Sentencia Contencioso-Administrativo 122/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 217/2021 de 30 de marzo del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación, la Sentencia de fecha 4 de junio de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 3 de Las Palmas de Gran Canaria, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad CENTRO DE FORMACIÓN DE HOSTELERÍA Y TURISMO DE CANARIAS, S.L., contra la Resolución n.º 6430/2020 de la Dirección el Servicio Canario de Empleo de fecha 25 de septiembre de 2020, que confirma en reposición la resolución n.º 5484/2020 de fecha 10 de agosto, que ponía fin al procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la citada entidad por importe de 249.249,10 € para la financiación de un Proyecto Formativo con compromiso de contratación dirigido a trabajadores desempleados para el ejercicio 2016.

La Juzgadora de instancia, tras poner de manifiesto que la parte actora no realiza ninguna alegación referida al procedimiento de reintegro, sino que ataca nuevamente el procedimiento de justificación de la subvención que fue objeto de recurso ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 4, reproduce los pronunciamientos de la Sentencia dictada por dicho Juzgado en fecha 14 de septiembre de 2020 que desestimó el recurso interpuesto frente la Orden n.º 97/2019, de la Consejería de Economía, Conocimiento y Empleo del Gobierno de Canarias, de fecha 27 de septiembre de 2019, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección del Servicio Canario de Empleo n.º 5981/2018, de 16 de octubre de 2018, que declaró no justificada la subvención concedida por importe de 249.249,10 euros.

Y concluye la Sentencia señalando que: "... aunque se insiste por la recurrente que se ataca el procedimiento de reintegro sobre los motivos que han sustentado la resolución de justificación y que, por ello, es posible reproducir los motivos impugnatorios alegados contra esta última, sin embargo no es posible que este Juzgado se pronuncie de nuevo sobre ellos porque es obvio que la resolución de reintegro se debe sustentar en la resolución de justificación de la subvención, al ser un acto dictado como continuación del procedimiento, pero ello no equivale a que la parte interesada vuelva a reiterar los motivos ya expuestos contra la resolución anterior y, en cualquier caso, sobre ellos se dan por reproducidos los fundamentos jurídicos de la Sentencia transcrita"

Se desestima, también, la alegación de caducidad del procedimiento de justificación, por no ser este procedimiento el que era objeto de impugnación en el recurso.

Disconforme con la Sentencia dictada, la apelanate solicita su revocación con fundamento en los siguientes motivos de apelación:

- Que el incumplimiento del compromiso de contratación no es imputable a la entidad beneficiaria que, pese a la diligencia mostrada, no ha tenido oportunidad alguna de cumplir con el porcentaje requerido, al no aceptar los alumnos las ofertas de trabajo que se les realizó al término de la formación, apelando a la existencia de un supuesto de "fuerza mayor" o imposibilidad sobrevenida.

- Que todas las propuestas laborales realizadas reunían las condiciones establecidas en la convocatoria, por lo que no cabe poner en duda que la entidad beneficiaria no haya obrado con la diligencia debida.

- Que la entidad no disponía de medida coercitiva alguna para obligar a los alumnos a aceptar las ofertas de trabajo que se les realizaba dependiendo que se lograra la contratación, en última instancia, única y exclusivamente de la voluntad de los alumnos, y que una vez terminada la formación se realizaron ofertas laborales al 100% de los alumnos.

- Que la Juez a quo ha ignorado el apartado segundo del Resuelvo Vigésimo Cuarto de la Convocatoria.

- Que se ha vulnerado el principio de confianza legítima.

- Que la Sentencia no se pronunció sobre la caducidad del procedimiento de justificación.

La representación procesal del SCE solicita la desestiamción del recurso de apelación interpuesto y la confirmación de la Sentencia dictada, por considerar que la misma es conforme a Derecho.

SEGUNDO.- Como acertadamente pone de manifiesto la Juzgadora de instancia, los motivos de impugnación que fueron invocados por la recurrente en la instancia no iban dirigidos a cuestionar la legalidad del acto impugnado por el que se puso fin al procedimiento de reintegro, sino que venían todos ellos referidos al procedimiento de justificación. Y si bien es cierto que la resolución por la que se declaró no justificada la subvención es el antecedente necesario del posterior procedimiento de reintegro, ello no habilita a la parte para que pueda reabrir el debate sobre la justificación de la subvención, con ocasión de la impugnación de la resolución que puso fin al procedimiento de reintegro, máxime cuando consta que la apelante interpuso otro recurso contra la Orden n.º 97/2019, de la Consejería de Economía, Conocimiento y Empleo del Gobierno de Canarias, de fecha 27 de septiembre de 2019, que confirmó en alzada la Resolución de la Dirección del Servicio Canario de Empleo n.º 5981/2018, de 16 de octubre de 2018, que declaró no justificada la subvención concedida por importe de 249.249,10 euros.

Ello dio lugar a que la Sentencia apelada se remitiera a lo ya resuelto sobre las cuestiones planteadas en la Sentencia de fecha 14 de septiembre de 2020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 4 que conoció del recurso mencionado, y que ha sido recientemente confirmada por esta Sala en Sentencia de fecha 17 de noviembre de 2022, dictada en el recurso de apelación núm. 271/2020, declarada firme por Decreto de fecha 1 de febrero de 2023.

Por tanto, en relación con las cuestiones referidas a la renuncia de los alumnos y a la vulneración del principio de confianza legítima, existe cosa juzgada, debiendo remitirnos a lo que argumentamos en nuestra Sentencia de fecha 17 de noviembre de 2022, en la que dijimos que:

"La sentencia objeto de apelación examina los distintos motivos de impugnación esgrimidos por la actora en su demanda, dando respuesta a los mismos en los siguientes términos.

Así, con respecto a la fuerza mayor alegada por la actora como causa que ha imposibilitado cumplir uno de los requisitos para obtener la subvención, la Juez a quo no considera que estemos ante un supuesto de fuerza mayor. Para ello, examina la Resolución del SCE de fecha 21-09-2016 que aprobó la convocatoria para la concesión de la subvención, y en concreto, el contenido del resuelvo primero, apartado 21, el resuelvo séptimo, apartado 8º, el resuelvo vigésimo tercero, apartado 1º y el resuelvo vigésimo cuarto. Y de los mismos, así como del hecho no controvertido consistente en que la entidad recurrente incumplió el compromiso de contratación en el porcentaje estipulado, que ni tan siquiera llegó al 50%, declara que ello supone un incumplimiento total, de conformidad con las mismas bases de la convocatoria.

Y frente a la alegación que hace la actora de que tal incumplimiento de contratación se debió a fuerza mayor, al no poder obligar a los alumnos a formalizar los contratos, pese a que todos ellos recibieron ofertas de trabajo, la Juez desvirtúa dicho argumento ya que el rechazo a las ofertas de trabajo no puede configurarse como un acontecimiento externo o extraño a la actividad de la actora, cuyo resultado fuera imprevisible o que siendo previsible fuese inevitable (notas éstas que son las que caracterizan los supuestos de fuerza mayor). Es más, la sentencia continúa explicando que en el presente caso, el compromiso de contratación fue manifiestamente incumplido pues de los 29 alumnos en total que realizaron los dos itinerarios formativos, sólo 3 fueron contratados, y que la diligencia de la entidad beneficiaria no se agotaba ofertando cualquier contrato de trabajo a los alumnos que superaran la formación, sino que en su actuación debe ponderar otras circunstancias como la ubicación del empleo o las condiciones laborales ofertadas; sin embargo, la memoria inicial presentada por la beneficiaria incluía una serie de empresas del sector que estaba previsto que asumieran la contratación de los alumnos, ubicadas todas ellas en la zona sur de la isla, de las que, finalmente sólo una (SALUSAY, S.L.") ofertó trabajo a los alumnos, correspondiéndose las demás ofertas laborales a puestos de trabajo en Las Palmas de Gran Canaria, por lo que su actuación no se ajustó a la memoria o proyecto presentado. Y tampoco consta, ante la renuncia de los alumnos por la lejanía del puesto de trabajo, que ofreciera alternativas.

Tampoco la Juez a quo considera que se haya vulnerado el principio de confianza legítima, y lo razona aplicando la doctrina jurisprudencial según la cual no puede considerarse que se vulnere el citado principio cuando la confianza se deposita en un acto o precedente que sea contrario a la norma imperativa. Es decir, en el caso que nos ocupa, el acto por el que se declara la pérdida total de la subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas, no vulnera la confianza legítima porque dicha decisión se limita a aplicar las bases de la convocatoria, es un acto reglado en el que no cabe discrecionalidad alguna.

Pues bien, la parte apelante no comparte tal decisión, pero lo hace reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda para impugnar el acto administrativo. Es decir, vuelve a repetir los mismos motivos ya examinados por la Juez de instancia, olvidando que el recurso de apelación debe ir dirigido contra la sentencia, y no contra el acto administrativo, y explicando y justificando por qué la respuesta dada en la sentencia no es conforme a derecho.

Lo anterior conllevaría sin más la desestimación del recurso. No obstante, añadir que este Tribunal comparte los acertados razonamientos contenidos en la sentencia.

Estamos ante una modalidad de subvención de las previstas en el artículo 18.1.b) de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, y que regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación. Se trata de acciones formativas dirigidas a los trabajadores desempleados que incluyen compromisos de contratación según lo previsto en los artículos 22.1.d) y 23.2.d) del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, subvencionadas en régimen de concesión directa según lo establecido en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional.

Uno de los requisitos esenciales de este tipo de acciones formativas es la inclusión de compromisos de contratación, en cuyo caso, y conforme al apartado 2 del artículo 3 de la citada Orden TAS/718, pueden ser también beneficiarias de este tipo de subvenciones las empresas, sus asociaciones u otras entidades que suscriban el citado compromiso de contratación.

En definitiva, ese compromiso de contratación es esencial para obtener este tipo de subvención, y esta característica es precisamente la que determina que la subvención se conceda de forma directa, y en la forma que describe el artículo 21 de la citada Orden Ministerial, en los siguientes términos:

"1. Las subvenciones públicas destinadas a financiar las programaciones de acciones formativas que incluyan compromisos de contratación se concederán de forma directa, según el procedimiento establecido en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo. La concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades que adquieran compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a trabajadores desempleados, contemplarán el ámbito geográfico y las áreas formativas de la correspondiente programación, así como los procedimientos para las propuestas de programación, selección de trabajadores, gestión y seguimiento de las acciones. En todo caso, figurará el compromiso en términos cuantitativos de los trabajadores a formar e incluirá mecanismos objetivos de control de calidad de la formación impartida. La entidad beneficiaria podrá subcontratar parcial o totalmente, por una sola vez y en los términos establecidos en esta orden, la realización de la actividad formativa. La contratación de personal docente para la impartición de la formación subvencionada por parte del beneficiario no se considerará subcontratación.

2. El compromiso de contratación se establecerá sobre un porcentaje del total de trabajadores formados, en función de las circunstancias de las empresas y del mercado local de empleo. Tal compromiso no podrá ser inferior al 60 por ciento de trabajadores formados. Los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente de carácter indefinido o, en otro caso, de una duración no inferior a 6 meses y serán conformes a la normativa laboral vigente, debiendo presentarse ante el órgano concedente de la subvención en el momento de su justificación. El incumplimiento del compromiso de contratación dará lugar a la obligación del reintegro total o parcial de la subvención percibida y del interés de demora correspondiente desde su abono de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1 salvo que medien causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento".

De lo expuesto se desprende que la aportación de los contratos de trabajo es una obligación del beneficiario de la subvención, y condición para que ésta proceda, de modo que su incumplimiento es motivo para exigir la devolución de la subvención percibida y los intereses de demora correspondientes (art. 37.1 Orden TAS/718/2008).

Además, tal compromiso se establecía como requisito para su obtención por la propia Resolución que la otorgó, debiendo tenerse en cuenta que en este tipo de subvenciones, que se conceden de forma directa y sin convocatoria pública, y de conformidad con el artículo 65.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el acto de concesión o el convenio tiene el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones.

Tal y como se ha expuesto anteriormente, en la resolución que otorga la subvención se establecían las condiciones de concesión de la misma, tal y como se recoge literalmente por la sentencia apelada

Y como tiene declarado el Tribunal Supremo ( STS 20-03-2007, entre otras), "la subvención no responde a una causa donandi sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por aquel", lo que significa que quien acepta esos condicionantes los debe cumplir y debe ajustar la actividad subvencionada a los mismos, pues, como también ha dicho el Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, las bases de la convocatoria tienen fuerza vinculante.

De lo contrario se frustraría la propia finalidad de la subvención, que se concreta precisamente en esos contratos, como se deduce del hecho de que ese compromiso se recoja incluso en el título de la orden, que "establece la regulación procedimental para la concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades para financiar la impartición de acciones formativas con compromiso de contratación de trabajadores, prioritariamente desempleados, en el marco del subsistema de formación para el empleo". Y, de forma coherente, se dirige la subvención exclusivamente a trabajadores desempleados. Por ello, el compromiso de la beneficiaria de la subvención no es de naturaleza modal sino de resultado, de modo que la subvención se concede con el compromiso de contratación de los desempleados una vez concluida la acción formativa. En definitiva, estamos ante un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular

Igualmente compartimos la valoración que hace la Juez a quo sobre la no apreciación de la existencia de fuerza mayor. A lo ya dicho en la sentencia, y que hemos mencionado anteriormente, añadir que en ningún caso se puede considerar que las renuncias de los alumnos a la contratación sean un hecho imprevisible o inevitable, sobre el que la parte no tenía ninguna influencia decisoria. El rechazo de las ofertas de empleo por parte de los alumnos se presenta como una decisión lógica de éstos ante circunstancias que podían ser o eran conocidas previamente por la actora, como la ubicación del empleo ofrecido, en relación con el domicilio de los alumnos, y las restantes condiciones del contrato de trabajo, como el sueldo. Circunstancias que la actora sí tuvo que ponderar al suscribir el compromiso que posibilitaba la concesión de la subvención; por el que se obligaba a conseguir un determinado resultado, que, debe recordarse, no era de contratación del 100 % de los alumnos formados, sino solo del 60%.

La mera manifestación del alumno de que no quiere ser contratado, no puede ser considerada una causa objetiva que exima del cumplimiento del compromiso. De lo contrario, se frustraría la propia finalidad de la subvención, que se concreta precisamente en esos contratos, como se deduce del hecho de que ese compromiso se recoja incluso en el título de la orden, que "establece la regulación procedimental para la concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades para financiar la impartición de acciones formativas con compromiso de contratación de trabajadores, prioritariamente desempleados, en el marco del subsistema de formación para el empleo". Y, de forma coherente, se dirige la subvención exclusivamente a trabajadores desempleados.

Es verdad que la beneficiaria no puede ejercer coerción sobre los alumnos, pero sí puede utilizar medios para prever los objetivos y propósitos de éstos, centrando la formación en aquellas personas que están predispuestas a aceptar la contratación

La circunstancia de que los alumnos no aceptasen las ofertas de trabajo, así como las causas que motivaron tal rechazo, son cuestiones jurídicas internas entre los alumnos y las empresas contratantes, que no altera la obligación finalística de la entidad beneficiaria.

Finalmente, y en relación al principio de confianza legítima, poco más podemos añadir al acertado razonamiento de la sentencia apelada pues, tal y como se desprende de lo expuesto, ante un incumplimiento de las condiciones por la que se otorga una subvención, la Administración resulta obligada a exigir el reintegro, por imperio de la Ley, sin que pueda ampararse ese principio de confianza legítima en actuaciones anteriores contrarias a derecho.

Por todo ello procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia objeto del mismo".

Por otro lado, acierta también la juzgadora de instancia cuando omite pronunciarse sobre la caducidad del procedimiento de justificación pues, como bien expone, dicha cuestión es ajena al acto impugnado que, recordemos, puso fin al procedimiento de reintegro.

El recurso de apelación interpuesto debe, por tanto, ser desestimado.

TERCERO.- En materia de costas, procede su imposición a la parte recurrente, al haber sido desestimado totalmente el recurso, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.2 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal.