Sentencia Contencioso-Administrativo 277/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 4011/2023 de 13 de junio del 2023

PRIMERO.- No se aceptan íntegramente los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Fundamentación jurídica del recurso de apelación.

Considera sobre la existencia de defecto legal en el modo de proponer la demanda ( art. 56.1º LJCA y art. 416.1.5º LEC. En concreto los artículos 399 y 270 LEC); en cuanto a la adaptación de los estatutos colegiales y sus efectos, se remite a la Disposición Transitoria de la Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de Colegios Profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia; y al artículo 63.3 LPAC en cuanto al expediente NUM000, pues no le resulta de aplicación, por ser el primer expediente sancionador; todo ello relacionado con el artículo 70 LJCA y 24 CE. En la demanda no se indican los motivos de nulidad o de anulabilidad en que se basa, con indefensión para la parte apelante. Entiende que no se planteó la infracción del artículo 63 LPAC. Falta de concreción respecto de la recusación. Refiere sobre la aplicación indebida de lo dispuesto en la DT de la Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de Colegios Profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia, respecto a la afirmación de no existencia de Estatutos en el Colegio de Procuradores de Vigo. Los Estatutos del Colegio de Procuradores de Vigo eran válidos y están vigentes. Y en los artículos que decayeran, lo que no ha ocurrido, sería de aplicación el Estatuto General de los Procuradores de España, que recogen las mismas infracciones y sanciones, así como procedimientos y órganos de decisión e instrucción; incluso el resto de normativa concordante. Es más, el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales claramente precisa que "Los Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegiados de una misma profesión, y oídos estos, unos estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministeriocompetente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los estatutos en los Colegios del ámbito nacional".

El actor pagó el día 15 de enero de 2018 el importe de 1.335,00 euros, del ejercicio 2017, habiendo pagado el 16 de noviembre de 2017 otros 2.894,00, por el ejercicio 2016 y con el mismo concepto, "transferencia de "Fraile Mena Servicios Jurídicos, S.L. concepto cuotas colegiales". Y dejó de pagar, en contra de sus propios actos. La medida no es desproporcionada y se tipifica en los estatutos de todos los colegios. Los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Vigo están publicados en la página web del Colegio y se aprobaron en Junta General Extraordinaria de fecha 29 de mayo de 1992 y por el Consejo General de los Procuradores de España el día 24 de marzo de 1993. Ello en base a la normativa existente en ese momento, siendo la normativa en que se basa la sentencia, posterior a la aprobación de los Estatutos. Y de la prueba resulta que el demandante conocía el concepto y los importes que se aprobaron en las Juntas correspondientes.

Con relación a la aplicación del artículo 63.3 solo sería aplicable respecto al expediente NUM001; pues el expediente NUM000 es el primero existente y recoge el impago de las primera cuotas variables SERCYN entre los meses de enero a septiembre de 2018. Aunque sea una infracción continuada, el expediente NUM000 es el primero y no uno nuevo. Incluso considera que a ninguno de los dos, puesto que no es una infracción continuada.

En el mismo sentido se considera en el segundo de los recursos de apelación: no hay previsión de que la falta de adaptación de los Estatutos, conlleve la pérdida de vigencia de los mismos. Considera sobre la necesidad de pronunciamiento sobre el resto de las cuestiones planteadas en primera instancia y sobre que no entra la sentencia apelada.

TERCERO.- Oposición a la apelación.

Considera sobre la falta de aprobación y publicación de los Estatutos, de donde deduce la inexistencia de la obligación por cuyo incumplimiento ha sido sancionado. Y las sanciones se impusieron sin que el primer expediente hubiera terminado por resolución administrativa ejecutiva. Añade que conforme dispone la jurisprudencia del Tribunal Supremo, caso de estimarse el recurso de apelación interpuesto de contrario, el Tribunal tendría que entrar a valorar la nulidad de pleno derecho de los actos por el resto de motivos de impugnación que alegó en el escrito de demanda, o bien retrotraer las actuaciones para que por parte del Juzgado Contencioso-Administrativo n.º 2 de Vigo se valorasen el resto de motivos de nulidad alegados. A continuación enumera los mismos. Y refiere que sí pidió la nulidad por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, artículo 47.1 e) LPACAP), y subsidiariamente por infracción de lo dispuesto en norma con rango de ley artículo 63.1 de la misma Ley.

Lo dispuesto en los Estatutos Generales solo resulta de aplicación directa en la medida en que los Colegios Profesionales de ámbito autonómico decidan incorporar lo dispuesto en dichos Estatutos Generales de la profesión a sus propios Estatutos, pues en aquellas comunidades autónomas con competencias en materia de Colegios profesionales transferidas, las competencias no le corresponden al Estado sino a la Comunidad Autónoma. E insiste en la falta de publicación. Considera sobre la no equivalencia de la baja en el Colegio con la baja en el ejercicio de la profesión. Considera igualmente sobre la infracción continuada.

CUARTO.- S obre la validez y eficacia de los Estatutos del Colegio de Procuradores de Vigo.

No se comparte la interpretación efectuada con relación a esta cuestión en la sentencia apelada. Tal y como se motiva en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 1 de Vigo, en sentencia 101/2022, PO 149/2020, de 23 de marzo de 2022, sentencia confirmada en apelación y tratándose del mismo apelante; y tras considerar, como se hace en la presente sentencia, que el defecto en el modo de plantear la demanda no debe ser entendido con un rigor formal incompatible con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, evitando incurrir en formalismos enervantes de los derechos y garantías procesales constitucionalmente protegidos; al tratar sobre los Estatutos del Colegio de Procuradores de Vigo, y tras recordar que "... la legislación básica del Estado en esta materia, conformada por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, establece determinadas previsiones sobre la aprobación de los Estatutos de los Colegios Profesionales (en la redacción otorgada por la Ley 74/1978), contenida en los artículos 6 y 9 :

-Artículo 6.

4. Los Colegios elaborarán, asimismo, sus estatutos particulares para regular su funcionamiento. Serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General.

5. La modificación de los Estatutos generales y de los particulares de los Colegios exigirá los mismos requisitos que su aprobación.

-Artículo 9.1: Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones: c. Aprobar los Estatutos y visar los Reglamentos de régimen interior de los Colegios.

Esa legislación básica se complementa con la Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia, de la que merece destacar dos preceptos:

-Art. 16: Los colegios profesionales gozarán de autonomía para la elaboración y aprobación de sus estatutos, sin más límites que los establecidos por el ordenamiento jurídico. Los estatutos habrán de asegurar que la estructura interna y el funcionamiento de los colegios sean democráticos.

-Art. 18.1: Los colegios profesionales comunicarán a la consellería competente en materia de colegios profesionales los estatutos aprobados, así como sus modificaciones a los efectos de su aprobación definitiva, previa calificación de legalidad, e inscripción en el registro de colegios.

La aprobación definitiva deberá producirse en el plazo máximo de seis meses; transcurrido el citado plazo sin declaración expresa, la misma se entenderá de carácter favorable. La resolución de carácter desfavorable, que deberá ser motivada, determinará la devolución de los estatutos.

Aprobados los estatutos, se publicarán en el Diario Oficial de Galicia mediante orden de la consellería competente en materia de colegios profesionales.

Cuando se trate de colegios profesionales únicos con el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, la aprobación definitiva será competencia del Consello de la Xunta de Galicia, publicándose en el Diario Oficial de Galicia el decreto aprobatorio y los correspondientes estatutos y sus modificaciones.

De la lectura de las disposiciones reseñadas puede deducirse que, en la actualidad, desde 2001, las normas imponen que el Consejo General de Procuradores apruebe definitivamente los Estatutos elaborados por los Colegios territoriales, y así lo reconoce también la jurisprudencia mayoritaria del Tribunal Supremo, y en particular la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 5 de octubre de 2010 , resolviendo un caso donde se dilucidaba si el Consejo General de la Abogacía Española podía denegar la aprobación del Estatuto del Colegio de Abogados de Pontevedra, pronunciándose dicha sentencia como sigue en su Fundamento Jurídico Cuarto:

"La sentencia impugnada no infringe ninguno de los preceptos que invoca la Corporación recurrente, ya que el Consejo General al aprobar el Estatuto del Colegio de Abogados de Vigo y denegar laaprobación del artículo 2 del Estatuto del Colegio de Pontevedra, ejerció las competencias que le atribuyen los artículos 6.4 y 9.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , parcialmente modificada por las Leyes 74/1978, de 26 de diciembre y 7/1997, de 14 de abril, y 68.g) del Real Decreto 658/2001; competencia que no se vio alterada ni por la Ley Orgánica 16/1995, de 28 de diciembre, sobre transferencias de competencias de titularidad estatal a la Comunidad Autónoma de Galicia ni por la ley 11/2001, de 18 de septiembre del Parlamento de Galicia, que en su artículo 18.1 impone a los colegios profesionales que desarrollen su actividad exclusivamente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia la obligación de comunicar a la Consellería competente los estatutos aprobados, así como sus modificaciones a los efectos de su aprobación definitiva, previa calificación de la legalidad e inscripción en el registro de Colegios."

Desde 2001, esa primera fase de aprobación corporativa comprende la elaboración por cada Colegio de su Proyecto deEstatutos particulares, que ha ser aprobado posteriormente por el Consejo General de la Procuraduría y la segunda fase, posterior -aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma-, con la que surge el acto jurídico de contenido normativo para cuya eficacia será preciso su publicación en el Boletín de la Comunidad Autónoma.

A esas pautas obedecen los nuevos Estatutos del Colegio de Vigo, aprobados conposterioridad al dictado del acuerdo impugnado. Así, en el DOG de 19 de julio de 2021 se publicó la Orden del día 29anterior, de la Vicepresidencia Primera y Consellería de Presidencia, Justicia y Turismo que dio aprobación a los estatutos del Ilustre Colegio Oficial deProcuradores de Vigo, quedando derogados (Disposición Derogatoria Única) los anteriores estatutos del año 1957 y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opusieran a lo dispuesto en esa orden.

Sin embargo, en 1993 no se hallaba vigente ese requisito complementario, de aprobación autonómica y publicación en el Boletín Oficial de Galicia; bastaba con que fuese aprobado por la Junta General del Colegio de Procuradores deVigo (lo que aconteció el 29 de mayo de 1992) y que después fuese sometido a la aprobación definitiva del Consejo General de Procuradores, como así ocurrió efectivamente el 24.3.1993,completándose de este modo la fase corporativa, única exigida en aquella época.

La Disposición Transitoria de la Ley 11/2001 estableció lo siguiente: "Los colegios profesionales gallegos y los consejos gallegos de colegiosprofesionales que estuvieran constituidos a la entrada en vigor de la presente ley adaptarán sus estatutos a la misma en el plazo de un año. El incumplimiento de la presente obligación supondrá singularmente la denegación de lassolicitudes de inscripción en el registro de colegios profesionales y de los consejos gallegos de colegios profesionales."

No establece como consecuencia anudada a la falta de adaptación la de pérdida de vigencia de los Estatutos anteriormente aprobados con los requisitos exigidos hasta entonces.

Su publicación en la página oficial de internet data del 31 de julio de 2018, para conocimiento de la ciudadanía en general, sin perjuicio de que cualquier ejerciente en el ámbito territorial del Colegio pudiera solicitar y obtener un ejemplar".

Aplicando y compartiendo la anterior argumentación, en el sentido de que los Estatutos no perdieron su vigencia, ha de estimarse el argumento de la parte apelante y entrar en el análisis del fondo del recurso, con relación a la apreciación de la existencia de una infracción continuada.

QUINTO.- Sobre la existencia de una infracción continuada.

La presente cuestión ya fue resuelta, con relación a otras dos sanciones impuestas al mismo demandante, en la STSJ, Contencioso sección 2 de 25 de noviembre de 2022 Recurso: 4223/2022, confirmando la sentencia de primera instancia y en que las resoluciones administrativas recurridas eran:

a) Resolución de la Junta de Gobierno del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Vigo de 16 de julio de 2019 por la que se impone al demandante sanción de suspensión en el ejercicio profesional por un período de seis meses.

b) Resolución del Consello Galego dos Procuradores de Galicia, de 16 de octubre de 2019, que desestima el recurso de alzada formalizado contra la anterior decisión sancionadora.

Y en que se parte, al igual que hace la sentencia aquí apelada, si bien incurre en un exceso al anular las dos sanciones, de lo dispuesto en el art. 63.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), conforme al cual "No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo".

Llegándose a la conclusión de que, cuando se imponen estas sanciones, no eran ejecutivas las resoluciones de los expedientes anteriormente tramitados por impago de las cuotas colegiales "SERCYN" en los meses de enero a septiembre de 2018. Y tratándose de hechos que son una reiteración o continuación en el mismo comportamiento omisivo de impago de cuotas SERCYN, y puesto que la incoación de estos expedientes se produce antes de existir una resolución ejecutiva, es por lo que se llega a la conclusión de que se trata de una infracción continuada y que se infringió el art. 63.3 de la LPAC 39/2015, cuando el art. 29.6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que " Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión". Tratándose de una infracción grave del art. 145.7 del Estatuto del Ilustre Colegio de Procuradores de Vigo, por impago reiterado de las cuotas o derramas que se acuerden, así como la no imposición de las pólizas del Colegio o la Mutualidad, indicando que lo mismo se recoge en el art. 68.2 del 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, que establece como infracción grave "el incumplimiento grave de las normas estatutarias o de los acuerdos adoptados por los órganos colegiales en el ámbito de su competencia, así como el reiterado incumplimiento de la obligación de atender a las cargas colegiales previstas en los Estatutos, salvo que constituya infracción de mayor gravedad".

Tal y como se identifica en la sentencia apelada, existe una primera actuación sancionadora, del Colegio de procuradores de Vigo, de 12 de marzo del 2019 (expediente n.º NUM000) confirmada en alzada por la resolución del Consello galego dos procuradores, de 22 de julio, rectificada el 18 de septiembre de 2019.

Y una segunda actuación sancionadora, acuerdo del Colegio de procuradores de Vigo, de 31 de mayo del 2019, recaído en el expediente NUM001, confirmado por la resolución del Consello galego dos procuradores, de 22 de julio, rectificada el 18 de septiembre del 2019.

Y cuando se incoa el segundo expediente, n.º NUM001, el 26 de noviembre de 2018, por hechos del mes de octubre de 2018, no existía la resolución ejecutiva del anterior expediente.

Por consecuencia, procede compartir la consideración de que, tratándose de una infracción continuada, no procedía la imposición de la segunda de las sanciones, pero nada impedía la imposición de la primera. Es por ello que procede confirmar la anulación, exclusivamente, de la segunda de las infracciones y correlativa sanción impuesta.

SEXTO.- Sobre la congruencia de la sentencia apelada.

Tal y como recuerda la STS de 2 de julio de 2019 (recurso 2337/2015), " El Tribunal Constitucional ha dicho que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a laspretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero ). Como essabido, el principio de congruencia está previsto en el artículo 33.1 de la LJCA que concreta la regla común del artículo 218.1 de la LEC y sobre la exigencia de congruencia hay que distinguir tres aspectos:

1º Ante todo un núcleo en el que la congruencia es exigible con el máximo rigor y que se refiere a las pretensiones de las partes, sobre las cuales el tribunal debe necesariamente resolver.

2º Otro aspecto se refiere a que lasentencia no se pronuncie sobre las alegaciones o argumentos empleados por las partes para sustentar sus pretensiones. En este caso la regla general es que la congruencia no exige una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción, en este caso, de la sentencia. Ahora bien, la citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas porlas partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son solo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que no es preciso una respuesta explicita y pormenorizada de todas las cuestiones planteadas no sustanciales ( STC 51/2010, de 4 de octubre , FJ 3º), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 24/2010, 27 abril FJ 4º) en que no cabría la respuesta conjunta y global.

3º En este sentido tampoco se vulnera el principio de congruencia si el tribunal basa sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes, siempre que acuda a las previsiones del artículo 33.2 de la LJCA para no causar indefensión a la parte perjudicada".

En este caso, la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva, con infracción de lo dispuesto en el art. 248.3 de la LOPJ en relación con los arts. 24.1 y 120.3 de la CE.

En el presente caso la demanda contiene una serie de motivos sobre los que la sentencia apelada, haciendo una interpretación equivocada con relación a la vigencia de los Estatutos del Colegio de Vigo, no se pronuncia. Tal y como fundamenta en su oposición a la apelación, es preciso que se analicen los mismos, en respeto al derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de obtener un pronunciamiento motivado del órgano judicial sobre todas las cuestiones sometidas a su consideración, y a fin de obtener una respuesta fundada en derecho, compaginado con el derecho a la segunda instancia contra la nueva sentencia que recaiga.

Por consecuencia, procede anular parcialmente la sentencia para que se complete en primera instancia, conociendo del resto de los argumentos de la demanda, con relación, exclusivamente, a la infracción y correlativa sanción que se mantienen.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

No procede hacer imposición de las costas del recurso de apelación, al ser estimado parcialmente ( artículo 139 LJCA).