recurso y de las alegaciones de las partes, resulta ser la cuestión controvertida si la demandante Dª Noemi tiene derecho a acceder al Grado I de la carrera profesional, teniendo en cuenta que durante el período requerido para acceder al Grado I permaneció en parte en situación de excedencia voluntaria, que no da derecho a la reserva de puesto de trabajo, aunque sí tiene reservada la plaza de funcionaria en el Concello de origen, en el que de hecho reingresó al término de aquella excedencia.

Ha de partirse, en primer lugar de la norma que regula el derecho pretendido, que en este caso es el Acuerdo Regulador del Personal Funcionario del Concello de Pontedeume, publicado en el BOP nº 218 de fecha 15 de noviembre de 2019, que dispone:

" Artigo 40.2.-A carreira horizontal.

Enténdese por carreira profesional o dereito dos/das profesionais a progresar de maneira individualizada como recoñe-cemento ao seu desenvolvemento en canto a coñecementos, formación, experiencia e outros aspectos relevantes, segundo o caso, para a correspondente grupo ou categoría profesional, así como á súa participación nos obxectivos do Concello de Pontedeume.

1.1.-Son obxectivos do sistema de carreira profesional:

a) Recoñecer a achega dos/das profesionais á mellora da calidade dos servizos que realiza o Concello. b) Distinguir os/ás profesionais outorgando un recoñecemento obxectivo á súa competencia profesional individual. c) Xerar máis corresponsabilidade dos/das profesionais e fomentar a cultura do compromiso co sistema público, promovendo a actualización dos seus coñecementos e competencias e a mellora da súa cualificación. d) Lograr un maior grao de motivación dos/das profesionais que permaneza ao longo da súa vida laboral e, con iso, propiciar a mellora dos servizos públicos de xestión.

1.2.- Características da carreira profesional:

a) Voluntaria: corresponde ao persoal decidir se se incorpora ao sistema de carreira e o ritmo de progresión nos dife-rentes graos que a configuran, cumprindo os requisitos establecidos.

b) Personalizada: o recoñecemento do grao ten carácter persoal e individual e farase considerando os méritos presen-tados polo/a interesado/a de conformidade cos principios de igualdade, mérito, capacidade e publicidade.

c) Progresiva: o acceso aos diferentes graos recoñecidos na carreira farase sucesivamente ao longo da vida laboral, de forma que o acceso ao grao superior só será posible acreditando o recoñecemento do grao inmediatamente inferior e tras un período de permanencia nel.

d) Avaliable: o sistema fundaméntase na avaliación, suxeita a baremo, dos méritos do/a interesado/a.

e) Transparente: os elementos e criterios de avaliación serán públicos. f) Irreversible: os graos serán irreversibles e consolidados para todos os efectos, coa excepción prevista no punto 5 (apartado "outras cláusulas" deste mesmo artígo).

g) Aberta: non ten limitacións de acceso (sen cotas), sempre que se cumpran os requisitos básicos establecidos e os criterios definidos para obter cada grao.

h) Independente do posto de traballo que se ocupe: obter un grao de carreira determinado ou acceder a outro non implica cambiar de posto de traballo nin a actividade que o/a profesional desenvolve.

2.- REQUISITOS.

Para acceder ao sistema de carreira e progresar no recoñecemento dos graos sucesivos o/a profesional deberá cumprir os seguintes requisitos básicos:

2.1.-Ter sido nombrado funcionario/a de carreira ou funcionario interino/a no Concello de Pontedeume.

2.2.-Ter traballado no Concello de Pontedeume conforme o seguintes baremos:

GRUPO A1-A2-B-C1-C2-E : Grado I "3 anos continuos en situación de servicio activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data 01/01/19 e non ter sido sancionado/a con falta grave ou moi grave no ano inmediatamente anterior á solicitude".

(...)

2.3.- Acreditación, debidamente xustificada, da realización/asistencia a cursos de formación e perfeccionamento, así como a asistencia a xornadas relativas ao seu posto de traballo. Tanto estas xornadas como os cursos terán que ser convocados e impartidos pola Administración estatal, autonómica, local, universidades, INEM, Cruz Vermella, colexios profesionais, organizacións sindicais ou avalados por calquera organismo público, sempre que teñan un contido relacionado coas funcións propias da súa categoría.

- De non constar as datas de realización e o número de horas, non se outorgará ningún punto.

- A valoración dos distintos cursos/xornada é excluínte, de xeito que non poderá valorarse dúas veces un único curso/título.

- Xeito de xustificación: certificación na que conste o carácter do curso/xornada e o número de horas deste.

Os cursos realizados en materia de prevención de riscos, igualdade entre mulleres e homes, prevención e loita contra a violencia de xénero e informática valoraranse en calquera categoría.

(...)"

Por tanto, conforme a lo expuesto, se exige literalmente para poder acceder al Grado I " 3 anos continuos en situación de servicio activo ou en calquera outra situación administrativa que supoña reserva de praza no Concello de Pontedeume a data 01/01/19".

Precisamente este requisito es el que suscita controversia, ya que Dª Noemi estuvo en situación de excedencia voluntaria por interés particular desde el día 5 de noviembre de 2018 hasta el 23 de abril de 2021, ocupando puesto de Interventora interina en el Concello de Ortigueira.

Entiende la Administración que, aunque en el precepto del Acuerdo se habla de permanencia en situación administrativa que suponga reserva de plaza, y no "reserva de puesto", ha de interpretarse que lo que se quiso decir es que la situación tendría que conllevar reserva de puesto para poder ser imputado el tiempo a efectos del requisito de permanencia para el acceso al grado. Y, por ello, considera de aplicación lo dispuesto en el artículo 19 del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, según el cual " Las distintas modalidades de excedencia voluntaria no producen, en ningún caso, reserva de puesto de trabajo y los funcionarios que se encuentren en las mismas no devengarán retribuciones, salvo lo previsto en el apartado 5 artículo anterior. No será computable el tiempo permanecido en esta situación a efectos de promoción, trienios y derechos pasivos". Y, en consecuencia, ese período en situación de excedencia voluntaria no puede computar para cumplir el requisito de permanencia para el acceso al Grado I de la carrera profesional.

Sin embargo, la demandante, ahora apelada, defiende que, desde la diferenciación entre puesto y plaza, la interpretación que ha de hacerse del Acuerdo Regulador es la literal, y más en consideración a artículos del mismo Acuerdo que postulan que ha de hacerse la interpretación más beneficiosa a los derechos del funcionario en los casos de dudas, confusión o ambigüedad del Acuerdo.

Pues bien, la cuestión se ubica en el ámbito de la carrera horizontal. En este sentido ha de tenerse en cuenta lo que se prevé en el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), al indicar "1. Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional.

2. La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

A tal objeto las Administraciones Públicas promoverán la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades:

a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto.

b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del título V de este Estatuto.

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.

d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18.

4. Los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito".

Por su parte, respecto a la carrera horizontal se señala en el artículo 17 "Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas: a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad. b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida".

Por su parte la Ley 2/15 de Empleo Público de Galicia, señala en el artículo 75 que " El personal funcionario de carrera hará efectivo su derecho a la promoción profesional a través de las siguientes modalidades de carrera profesional: a) Carrera horizontal, que consiste en el ascenso de grado y de categoría profesional sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo, en los términos que se establezcan reglamentariamente en desarrollo de los principios contemplados en esta sección.....". Y se completa en el artículo 77 al indicar " Reglamentariamente se establecerá un sistema de carrera horizontal para el personal funcionario de carrera con base en los siguientes principios: a) Dentro de cada cuerpo o escala existirán categorías profesionales divididas en grados de ascenso, a los cuales irá vinculada la cuantía del complemento retributivo de carrera previsto en la presente ley. b) El personal funcionario de carrera de cada cuerpo o escala tendrá atribuida una categoría profesional y un grado dentro de la misma, que para el personal de nuevo ingreso será necesariamente la categoría inicial y el grado inferior de esta. c) La progresión en la carrera horizontal consistirá en el ascenso de grado y de categoría profesional. Los ascensos de grado y de categoría serán consecutivos, salvo las excepciones que se establezcan para los ascensos de grado dentro de cada categoría. En todo caso, el ascenso de categoría requerirá haber alcanzado el grado superior de la categoría inmediatamente inferior y el acceso a la categoría siguiente se hará siempre por el grado inferior de la misma. d) Serán requisitos necesarios para los ascensos la antigüedad en el grado o categoría profesional que se establezca y la evaluación positiva del desempeño profesional. Asimismo, podrán valorarse los conocimientos adquiridos y otros méritos y aptitudes en razón a la especificidad de la función desarrollada y la experiencia. e) La progresión en la carrera horizontal tendrá carácter irreversible, excepto en los casos de sanción disciplinaria de demérito".

Por tanto, se trata de la carrera profesional horizontal, como forma de progresión del funcionario, cuya progresión tiene como efecto un aumento de sus complementos retributivos en la Administración de que se trata. Esa progresión personal profesional no depende sólo de la ocupación de un puesto de trabajo determinado, sino que en ella entra en juego la evaluación del desempeño de sus funciones, su formación y otros méritos que en cada caso se determinen. En definitiva, se viene indicando que mediante el sistema de carrera profesional horizontal se trata de potenciar la carrera profesional del empleado público, pero sin que esa progresión interfiera en la organización de la Administración.

Por su parte, para la situación de excedencia voluntaria por interés particular, dispone el artículo 89,2º del EBEP " Quienes se encuentren en situación de excedencia por interés particular no devengarán retribuciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación".

Y, en la Ley 2/15 se dispone en el artículo 173 para la situación de excedencia voluntaria por interés particular " ...3. Asimismo, el personal funcionario de carrera será declarado en la situación de excedencia por interés particular: ....d) Cuando pase a prestar servicios en cualquier Administración pública, organismo, agencia o entidad del sector público como personal funcionario interino o como personal laboral con contrato temporal o declarado indefinido por sentencia judicial firme, o en entidades que queden excluidas de la consideración de sector público a efectos de lo previsto en la letra b) del apartado primero del art. 174.

4. Las personas que se hallen en situación de excedencia por interés particular no devengarán retribuciones, ni será computable el tiempo que permanezcan en la misma a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación".

El precepto en que se ampara la parte apelante para considerar la improcedencia de computar el tiempo en excedencia voluntaria por interés particular a los efectos del período de permanencia requerido para acceder al Grado I de carrera horizontal, es el artículo 19 del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, que dispone " Las distintas modalidades de excedencia voluntaria no producen, en ningún caso, reserva de puesto de trabajo y los funcionarios que se encuentren en las mismas no devengarán retribuciones, salvo lo previsto en el apartado 5 artículo anterior. No será computable el tiempo permanecido en esta situación a efectos de promoción, trienios y derechos pasivos".

Al respecto, no admite duda, y así resulta ya de la sentencia de instancia, que la situación de excedencia por interés particular en la que se encontraba Dª Noemi, no implicaba reserva de su puesto en el Concello de Pontedeume, aunque sí la de plaza en el sentido de poder reingresar a su Administración de origen.

En este sentido, no es ilógica la interpretación que se hace por el Concello apelante en este caso sobre el hecho de que donde el artículo 40 del Acuerdo Regulador habla de "plaza" realmente, debiera referirse técnicamente a "puesto", pues sino sería redundante, ya que todo funcionario tiene derecho a reingresar en su Administración de origen donde tiene plaza en propiedad. Pero, en cualquier caso, aunque se aceptase lo razonado en la sentencia de instancia, en el sentido de acoger la interpretación más favorable a la funcionaria y no a la Administración que crea la confusión u oscuridad en la norma, es lo cierto que la interpretación en conjunto de las normas aplicables, relativas a la situación de excedencia en la que se encontraba la demandante y a los efectos o consecuencias de la misma respecto a la Administración de origen, llevan a rechazar la decisión adoptada en la sentencia apelada.

Y lo anterior por cuanto se considera que no puede ir en contra el Acuerdo Regulador municipal de normas legales y reglamentarias de carácter básico en las que se pone límites a los efectos que se derivan de la situación de excedencia voluntaria por interés particular, no pudiendo entender que esta regulación básica en la materia es norma de mínimos susceptible de ser mejorada por las regulaciones de desarrollo de cada Administración Pública.

En este sentido, no puede obviarse que, en el propio Acuerdo Regulador, al regular la carrera profesional de los funcionarios, señala en el artículo 40, 1, "1. Os funcionarios do Concello de Pontedeume terán dereito á promoción profesional. 2. A carreira profesional é o conxunto ordenado de oportunidades de ascenso e expectativas de progreso profesional que consiste na aplicación illada ou simultánea dalgunha ou algunhas das seguintes modalidades: a) Carreira horizontal. b) Carreira vertical. c) Promoción interna vertical. d) Promoción interna horizontal". Es decir, incluye dentro de los supuestos de promoción profesional la carrera horizontal, que es, en efecto, el derecho a " progresar de maneira individualizada como recoñe-cemento ao seu desenvolvemento en canto a coñecementos, formación, experiencia e outros aspectos relevantes, segundo o caso, para a correspondente grupo ou categoría profesional, así como á súa participación nos obxectivos do Concello de Pontedeume". Ello en coherencia con la regulación que se efectúa en el EBEP, que en el artículo 16 habla de la posibilidad del funcionario de carrera de progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito, de forma que entre esas modalidades de progresión en la carrera se incluye la carrera horizontal de la que ahora se trata. Y, asimismo en concordancia con el artículo 75 de la Ley 2/15 de Empleo Público de Galicia, que recoge el derecho a la promoción profesional a través de modalidades de carrera profesional, entre las que se encuentra la carrera horizontal.

Y, a tal efecto, ya se ha indicado que la normativa reglamentaria básica literalmente excluye el cómputo del tiempo pasado en excedencia voluntaria por interés particular a los efectos de promoción. Y las normas legales básicas se refieren a la exclusión de tal tiempo a efectos, entre otras cosas, de ascenso, no pudiendo obviar que el artículo 77 de la Ley 2/15 al reglar lo relativo a los principios de la carrera horizontal indica entre ellos que " la progresión en la carrera horizontal consistirá en el ascenso de grado y de categoría profesional".

Además, y ante lo que se alega por la apelada en defensa de su posición, no cabe amparar en el artículo 171,6º de la Ley 2/15 el derecho al cómputo del período transcurrido en excedencia voluntaria por interés particular para la obtención del grado que se regula en el artículo 40 del Acuerdo Regulador del Concello de Pontedeume; y ello por cuanto se señala en este precepto "6 . El personal funcionario que reingrese al servicio activo en la Administración de origen procedente de la situación de servicio en otras administraciones públicas obtendrá el reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la posición retributiva conforme al procedimiento previsto en los convenios de conferencia sectorial y demás instrumentos de colaboración que establecen medidas de movilidad interadministrativa....", es decir, se habla de reingreso desde la situación de servicio en otras Administraciones Públicas a la que se refiere el artículo 170 de la misma ley; situación que es distinta a la de excedencia voluntaria por interés particular, en la que se encontraba la demandante, y cuya regulación se efectúa en el artículo 173 de la Ley 2/15, donde no se señala tal previsión al reingreso, sino los límites ya citados de que no será computable el tiempo que permanezcan en la situación de excedencia a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación.

Por tanto, en atención a lo expuesto, ha de ser estimado el recurso de apelación, y revocada la sentencia de instancia, por cuanto se considera que la resolución desestimatoria respecto a la solicitud de reconocimiento del Grado I de Carrera Profesional efectuada por Dª Noemi, es conforme a derecho.

SEXTO: Costas.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998, al haberse estimado el recurso de apelación interpuesto por el Concello de Pontedeume, no procede a la condena en costas.

En cuanto a las costas de la primera instancia, considerando que se trata de cuestiones que suscitan dudas de hecho y derecho, como lo demuestra la existencia de sentencias de distinto signo, no se considera procedente la condena en costas.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.