Sentencia Contencioso-Administrativo 758/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 267/2023 de 25 de octubre del 2023

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO: Objeto de apelación.-

Doña Blanca, funcionaria del Ayuntamiento de Tui, Escala de Administración General, Subescala Técnica, denominada Técnico de Administración General, impugnó la resolución de 30 de septiembre de 2021 del Pleno del Concello de Tui, por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Tui, publicada el 25 de octubre de 2021 (BOP. Nº 205).

La pretensión articulada se contiene en el suplico de la demanda en el que se interesa que se condene a la Administración a modificar el complemento específico del puesto de Técnico de Administración General según las peticiones de valoración indicadas en el cuerpo de la demanda, con efectos retroactivos y económicos a 01/01/2021.

Entre los diversos factores que se integran en el complemento específico, dentro del apartado de especial dificultad técnica, se hace referencia a los subfactores de especialización teórica, exigencia de permanente actualización y cualificación del puesto de trabajo y dedicación. En el de exigencia de permanente actualización se solicita que se concedan 30 puntos en lugar de los 25 otorgados, en el de cualificación del puesto se postulan 30 puntos en lugar de los 22 concedidos y en el de dedicación incide en el subfactor de disponibilidad e interesa el otorgamiento de 70 puntos. Por último, en el factor de responsabilidad se solicita el otorgamiento de 50 puntos en lugar de los 25 otorgados.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Pontevedra desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Frente a dicha sentencia interpone la demandante recurso de apelación.

SEGUNDO: Antecedentes fácticos que se desprenden del expediente administrativo.-

1.-El 17 de julio de 2006 doña Blanca es nombrada Técnico de Administración General (TAG) Tesorera de grupo A1 del Concello de Tui después de superar el proceso selectivo cuya convocatoria se publicó en el BOP nº 33 de 16 de febrero de 2006, correspondiente a su Oferta de empleo público (OEP) de 2005.

2.-En acuerdo plenario de 25 de septiembre de 2008 el Concello aprueba su Relación de Puestos de Trabajo adscribiendo a la señora Blanca al puesto de TAG (tesorera municipal).

3.-El 29 de febrero de 2016 se aprueba una modificación de la RPT, que, a su vez, había sido aprobada en septiembre de 2008, suprimiendo el puesto de TAG de tesorería y creando el de TAG de la unidad de personal, al que resulta adscrita la recurrente en resolución de 18 de abril de 2016 de la alcaldía, dentro de un expediente de movilidad forzosa por reasignación de efectivos.

4.-Por acuerdo de 30 de septiembre de 2021 el Pleno del Concello aprueba la modificación de la RPT, de acuerdo con el documento confeccionado por la consultora J&L Tudó consulting, mediante contrato de consultoría y asistencia suscrito con el Concello, asignándole al otro puesto de TAG (de grupo A1) que figura en la RPT y también al puesto de TAG de la unidad de personal desempeñado por la recurrente idénticos complementos: un Complemento específico (CE) de 16.884,13 € y un Complemento de Destino (CD) nivel 28.

5.-Por acuerdo plenario de 25 de noviembre de 2021 se aprueba el carácter retroactivo de los efectos económicos de la aprobación de la RPT.

TERCERO:Examen de los motivos de apelación.-

1. Hemos de recordar que para el establecimiento o modificación del complemento específico se dispone en el artículo 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, que ha de efectuarse, con carácter previo, una valoración del puesto de trabajo, atendiendo a las condiciones particulares en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad.

En el caso presente, en la valoración del puesto de TAG de la unidad de personal, que ocupa la recurrente, por el Concello de Tui se incide en los aspectos de especial dificultad técnica, dedicación y responsabilidad, concediendo en la ponderación el 40% al primer factor y el 30% a los otros dos.

Dentro del apartado de especial dificultad técnica, se hace referencia a los subfactores de especialización teórica y práctica, exigencia de permanente actualización y cualificación del puesto de trabajo, estando previstos, respecto a todos ellos, tres rangos de baja (hasta 11), media (hasta 22) y alta (hasta 33). En concreto, se otorgan en la RPT:

- Especialización teórica y práctica: 30 puntos.

- Exigencia de permanente actualización: 25 puntos.

- Cualificación de puesto de trabajo: 22 puntos.

En el apartado de dedicación se diferencian tres rangos:

- Plena disponibilidad: 100 puntos

- Disponibilidad parcial: 70 puntos

- Disponibilidad ocasional: 30 puntos.

En el puesto de TAG de personal se ha estimado que corresponde la disponibilidad ocasional y por ello se le otorgan 30 puntos.

Por último, en cuanto al apartado de responsabilidad se diferencian la responsabilidad por funciones y sobre el personal, otorgándose en el primer subfactor 30 puntos, resaltando la responsabilidad penal, relaciones con organismos y sobre la gestión, y en el segundo 25 puntos, que se corresponde con volumen bajo y complejidad alta.

La demandante solicita la elevación de la puntuación en varios de esos subfactores. Así, en el de exigencia de permanente actualización se solicita que se concedan 30 puntos en lugar de los 25 otorgados, en el de cualificación del puesto se postulan 30 puntos en lugar de los 22 concedidos y en el de dedicación incide en el subfactor de disponibilidad parcial e interesa el otorgamiento de 70 puntos. Por último, en el factor de responsabilidad se solicita el otorgamiento de 50 puntos en lugar de los 25 otorgados.

2. Tanto en primera como en segunda instancia la recurrente confronta el puesto por ella ocupado de TAG de personal con el de TAG de urbanismo, tratando de poner de manifiesto el agravio comparativo que se produce respecto a este, al que se asignan los mismos puntos en todos los factores, por lo que la cuantía del complemento específico es en ambos casos la misma de 16.884,13 euros. En la apelación se argumenta sin más que en determinados subfactores aquel puesto se merece mayor puntuación, pero no llega a concretar cuál estima que es la adecuada, por lo que hemos de deducir que pretende la misma que postuló ante el Juzgado.

Lo cierto es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo no permite sustituir en cualquier caso la potestad de autoorganización, que se ejerce por la Administración al aprobar la relación de puestos de trabajo, sino cuando se acredita la vulneración del principio de igualdad retributiva. En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2012 (recurso 6397/2009) ha declarado que " En cuanto a la asignación de complementos, hemos declarado que la asignación de los mismos a cada puesto de trabajo, viene determinado por el contenido del mismo, el lugar que ocupa en el organigrama administrativo, entre otros aspectos, y es el reflejo del ejercicio de potestades de autoorganización. Por tanto, salvo que se probase la identidad de puestos de trabajo a los que se asignan distintos complementos y con ello la vulneración del art. 14 de la Constitución (RCL 1978, 2836), no puede la Sala entrar a sustituir el ejercicio de potestades de autoorganización administrativa en las que se integra un margen de discrecionalidad". En el caso presente el puesto de TAG urbanismo pertenece a otra dependencia municipal y presenta caracteres y condiciones distintos al puesto de TAG personal, por lo que no se podría considerar válido el término de contraste establecido, al ser heterogéneo.

En la apelación se muestra discrepancia, en primer lugar, con la valoración, dentro del apartado de especial dificultad técnica, de 25 puntos del subfactor de permanente actualización de conocimientos jurídicos, técnicos y científicos, pretendiendo su elevación hasta 30 puntos, estando en el grado alto tanto la puntuación otorgada como la pretendida, con lo que ello añade de dificultad al análisis.

Argumenta la apelante que la actualización en materia de personal exige un esfuerzo mayor (no se dice respecto a que otro puesto es mayor ese esfuerzo, pero, en función de lo que se alegó en primera instancia, parece compararse con el puesto de TAG de urbanismo) debido a que tanto la normativa administrativa como la laboral relativa a los empleados públicos cambia anualmente en los ámbitos estatal, autonómico y local, a lo que añade la jurisprudencia en esta materia. Esa exigencia de permanente actualización la refiere seguidamente a los conocimientos técnicos y la deriva asimismo de que es necesaria para la confección de nóminas, tramitación de altas y bajas de la Seguridad Social, tramitación de seguros sociales inherentes a las nóminas, tramitación de incapacidades, comunicación de accidentes laborales, en cuanto que exigen la utilización de plataformas electrónicas que requieren una constante actualización técnica para su utilización.

Ninguno de esos argumentos puede prosperar. En primer lugar, la constante mutación en la normativa administrativa y laboral de empleo público no justifica que dentro de la alta exigencia haya de incrementarse la puntuación de 25 a 30 puntos, pues si comparamos la valoración con la del puesto de TAG de urbanismo se observa que también para este se conceden 25 puntos, siendo así que la normativa urbanística presenta un mayor grado de fragmentación al confluir en su ámbito normativa y disposiciones estatales, autonómicas y locales, mientras que la de empleo público, aunque es más cambiante, tiene una base común en la normativa básica estatal. En segundo lugar, la alegación de la exigencia de permanente actualización técnica no deja de ser una afirmación sin respaldo probatorio, pues nada se acredita sobre la necesaria utilización de las plataformas electrónicas que se mencionan, al margen de lo cual no se aprecia base ni fundamento para el incremento de la puntuación en este subfactor porque tampoco se prueba vulneración alguna del principio de igualdad retributiva que, como hemos visto anteriormente, es el fundamento que jurisprudencialmente se ha admitido para declarar contrario a Derecho el ejercicio de la potestad de autoorganización.

En segundo lugar, se muestra disconforme la apelante con la asignación de 22 puntos en el subfactor de cualificación del puesto de trabajo, que en la valoración de puestos de la relación de puestos de trabajo se refiere a que permite afrontar, sin ayuda de superior, situaciones de cierta complejidad. Alega la actora que ella ostenta la jefatura y coordinación del departamento de personal, afrontando el desarrollo de sus funciones sin ayuda de superior, discrepando de la apreciación de la juzgadora "a quo", quien indica que existe una dependencia jerárquica de la Secretaria, circunstancia que, según la apelante, no se produce, dado que las funciones de la secretaria se recogen en el artículo 3 del R.D. 128/2018, de 16 de marzo, y dentro de ellas no se hallan las correspondientes al puesto de Técnico de Administración General de la unidad de personal, no correspondiéndole, por lo tanto, a quien ocupa el puesto de secretaría responsabilidad alguna respecto de la unidad de personal. Para justificar ese aspecto, cita la apelante el artículo 2.2 del Real Decreto 128/2018 con arreglo al cual " Quien ostente la responsabilidad administrativa de cada una de las funciones referidas en el apartado 1 tendrá atribuida la dirección de los servicios encargados de su realización, sin perjuicio de las atribuciones de los órganos de gobierno de la Corporación Local en materia de organización de los servicios administrativos". Es por ello que la apelante entiende que no se produce ayuda de superior, de lo que hay que entender que deduce (no lo dice expresamente) que procede una mayor puntuación en este parámetro.

Tampoco esta alegación merece ser acogida porque una cosa es que quien ostenta la jefatura y coordinación de la unidad de personal tenga su propia autonomía en la dirección de los servicios encargados de su realización y otra diferente que en el organigrama del Concello no tenga dependencia jerárquica de quien ocupa la Secretaría, lo cual se desprende de ese mismo organigrama que figura en el expediente, por lo que, lógicamente, en situaciones de cierta complejidad ha de contar con el parecer de ese superior jerárquico así como del concejal del área. En efecto, sólo quien no tiene superior jerárquico en la organización municipal puede afirmar que puede prescindir en las decisiones de mayor calado de su cometido del parecer de ese superior, por lo que, teniendo el TAG de personal al concejal del área y secretario por encima de él en el organigrama municipal, se considera lógico y nada arbitraria la asignación de 22 puntos, es decir el máximo del rango medio, sobre todo si se tiene presente que ese otorgamiento coincide con la asignación al TAG de urbanismo, que se halla en una situación similar, por lo que no se aprecia agravio comparativo alguno que pueda servir de base para justificar una infracción del principio de igualdad retributiva.

En tercer lugar, en el subfactor de responsabilidad sobre el personal, que es uno de los dos que (junto al de responsabilidad por funciones) forman parte del parámetro de responsabilidad, solicita la apelante que se le otorguen 50 puntos en lugar de los 25 otorgados.

La juzgadora de primera instancia argumenta que la actora, como jefa del departamento de personal, tiene asignados un auxiliar administrativo a tiempo completo y un auxiliar a tiempo parcial, pero no se ha intentado demostrar cuál es exactamente el nivel de responsabilidad que ha de asumir, es decir, no se ha demostrado si el desarrollo de las funciones de esos auxiliares lo es en concepto de colaboración y ayuda técnica a la labor del propio TAG de personal, o en términos de auténtica jerarquía, que obligan a la actora a una revisión, en lo sustantivo, de las tareas que puedan completar esas dos personas adscritas a su departamento. Y añade que la comparación con el TAG de urbanismo en este aspecto no sirve para llegar a la convicción de que la valoración en este factor ha provocado un agravio comparativo.

La apelante incide en que en la RPT se asigna la misma puntuación a dos puestos a pesar de que el TAG de urbanismo no dispone de personal a su cargo, además de que al tener asignada la jefatura existe responsabilidad con respecto al funcionamiento de la unidad en los términos establecidos en el artículo 56 de la Ley 40/2015. Añade que las funciones de los puestos de auxiliar y administrativo son genéricas e iguales para todos esos puestos.

He de recordarse que en este subfactor se tiene en cuenta la responsabilidad del titular del puesto de trabajo en función del personal subordinado, derivado de su volumen, así como su complejidad organizativa, y se diferencian cuatro rangos:

- Volumen alto y complejidad alta: 50.

- Volumen alto y complejidad baja: 37,5.

- Volumen bajo y complejidad alta: 25 puntos.

- Volumen bajo y complejidad baja: 12,5 puntos.

No merece mejor suerte la pretensión de la apelante en este punto porque, si bien es cierto que no llega a justificarse en qué número de personal subordinado se pasa de volumen bajo a alto, la apelante no logra desacreditar el argumento de la juzgadora "a quo", pues no se ha aportado una mínima prueba que ayude a desvelar si el cometido de los auxiliares en el departamento de personal es más bien de colaboración o ayuda técnica a la labor del TAG o de personal a cargo que exija la revisión de sus tareas. Ese extremo es esencial porque si la asignación al departamento de personal lo es para prestar ayuda técnica, el TAG de personal incluso se encontrará en mejores condiciones que el de urbanismo para desarrollar sus funciones, por lo que en ese caso no se puede apreciar agravio comparativo alguno que pueda dar base para reputar vulnerado el principio de igualdad retributiva. Por tanto, sin el respaldo de aquella acreditación no cabe asignar mayor puntuación tampoco en este subfactor.

En cuarto y último lugar, impugna la apelante la sentencia de primera instancia en cuanto al factor de dedicación, en el que, al igual que al TAG de urbanismo, se le otorgan 30 puntos por disponibilidad ocasional, y pretende que se le concedan 70 puntos por disposición parcial, que implica un horario superior o irregular para la realización de un trabajo no habitual, trabajos de temporada, campañas.

La juzgadora de primera instancia admite que en materia de prevención de riesgos laborales y actuación en caso de accidente existe un plazo de 24 horas para la comunicación de accidentes más graves, que podría desembocar en una disponibilidad mayor que la que cabe exigir al TAG de urbanismo, y lo mismo en materia de vigilancia de la salud durante la situación generada con la pandemia por el Covid 19, pero razona que se trata de hechos puntuales. Y, pese a que también es cierta la exigencia de confección/elaboración mensual de nóminas y gestión de seguros sociales como parte de las funciones del TAG de personal, echa en falta una prueba acerca de la mayor disponibilidad que ello pueda generar.

Discrepa la apelante de los anteriores argumentos, insistiendo en su disponibilidad parcial derivada de un horario superior o irregular al general, para lo que cita: a) Comunicación de datos de partes de incapacidad permanente en el plazo de 3 días, b) Las solicitudes de bajas y variación de datos de trabajadores en la Seguridad Social en el plazo de 3 días, c) Confección de nóminas que implica una disponibilidad todos los meses, y d) Contratación de personal temporal vinculado a subvenciones.

Ante todo hemos de dejar al margen la situación generada con la pandemia por el Covid 19, porque se ha tratado de una situación circunstancial, en cuanto que centrada en un determinado ámbito temporal, que no puede motivar una valoración estructural en un puesto de trabajo dentro de la RPT. Ello sólo puede justificar un incremento en la retribución por productividad o gratificación por servicios extraordinarios, pero no la incardinación de un factor permanente de los que han de condicionar la cuantía del complemento específico.

Por otra parte, en cuanto a este factor de dedicación para que estuviese justificada una valoración en puntos superior a la asignada sería imprescindible que se demostrarse que cuantitativamente las actuaciones de la recurrente en materia de prevención de riesgos laborales y en caso de accidente han sido de tal entidad que se pueda deducir que habitualmente el horario ha sido irregular o superior al normal, pues si no es así la disponibilidad ha de calificarse de ocasional (30 puntos) y no de parcial (70 puntos).

Así mismo, nada se ha probado en torno a que la realización de funciones relacionadas con comunicación de partes de incapacidad permanente, solicitudes de bajas y variación de datos de trabajadores en la Seguridad Social, confección de nóminas y contratación de personal temporal, haya dado lugar al desempeño de esos cometidos en horario superior al regular u ordinario, por lo que tampoco en este aspecto existe fundamento para incrementar la puntuación asignada por dedicación.

En definitiva, ni consta conculcado el principio de igualdad retributiva, en comparación con la valoración del puesto de TAG de urbanismo, ni se aportan pruebas que puedan justificar un incremento de las puntuaciones asignadas al puesto de TAG de personal, por lo que la Sala coincide con la conclusión alcanzada en la sentencia apelada.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO:Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse a la apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; de conformidad con el artículo 139.4 LJ, se fija en 1.000 euros la suma máxima en concepto dez defensa y representación de la Administración apelada, en función del trabajo y esfuerzo desplegado para dar respuesta a los motivos de apelación esgrimidos.