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Sentencia Contencioso-Administrativo 730/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 312/2023 de 18 de octubre del 2023
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Octubre de 2023
Tribunal: TSJ Galicia
Ponente: FERNANDO SEOANE PESQUEIRA
Nº de sentencia: 730/2023
Núm. Cendoj: 15030330012023100745
Núm. Ecli: ES:TSJGAL:2023:6965
Núm. Roj: STSJ GAL 6965:2023
Resumen
Voces
Personal laboral
Interés legitimo
Funcionarios públicos
Satisfacción extraprocesal
Principio de igualdad
Nulidad de pleno derecho
Derecho a la tutela judicial efectiva
Terminación del procedimiento
Acceso al empleo público
Modos de terminación del proceso
Empleados de la Administración Pública
Estatutos de autonomía
Potestad reglamentaria
Jurisdicción contencioso-administrativa
Seguridad jurídica
Relación jurídica
Voluntad de las partes
Inadmision del recurso de casación
Diligencia de ordenación
Sentencia firme
Fondo del asunto
Sociedad mercantil pública
Montes
Contratos administrativos
Encabezamiento
Apelada: D. Doroteo
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente
A Coruña, a 18 de octubre de 2023.
El recurso de apelación 312/2023 pendiente de resolución ante esta Sala fue promovido por la Consellería de Facenda e Administración Pública, representada y dirigida por el letrado de la Xunta de Galicia contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2022 dictada en el Procedimiento -Abreviado 420/2019 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Núm. 1 de Santiago de Compostela, siendo parte apelada D. Doroteo representado por la procuradora D. Blanca Pedrera Fidalgo y dirigido por el letrado D. Eugenio Moure González
Es ponente el Ilmo. Sr.
Antecedentes
Fundamentos
Don Doroteo impugnó la resolución de 2 de septiembre de 2019 del Conselleiro de Facenda de la Xunta de Galicia, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 4 de junio de 2019 de la Dirección Xeral de Función Pública, por la que se hace pública la actualización definitiva de méritos correspondientes al año 2018 de las listas para el desempeño con carácter transitorio de plazas reservadas al personal funcionario y la contratación temporal de personal laboral de la Xunta de Galicia.
En la demanda se solicitaba que se declarasen como puntuables, dentro del baremo establecido por el artículo 9 bis, apartado a) del
El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anuló la resolución impugnada y reconoció el derecho del recurrente a que en el nuevo baremo a dictar por la Administración, de conformidad con la sentencia de 2 de diciembre de 2020 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se le valoren y baremen, en los propios términos establecidos en dicha sentencia, los servicios prestados mientras estuvieron contratados en TRAGSA para prestar servicios de prevención y lucha contra los incendios forestales en el marco del Plan de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia (PLADIGA), aplicando la puntuación que proceda por tales servicios, con los efectos que esta circunstancia conlleve en la actualización de méritos del año 2018 y en las correspondientes actualizaciones de méritos en las listas para el desempeño con carácter transitorio de plazas reservadas al personal funcionario y a la contratación temporal de personal laboral de la Xunta de Galicia.
Frente a dicha sentencia interpone recurso de apelación la Letrada de la Xunta de Galicia.
Hemos de partir de que el recurrente se encuentra incluido en varias listas de los servicios de prevención y defensa contra incendios forestales de las reguladas por
Por resolución de 20 de febrero de 2019 de la Dirección Xeral da Función Pública se hace pública la actualización provisional de méritos correspondiente al año 2018 de dichas listas, figurando el señor Doroteo con una puntuación provisional de 0,000 en el baremo por servicios prestados previsto en el apartado a.2º del artículo 9 bis del Decreto 37/2006.
La resolución de 4 de junio de 2019 de la Dirección Xeral de Función Pública hace pública la actualización definitiva de méritos correspondientes al año 2018 de las listas para el desempeño con carácter transitorio de plazas reservadas a personal funcionario y la contratación temporal de personal laboral de la Xunta de Galicia (DOG núm. 108, de 10/06/2019), estableciendo en su punto primero que las puntuaciones totales de las personas integrantes de las listas podrían consultarse en el portal web corporativo de la Xunta de Galicia (http://funcionpublica.xunta.gal), epígrafe de
Por su parte, en el Anexo II se dedica el último cuadro a los "grupos e categorías do personal laboral dos servizos de prevención e defensa contra incendios forestais".
En las listas definitivas correspondientes a los servicios de prevención y defensa contra incendios forestales consta el recurrente con una puntuación definitiva de 0,000 en el baremo por servicios prestados previsto en el apartado a.2º del artículo 9 bis del Decreto 37/2006.
Frente a la anterior resolución interpuso recurso de alzada don Doroteo por no haberle sido baremados los servicios prestados a TRAGSA, tal y como se bareman los mismos servicios prestados a SEAGA, alegándose la nulidad de pleno derecho en base al artículo 47.1.a) de la
Dicho recurso de alzada fue desestimado en resolución de 2 de septiembre de 2019 del Conselleiro de Facenda de la Xunta de Galicia, con base en que TRAGSA no forma parte del sector público autonómico de Galicia, circunstancia que sí concurre en la sociedad mercantil autonómica SEAGA, añadiéndose que el recurrente no aporta un término de comparación válido a los efectos de determinar su lesión al baremar o no baremar los servicios prestados en función de la entidad contratante.
En la demanda se argumentaba para ello que el hecho de que la entidad TRAGSA sea una sociedad mercantil estatal no impide que con determinados efectos se considere integrante del sector público autonómico de Galicia, añadiéndose que la ausencia de valoración de los servicios prestados en dicha entidad supone una lesión del principio de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público, porque han de ser valorados tanto los servicios prestados para SEAGA como para TRAGSA, puesto que unos y otros presentan cuatro notas de identidad:
1.-El marco de actuación: el PLADIGA de la Consellería de Medio Rural;
2.-La naturaleza de la entidad contratante: entidades instrumentales del sector público de Galicia, como son TRAGSA y SEAGA;
3.-La clase o categoría de empleados públicos: personal laboral; y por último
4.-El elemento funcional o los servicios prestados: los de prevención y extinción de incendios forestales.
1. La primera y principal pretensión que se deduce en el recurso de apelación es que se revoque la sentencia de primera instancia declarando la terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto.
Argumenta la apelante que en el suplico de la demanda se solicitaba que se anulase la resolución de 4 de junio de 2019 y se declarasen como puntuables, dentro del baremo establecido por el artículo 9 bis, apartado a), del Decreto 37/2006, los servicios prestados en TRAGSA, y que no se puede desconocer que dicho apartado fue declarado nulo de pleno derecho por la sentencia dictada por esta Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el procedimiento ordinario nº 276/2019. En esta sentencia se condenó a la Administración demandada a que dicte una nueva norma respetuosa con los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, de modo que permita baremar los servicios prestados por el personal laboral de los servicios de prevención y defensa contra incendios forestales al servicio de entidades instrumentales del sector público y no exclusivamente del sector público autonómico.
Razona la Letrada de la Xunta de Galicia que el efecto de la nulidad de pleno derecho es un efecto radical de expulsión del ordenamiento jurídico, por lo que no se puede pretender revisar la aplicación de un apartado de la norma que no existe. Añade que la norma anulada no puede producir efectos ni ser aducida en el marco de los procesos individuales de aplicación de esa norma anulada, por cuanto resultaría nocivo para el principio de seguridad jurídica ahondar en debates que están decididos por otros Tribunales con el estudio de la disposición impugnada.
Continúa argumentando la Letrada de la Xunta que existe carencia de interés legítimo toda vez que la solicitud o pretensión expresa pretende una mutación de la norma contraria a Derecho porque persigue que indirectamente se modifique el contenido de una disposición reglamentaria de un modo incompatible con el artículo 71.2 LJ, porque quien ostenta la potestad reglamentaria dentro del ordenamiento jurídico autonómico es la Xunta de Galicia ( artículo 16.4 del
2. Ante todo conviene llamar la atención en torno a que la apelante no llega a argumentar sólidamente la razón por la que entiende que concurre pérdida sobrevenida de objeto, ya que la aplicación supletoria del artículo 22 de la
La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación de dicho art. 22 de la
"
A tal fin, traemos a colación la sentencia de 14 de marzo de 2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009; Roj: STS 2084/2011, que al margen del tema de fondo, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la
"
A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia número 102/2009, de 27 de abril de 2009, recurso número 2389/2007 declarando que "
Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 02 de junio de 2009, número de recurso: 5/2007; Roj: STS 3973/2009, refiere,
"
Por lo demás, en relación con la causa de terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto ha de recordarse que, como tiene establecido el T.S., en su sentencia de 13 de mayo de 2.014 (Recurso 153/2012), la Ley de la Jurisdicción 29/1998 no contempla de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la
Por último, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013) se dice que "
Aplicado al caso presente, la anulación por la sentencia de 2 de diciembre de 2020 del artículo 9 bis, apartado a), del Decreto 37/2006, no priva a la controversia de utilidad ni hace desaparecer el interés legítimo de la recurrente en que le sean valorados los servicios prestados en TRAGSA, por lo que no concurre el fundamento ni la finalidad perseguida con la implantación de esta figura. Por el contrario, si se declarase la terminación del proceso se produciría una flagrante e infundada vulneración de la tutela judicial efectiva en cuanto que dejaría de prestarse a quien la demanda.
Si bien con ello es suficiente para desestimar este primer motivo de apelación no está de más advertir que la lógica, racional y correcta interpretación de la parte dispositiva de la sentencia de 2 de diciembre de 2020, dictada por esta Sala, ha de conducir necesariamente a que, mientras no se dicte la nueva norma, debe permitirse que se valoren los servicios prestados en TRAGSA, como medio de evitar que se prolongue la situación de ilegalidad derivada de la aplicación literal del artículo 9 bis, apartado a), del Decreto 37/2006, y como vía de que se preserve el principio de igualdad de oportunidades en el empleo público que se deriva de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución. Además, el acogimiento de la pretensión de la apelante conduciría al absurdo de perpetuar la situación de ilegalidad que trata de combatirse.
A lo anterior cabe añadir que, pese a que la sentencia de 2 de diciembre de 2020 dictada por esta Sala en el procedimiento ordinario nº 276/2019 ya ha adquirido firmeza, como así se declaró en diligencia de ordenación de 11 de octubre de 2021, debido a que con fecha 23 de septiembre de 2021 la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictó providencia de inadmisión del recurso de casación que se había tenido por preparado, sin embargo no consta que la Xunta de Galicia haya dado cumplimiento al mandato judicial firme, con lo cual es su propia actuación vulneradora del artículo 118 de la Constitución la que está generando la situación de que ahora pretende valerse.
Por lo demás, la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2018 (recurso de casación 2143/2016), que se cita por la apelante, proporciona un argumento a mayores, cual es que excepcionalmente, a fin de preservar el principio de igualdad de oportunidades en el empleo público, ha de mantenerse la ultraactividad del artículo 9 bis, apartado a), del Decreto 37/2006, interpretado con arreglo a lo que se contiene en la sentencia de 2 de diciembre de 2020, con aplicación a hechos posteriores, como medio de que no se produzcan situaciones de ilegalidad mientras la Xunta no dicte la nueva norma a que resulta obligada.
La pretensión subsidiaria de la apelante es que se revoque la sentencia de primera instancia en la parte en que estima las pretensiones del demandante.
Se queja inicialmente la apelante de que el recurso formulado no se fundamentaba en la ilegalidad del artículo 9 bis del Decreto 37/2006, en su redacción otorgada por el Decreto 60/2019, sino en la única ilegalidad de la resolución recurrida, al interpretar incorrectamente la citada norma, por cuanto TRAGSA debía ser considerada como una entidad instrumental propia del sector público autonómico.
Partamos de la redacción del artículo 9.bis del Decreto 37/2006, en la quue le fue otorgada por el Decreto 60/2019, que, bajo la rúbrica del baremo aplicable al personal laboral de los servicios de prevención y defensa contra incendios forestales, dispone que, para los efectos exclusivos de elaboración de las listas para la cobertura de puestos reservados a las categorías de personal laboral de los servicios de prevención y defensa contra incendios forestales, el baremo será el siguiente:
"
Tal como se plantea el debate en esta segunda instancia, no existe base para denegar a la demandante el reconocimiento de los servicios de prevención y extinción de incendios forestales prestados en TRAGSA por la recurrente en iguales condiciones que los prestados en SEAGA.
Ante todo conviene advertir que el artículo 26 LJ permite que se impugnen los actos que se produzcan en aplicación de una disposición general con fundamento en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, y en el caso presente la actora impugnó la resolución administrativa que le denegaba la valoración de los servicios prestados en TRAGSA con fundamento en que era contrario a Derecho el artículo 9 bis del Decreto 37/2006 si en base al mismo se denegaban aquellos servicios. Es cierto que también se combatía la argumentación de que TRAGSA no era una entidad instrumental propia del sector público autonómico, y se razonaba que se encuentra vinculada por una relación instrumental a las entidades de las que es medio propio, entre las cuales están las Comunidades Autónomas ( disposición adicional 24ª de la Ley 9/2017 y 2 del RD 69/2019), pero el núcleo de la fundamentación de la demanda iba encaminado a alegar que el no reconocimiento de los servicios prestados a TRAGSA entrañaba una lesión del principio de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público.
En la mencionada sentencia firme de 2 de diciembre de 2020 de esta Sala se decidió que los servicios prestados en TRAGSA tendrían que ser valorados en las mismas condiciones que los de SEAGA, porque no es justificación razonable de la diferencia de trato el hecho de que esta última entidad pertenezca al sector público autonómico y la primera sea una sociedad mercantil del sector público estatal de las previstas en el artículo 84.1 de la
La Administración apelante alega que el mencionado artículo 9 del Decreto 37/2006 dispone que las categorías que se valoren deben ser idénticas, análogas o asimilables a las existentes en el Servicio de Prevención y Defensa contra Incendios Forestales dependiente de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia, siendo esa equiparación de categorías lo que justifica, según la apelante, que únicamente se valoren los servicios prestados en entidades instrumentales del sector público autonómico que figuran delimitadas en el artículo 45 de la
A la hora de valorar los servicios prestados lo decisivo ha de ser la entidad y naturaleza de los mismos, de modo que no deben dejar de valorarse si son iguales los que se prestan, aunque en un caso sea a través de una entidad del sector público autonómico y en otro caso por vía de una sociedad mercantil del sector público estatal de las previstas en el artículo 84.1 de la Ley 40/2015, pues si no se hiciese así se vulnerarían los principios de igualdad, mérito y capacidad, esenciales en el ámbito de la función pública con arreglo a los artículos 23.2 y 103.3 de la
La falta de coincidencia exacta entre las categorías profesionales de TRAGSA y las del V Convenio Colectivo único del personal laboral de la Xunta de Galicia, no puede constituirse en factor decisivo, porque ello lleva a que, al no ser mimética la equiparación de categorías, no se reconocen unos servicios previamente prestados y reveladores del mérito y capacidad a la hora de confeccionar las listas de contratación temporal en los servicios de defensa contra incendios. Además, tampoco se especifica en relación con la demandante cual es la diferencia de categoría que impide aquella valoración de los servicios prestados.
Tragsa viene asumiendo encargos de naturaleza instrumental, no contractual, para la Xunta de Galicia, a través de la Dirección Xeral de Montes de la Consellería de Medio Rural, para el servicio de prevención y defensa contra incendios forestales, tratándose de encomiendas de gestión ( art. 11 de la Ley 40/2015), ya que lo permite el artículo 9 de la Ley gallega 16/2010.
El régimen jurídico de Tragsa está regulado por la Disposición Adicional 24ª de la
Su carácter es el de sociedad mercantil estatal, como se desprende de dicha regulación, y de lo que se argumenta en la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 14 de septiembre de 2020 (Rec. 5442/2019).
Según el apartado 2 de la Disposición Adicional 24ª de la Ley 9/2017 TRAGSA y su filial TRAGSATEC tendrán la consideración de medios propios personificados y servicios técnicos, entre otros, de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, siendo medios propios instrumentales y servicios técnicos que tienen naturaleza instrumental y no contractual, mientras que en su apartado 4 se establece que Tragsa prestará, por encargo de las entidades del sector público de los que son medios propios personificados, entre otras funciones, las de prevención y lucha contra los incendios forestales.
Por tanto, los servicios que se encargan por la Xunta a Tragsa son las actividades de prevención y lucha contra los incendios forestales, al igual que las que se llevan a cabo a través de Seaga.
Por lo demás, la aplicación al caso presente de la doctrina constitucional interpretativa de los artículos 14 y 23.2 de la
En efecto, al desempeñarse en uno y otro caso los mismos servicios de prevención y defensa contra los incendios forestales y en el mismo sector de actividad, se advierte una discriminación infundada para el diferente tratamiento, ya que no se considera justificación objetiva y razonable de ese distinto trato el hecho de que en un caso la entidad instrumental pertenezca al sector público autonómico y en otro caso al estatal y tampoco la dificultad de equiparación de categorías profesionales con las del V Convenio Colectivo único autonómico. En efecto, desde la perspectiva de los principios de mérito y capacidad, el desempeño de las mismas funciones ha de dar lugar al reconocimiento de la misma puntuación en el baremo respectivo, sin que se haya ofrecido una explicación razonable sobre el motivo del trato dispar.
Por tanto, no se considera justificado que se valoren los servicios prestados a la Xunta de Galicia en el sector de la prevención y defensa de los incendios forestales a través de Seaga y, por el contrario, no se computen esos mismos servicios a través de Tragsa, del mismo modo que en la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2011 (recurso 4305/2020), con cita de las anteriores SSTS de 11 de octubre de 2009 rec. 1992/2007), 20 de octubre de 2009 (rec. 1996/2007), 9 de diciembre de 2010 (rec. 5903/2007) y 18 de mayo de 2011 (rec. 3013/2008) se reputó injustificado, y vulnerador del artículo 23 de la
Es por ello que la valoración de esos mismos servicios prestados a través de Seaga constituye un término de comparación idóneo, ya que se trata del desempeño de las mismas funciones en el mismo sector de actividad (prevención y defensa de incendios forestales), con igual ámbito territorial (Comunidad Autónoma de Galicia) y para idéntica Administración (Xunta de Galicia) e incluso en el marco del mismo plan (Pladiga), sin que se ofrezca una justificación objetiva y razonable para ese trato dispar.
También argumenta la apelante que la selección de personal laboral debe realizarse a través de procesos ágiles, por la temporalidad de la relación de servicio, haciendo razonable que en estos procesos de selección transitoria se module el grado de exigencia para entender cumplidos los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a las funciones y empleos públicos que se contienen en el artículo 23.2 de la
La anterior alegación no puede ser acogida porque, si bien con menor intensidad, tanto el artículo 23.2
En ese sentido, el artículo 49.a y b de la
En todo caso, el personal laboral temporal ha de estar amparado por el principio de igualdad, tal como se deduce de la sentencia del Tribunal Constitucional 71/2016, de 14 de abril.
Asimismo, la sentencia de la Sala 3ª, sección 4ª, del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2020 (Recurso 1342/2018), en un caso de selección de personal laboral temporal, ha considerado aplicables los principios de igualdad, mérito y capacidad de acceso al empleo público, consagrados en el artículo 103.3 en relación con el artículo 23.2 de la
Del mismo modo, en la sentencia de esta misma Sala de 24 de febrero de 2020 (recurso 441/2020) se argumentó que cuando se trata de la selección de personal laboral temporal rige la exigencia derivada de dichos principios de igualdad, mérito y capacidad, aunque con menor intensidad que cuando se trata de personal fijo, lo cual, en todo caso, obliga a impedir cualquier situación discriminatoria injustificada o que presente indicios de arbitrariedad.
Se argumenta asimismo en el recurso de apelación que ha de respetarse la discrecionalidad de la Administración en la aprobación de las bases que rigen la elaboración de las listas de empleo temporal, cuya confección debe ser ágil y no estar sujeta a arbitrariedades en cuanto a las categorías objeto de valoración.
Tampoco esta argumentación resulta asumible porque la potestad discrecional de autoorganización no puede tornarse en ningún caso en arbitrariedad ( artículo 9.3 de la
En definitiva, el tratamiento dispar cuestionado constituye un privilegio injustificado, pues la Xunta de Galicia no ha logrado aportar una justificación objetiva y razonable, de modo que dicha discriminación vulnera el artículo 23.2 en relación con el 14, ambos de la
Por todo lo cual procede la desestimación del recurso de apelación.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse a la apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; de conformidad con el artículo 139.4 LJ, se fija en 1.000 euros la suma máxima en concepto de defensa del apelado, en función del trabajo y esfuerzo desplegado para dar respuesta a los motivos de apelación esgrimidos.
Fallo
Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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