Sentencia Contencioso-Administrativo 783/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 307/2022 de 02 de noviembre del 2023

PRIMERO : Objeto de impugnación y pretensiones articuladas.-

Don Baldomero, doña Eva y doña Fidela impugnan:

- La resolución de 28 de junio de 2022 del Director Xeral de la Función Pública de la Xunta de Galicia, por la que se desestima el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la resolución de 18 de febrero de 2022 en la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 17 de febrero de 2022 por la que se aprueba la modificación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia correspondiente a la administración especial de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia así como la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia referente al proceso de funcionarización aprobada por el Acuerdo de 24 de junio de 2021.

- La resolución de 18 de febrero de 2022 por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 17 de febrero de 2022 por la que se aprueba la modificación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia correspondiente a la administración especial de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia así como la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia referente al proceso de funcionarización aprobada por el Acuerdo de 24 de junio de 2021.

Las pretensiones articuladas se contienen en el suplico de la demanda, en el que se solicita:

- Se declare la nulidad, por no ser conforme a Derecho, de la resolución de la Consellería de Hacienda y Administración de la Xunta de Galicia de 18 de febrero de 2022 en lo relativo al complemento específico asignado a los puestos PS. NUM000 - Traballador/a Social, PS. NUM001 Traballador/a Social y NUM002- Traballador/a Social" de la Oficina de Valoración de Dependencia y Discapacidad de Pontevedra.

- Se condene a la Administración a dictar una nueva resolución respetuosa con el derecho a la igualdad de trato, en el sentido de asignar a los trabajadores sociales del EVO de Pontevedra, correspondientes a los puestos descritos en el apartado anterior, un complemento específico nivel 22, al igual que los trabajadores sociales del EVO de Vigo, lo que se traduzca en una equiparación entre las retribuciones de unos y otros sin que existan diferencias económicas, más allá de las que deriven de su distinta antigüedad.

- Se condene a la Administración demandada al abono a los recurrentes de las diferencias retributivas derivadas de esta diferencia de trato, con los intereses desde su respectivo devengo.

SEGUNDO : Alegaciones de los demandante en que fundan su impugnación.-

En la demanda se hace constar que los recurrentes son funcionarios de carrera de la Escala Técnica de Facultativos del Cuerpo de Gestión de la Administración General y Cuerpo facultativo de grado medio de la Administración especial de la Comunidad Autónoma de Galicia, subgrupo A2, con la especialidad de Trabajo Social, y prestan sus servicios en el Equipo de Valoración y Orientación de Discapacidades (EVO) de Pontevedra, que depende de la Xefatura Territorial de Vigo de la Consellería de Política Social de la Xunta de Galicia.

Añade la parte actora que la organización y funcionamiento del personal técnico de valoración de la discapacidad se contiene en los artículos 3 a 5 de la Orden 25 de noviembre de 2015, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad y la organización y funcionamiento.

El artículo 3 de dicha Orden señala que " El personal profesional técnico de valoración de la discapacidad dependerá funcional y orgánicamente de la jefatura territorial de la consellería con competencias en materia de servicios sociales".

El artículo 5 señala, respecto a los órganos territoriales de valoración, que estará adscrito a la correspondiente jefatura territorial de la consellería con competencia en materia de servicios sociales (apartado 1), que existirá, como mínimo, un órgano de valoración y asesoramiento de la discapacidad por cada una de las áreas de valoración provinciales adscritas a las jefaturas territoriales (apartado 2), y que por cada jefatura territorial existirá, como mínimo, un área de valoración correspondiente al ámbito provincial respectivo, pudiendo, de ser necesario, establecerse varias áreas de valoración provinciales (apartado 3).

Respecto a la composición de los órganos de valoración y asesoramiento, el artículo 6.2 señala que cada uno estará compuesto por un/una médico/a, un/una psicólogo/a y un/una trabajador/a social.

Por su parte, en el artículo 7 se recogen las funciones de todos los órganos de valoración y asesoramiento de la discapacidad.

Seguidamente los demandantes aclaran que en la provincia de Pontevedra hay dos secciones de calificación y valoración de discapacidades, en Pontevedra y Vigo, encargándose la sección de Pontevedra del área norte de la provincia y la de Vigo del área sur (Anexo V).

Por resolución de 18 de febrero de 2022 de la Consellería de Facenda e Administración Pública tuvo lugar una modificación de la relación de puestos de trabajo que se justificó en la necesidad de adaptar las Relaciones de Puestos de Trabajo al resultado de los procesos de funcionarización que afectaban a los puestos de trabajo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia y a los puestos de trabajo del personal laboral de la Xunta de Galicia correspondiente a la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia. En esta modificación se clasificaban por primera vez las categorías laborales con puestos funcionariales conforme a las escalas y especialidades de los cuerpos de la Administración especial de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia recogidas en la disposición adicional novena de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de empleo público de Galicia y la Ley 18/2021, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.

En el caso de los trabajadores sociales la Dirección Xeral de Función Pública decidió clasificar los puestos en cuatro modalidades, pero sin basarse en un estudio detallado de las funciones que objetivamente se desempeñan. En lo que aquí nos interesa se diferenciaron las siguientes modalidades:

- Traballadores/as sociais de centros de atención a persoas con discapacidad e complexo residencial de atención a persoas dependentes (Vigo) e do departamento de menores das xefaturas territoriais da Consellería de Política Social: nivel 20 complemento específico 22.

- Traballadores/as sociais non incluídos nos anteriores: residencias, oficinas de valoración de dependencia, xefaturas territoriais da Consellería de Política Social e Centro de Recuperación Integral para Mulleres vítimas de violencia de xénero (CRI) de mulleres: nivel 20 complemento específico 20, máis un incremento específico de 28 euros anuais.

En este segundo grupo se incluyó a los tres demandantes como trabajadores sociales de la Oficina de Valoración de Dependencia y Discapacidad de Pontevedra.

Se alega en la demanda asimismo que, aun teniendo en cuenta que los trabajadores sociales del EVO de Pontevedra perciben un complemento de funcionarización de 1.218,84 € anuales, existe una diferencia retributiva con respecto de los del EVO de Vigo de 539,32 €, derivada de la asignación del nivel 22 de complemento específico a estos y del 20 a los primeros, y se añade que ello sólo se produce con los trabajadores sociales, no así con otro personal de los EVO, como son los médicos y psicólogos.

Para respaldar su reclamación los demandantes aportan un informe de 13 de septiembre de 2022 de la Jefa territorial de la Consellería de Política Social y Juventud en Vigo, con el que se justifica la identidad de competencias y funciones de los dos EVOs de la provincia de Pontevedra.

En la fundamentación jurídica de la demanda las pretensiones ejercitadas se fundan en la alegación de infracción del artículo 14 de la Constitución.

TERCERO : Doctrina jurisprudencial sobre el principio de igualdad en materia retributiva.-

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa o la resolución de la Administración es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución en la asignación de los complementos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. De la jurisprudencia transcrita ha de deducirse que la norma general es que si existe diferencia de funciones debe haber la correspondiente diferencia retributiva. Por consiguiente, al ser la igualdad de funciones la excepción a la regla general ha de quedar ello acreditado debidamente para surtir los efectos deseados por la recurrente.

La jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se ha pronunciado profusamente sobre esta materia en sentencias de 14 de diciembre de 1990, 19 de noviembre de 1994, dictada al resolver un recuso de revisión, 13 y 17 de mayo de 1996, 11 de abril de 1997, 19 de mayo y 12 de junio de 1998, 21 y 22 de julio y 18 de noviembre de 2003, 9 y 16 de febrero y 30 de junio de 2004, en las que se condiciona el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar. Las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2003 ( casación 8363/1998), de 9 de febrero de 2004 ( casación 7538/1998), 28 de junio de 2004 ( casación 3266/1999), 30 de junio de 2004 ( casación 3264/1999), 17 de octubre de 2005 ( casación 6667/1999), 8 de febrero de 2006 ( casación 3397/2000), 19 de julio de 2006 ( casación 3395/2000), y 7 de noviembre de 2008 ( casación 183/2004), dictadas en otros recursos interpuestos por el Abogado del Estado en unos asuntos coincidentes en lo sustancial con el presente, han acogido pretensiones iguales a la que ahora se plantea, por vulneración asimismo del principio de igualdad. En concreto, la sentencia TS de 30/6/2004, con invocación de las de 21 de julio de 2003 y 9 de febrero de 2004, se refiere asimismo a la reclamación de equiparación de retribuciones complementarias respecto a un inspector de trabajo y la acoge por reputar acreditada aquella identidad funcional. En aquellas sentencias se da por sentada la posibilidad genérica de establecer distinciones entre los diferentes puestos en el catálogo de los mismos, con las correspondientes repercusiones en el nivel del puesto y en los complementos, si bien no de modo absolutamente discrecional, sino en función de una diferente definición de los contenidos laborales de los distintos puestos, pero cuando se constata la inexistencia de diferencias en el cometido de distintos puestos, como sucede en este caso, y sus atribuciones funcionales son iguales, ha de rechazarse la legitimidad de la diferencia de trato, pues en ese supuesto no existe fundamento objetivo y razonable para la disparidad y debe apreciarse la vulneración del principio de igualdad.

CUARTO: Examen de los motivos de impugnación: vulneración del principio de igualdad retributiva.-

En el caso presente se pretende la equiparación de complemento específico entre los puestos de trabajador social del Equipo de Valoración y Orientación (EVO) de Discapacidades de Pontevedra, que ocupan los tres demandantes, a quienes se asigna en la RPT el nivel 20, y el que corresponde a los puestos de trabajador social del EVO de la Jefatura Territorial de Vigo, a los que se fija el nivel 22.

El informe de 13 de septiembre de 2022 emitido por la Jefa Territorial de la Consellería de Política Social y Juventud en Vigo, que se halla en posición inmejorable para dictaminar sobre los cometidos de los puestos de trabajo a comparar, es bastante para justificar la identidad funcional entre los puestos de EVO de Discapacidades de Pontevedra y Vigo.

En efecto, en dicho informe se hace constar, en primer lugar, que el personal profesional técnico de valoración de la discapacidad (que comprende, entre otros, un/a trabajador/a social: artículo 6.2 de la Orden de 25 de noviembre de 2015)) depende funcional y orgánicamente de la Xefatura Territorial de la Consellería con competencias en materia de servicios sociales, según el artículo 3 de la Orden de 25 de noviembre de 2015, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad y la organización y funcionamiento de los órganos técnicos competentes (DOG n1 236 do 11/12/2015).

En segundo lugar, se reseña en dicho informe que en la provincia de Pontevedra, según el anexo de dicha Orden, existen dos Equipos de Valoración y Orientación de Discapacidades (EVOs) con idénticas competencias, a las que corresponden las áreas geográficas de atención recogidas en el Anexo de dicha Orden. Consultado el anexo V de esa Orden de 25/11/2015, publicada en el Diario Oficial de Galicia de 11 de diciembre de 2015, se comprueba que, en efecto, en la provincia de Pontevedra hay dos Secciones de Calificación y Valoración de Discapacidades, una en Pontevedra, que se encarga de los Ayuntamientos del área norte de la provincia y otra en Vigo, a quien se le encomienda el área sur.

En tercer lugar, en dicho informe de 13/9/2022 se añade que el personal técnico de las distintas categorías que integran los citados equipos (lo que, lógicamente, incluye a los trabajadores sociales) realizan idénticas funciones, que se corresponden con las enumeradas en la Orden do 25.11.2015, según el informe del Servicio de Dependencia y Autonomía Personal de la propia jefatura territorial que, según el artículo 36 del Decreto 124/2022, de 23 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consellería de Política Social y Juventud (DOG nº 130 do 08/07/2022, desempeñará las funciones propias de la Secretaría Xeral Técnica, de la Dirección Xeral de Persoas con Discapacidade e da Dirección Xeral de Maiores e Atención Sociosanitaria destinadas a persoas en situación de dependencia, personas mayores y persoas discapacitadas en el respectivo ámbito territorial.

Con esa justificación documental se significa que tanto los trabajadores sociales del equipo de Pontevedra como los de Vigo realizan las mismas funciones, sin que se reseñe diferencia alguna entre los puestos desempeñados por unos y otros por razón de especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, que son los parámetros que, según el artículo 23.3 de la Ley 30/1984, y 137 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, constituyen las condiciones particulares de los puestos de trabajo que determinan la fijación del complemento específico. Es decir, según el informe mencionado, los miembros de los órganos de valoración y asesoramiento de la discapacidad de los equipos de Vigo y Pontevedra, desempeñan las mismas funciones recogidas en el artículo 7 de la Orden de 25/11/2015, y no consta diferencia alguna en las condiciones particulares de dichos puestos en contraste. Por ello, es lógico que el médico y psicólogo (que constituyen el otro personal de los EVO) tengan el mismo complemento específico, y sin embargo no se explica racionalmente la razón de la diferencia en el caso de los trabajadores sociales quienes, como hemos visto, desarrollan los mismos cometidos y no consta que los desempeñan en distintas condiciones, siendo así que sería carga de la prueba de la Administración, con arreglo al principio de facilidad probatoria ( artículo 217.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), la demostración de esos distintos parámetros de especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad.

Frente a ello, la justificación que se contiene en la resolución impugnada, y que sustancialmente se reproduce en el escrito de contestación a la demanda, no se refiere al contraste de contenido y condiciones de los puestos a comparar, sino solamente a su diferente dependencia orgánica y jerárquica, pues es del siguiente tenor:

" A Consellería de Política Social, á que pertencen as recorrentes, realizado o estudo pertinente e analizados os servizos a prestar e as necesidades a satisfacer, fixa as características propias (entre elas retributivas) de cada un dos postos de traballo de natureza funcionarial e laboral existentes e, tendo en conta as directrices recollidas na Orde de 10 de maio de 2017 pola que se modifica a Orde de 21 de novembro de 1989 pola que se fixan os criterios xerais para a elaboración das relacións de postos de traballo da Comunidade Autónoma de Galicia, elabora a correspondente proposta de RPT.

Debe terse en conta, como se pon de manifesto no informe da Subdirección Xeral de Xestión, Programación e Ordenación de Personal e como os propios recorrentes manifestan no seu recurso, que os postos de traballo do EVO de Pontevedra dependen da Oficina de Valoración de Dependencia e Discapacidades de Pontevedra, mentres que o EVO de Vigo depende da Xefatura Territorial.

Os postos de traballadores/as sociais dos EVOs das Xefaturas Territoriais teñen un complemento específico de nivel 22 mentres que os dos EVOs dependentes das Oficinas de Valoración de Dependencia e Discapacidades correspóndelles un complemento específico de nivel 20. A diferente dependencia orgánica explica a diferenza na fixación do complemento específico. A isto debe engadirse que os recorrentes, como traballadores sociais do EVO de Pontevedra, e tal e como se plasma no informe da Subdirección Xeral de Xestión, Programación e Ordenación de Personal, perciben un incremento do complemento específico de 28 euros anuais, incremento que non perciben os traballadores/as sociais das Xefaturas Territoriais da Consellería de Política Social".

Esa distinta dependencia jerárquica y orgánica, aparte de contradecir el contenido del informe de 13/9/2022 de la Jefa territorial y el tenor del artículo 3 de la Orden de 25/11/2015 (en el que se establece que el personal profesional técnico de valoración de la discapacidad depende funcional y orgánicamente de la Jefatura Territorial), no se integra en ninguna de las condiciones que determinan la cuantía del complemento específico, por lo que no constituye fundamento objetivo y razonable para el distinto trato retributivo a unos y otros. Para que pudiera constituir justificación objetiva y razonable sería imprescindible que se acreditase que aquella diferente dependencia jerárquica y orgánica incidía en las condiciones particulares que determinan la fijación del complemento específico, pero nada de ello se intenta.

Por todo lo cual procede la estimación del recurso, lo que ha de llevar al acogimiento de las pretensiones articuladas, si bien se matizará que la condena al abono a los recurrentes de las diferencias retributivas, con los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa, lo será sólo durante el período no prescrito en que los/as demandantes ocuparon los puestos litigiosos, pues, pese a que no cabe dudar de que todos ellos los ocuparon en algún momento, pues la Administración no lo pone en duda (por lo que es hecho incontrovertido), sin embargo la prueba practicada ha evidenciado que solamente la señora Eva continuaba ocupando el puesto NUM003 el 20 de junio de 2023 en que el Director Xeral de Función Pública emitió la certificación correspondiente, pues los puestos NUM004 y NUM005 ya eran ocupados por otras personas en ese momento.

QUINTO : Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse las costas a la Administración demandada, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones, y no apreciarse en el caso serias dudas de hecho o de derecho; de conformidad con el artículo 139.4 LJ se fija en 1.500 euros la suma máxima a percibir en concepto de gastos de defensa de la parte recurrente, en función del trabajo y esfuerzo desplegado para exponer los motivos de impugnación esgrimidos.