Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 638/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 161/2018 de 02 de Mayo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 161/2018
SENTENCIA
ILMA. SRA. PRESIDENTA
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
DON ROBERTO IRIAIRTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a dos de mayo de dos mil diecinueve.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 161/2018 interpuesto por la ASOCIACIÓN
PARA LA PROMOCIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO DE LA PYME ANDALUZA (APROPYME) ,
representada por el Sr. Procurador DON JOAQUÍN LADRÓN DE GUEVARA IZQUIERDO, contra la resolución
de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, Empresa y Comercio de Córdoba dictada el
21 de noviembre de 2017, y notificada el 23 de enero de 2018, por la que se exige el reintegro de la subvención
relativa al Expediente administrativo 98/2008/J/0091 por la cantidad de 103.086,65 euros; siendo demandada
la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía . Es ponente Don PEDRO LUIS
ROÁS MARTÍN.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó sentencia por la que se anulase la resolución impugnada.



SEGUNDO .- Conferido traslado de escrito anterior, se formularon escritos de alegaciones por las demás partes, con expresión de los hechos y fundamentos de derecho que entendían de aplicación.



TERCERO .- Por último, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 29 de abril de 2019, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO .- Sostiene la recurrente en su demanda que ha cumplido con todas sus acciones formativas, justificando exhaustivamente todos los gastos y soportando con éxito todas las comprobaciones.



SEGUNDO .- En la resolución de la controversia que se suscita, debe estarse a la doctrina casacional sentada recientemente por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 06 de marzo de 2018 (ROJ: STS 1066/2018 ). Ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que '(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)'. Y, por otra parte, que '(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)'.

Distingue el Tribunal Supremo entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación comprometida. Y, es en el marco de esta última que se incardina la resolución ahora recurrida, y que en cualquier caso tiende a verificar el cumplimiento de aquellas condiciones, que ya regían y delimitaban el reconocimiento de la ayuda. Dice el Tribunal Supremo: '(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.

Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)'.

Por lo demás, el incumplimiento de obligaciones por el beneficiario de la subvención determina la procedencia de devolver lo percibido (reintegro) sin tener que acudir a los procedimientos revisorios, como refrenda el art. 36.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , al señalar que ' No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente '. No debe obviarse que el otorgamiento de una subvención implica el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el otorgamiento. Como indica entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2007 , en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones, el otorgamiento de éstas ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una ' causa donandi ', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un ' modus ', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.



TERCERO .- En el anterior contexto, afirma la recurrente que ha prescrito el derecho de la Administración al reintegro derivado de las acciones formativas citadas. Señala en tal sentido que iniciado el procedimiento de reintegro con la notificación de la comunicación de fecha 29 de marzo de 2017 y tomando en cuenta las fechas finales de presentación de los justificantes de gastos de cada curso, habría expirado el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro.

Al margen de la polémica que se suscita en torno al dies a quo del plazo de prescripción, con arreglo al artículo 39.2 a) de la LGS , debe coincidirse con que en este caso el cómputo del referido plazo se vio interrumpido por sucesivos requerimientos de aportación de documentación y justificación a la beneficiaria.

Denuncia la recurrente el empleo injustificado de los anteriores con el fin de provocar la interrupción del plazo; pero aún admitiendo esta tesis, no impediría reconocer la indicada eficacia al requerimiento inicial de fecha 11 de enero de 2012 y al último relacionado por la Administración, que obra en el expediente administrativo, con fecha de 4 de septiembre de 2014, cuyo contenido no coincide íntegramente con los anteriores y se orienta a la realización de una efectiva labor de comprobación y control, con arreglo al apartado tercero del anterior precepto, en su letra a). De este modo, al tiempo de inicio del expediente de reintegro y aún de la fecha de notificación del acuerdo no habría expirado el plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro por parte de la Administración.

Por otra parte y sin perjuicio de la inaplicabilidad al presente supuesto de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, con arreglo a su disposición transitoria tercera , la mención que se hace en la demanda al plazo de conservación de la documentación justificativa no elude el deber de la Administración de comprobar el adecuado cumplimento de las condiciones y finalidad hacia cuya consecución se supeditaba el otorgamiento de la ayuda y obligación de la beneficiaria de cumplimentarlas y justificarlas. Así lo ha dicho insistentemente el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia 775/17 (RC 4146/2014 ), que sostiene '.. .Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. ' ( STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 (ROJ: STSJ AND 8673/2017). Este argumento de la demanda debe por lo tanto ser desestimado.



CUARTO .- Asimismo, es preciso desestimar la crítica que se contiene en la demanda acerca de la situación de indefensión que ha padecido durante la sustanciación y desarrollo de las actuaciones seguidas, así como de la falta de motivación de los actos adoptados por la Administración.

Estas irregularidades no pueden ser analizadas a partir de la perspectiva propia de un supuesto de nulidad de pleno derecho. Sobre este último aspecto, es sabido que la concurrencia de causa de nulidad se reserva para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento, que requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites procedimentales, no bastando la omisión de alguno de ellos por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental deber ser no sólo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental, es decir, que haya un apartamiento total y absoluto del procedimiento ( STS 3ª, Sección 3ª, de 5 de diciembre de 2012 -recurso de casación número 6076/2009 -). En algunas sentencias, además, el Tribunal Supremo ha equiparado, a efectos del entonces aplicable artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , la ausencia total y absoluta de procedimiento con la omisión de algún trámite esencial, cuando ello se deba a la capital trascendencia y sustantividad de ese trámite ( STS 3ª, Sección 7ª, de 24 de mayo de 2012 -recurso de casación número 4853/2009 -).

De este modo, la premisa que debe determinar el análisis de esta discrepancia ha de tomar en cuenta que la entidad recurrente ha podido formular, tanto en vía administrativa, como ya en la presente instancia, cuántos argumentos y proponer la prueba que tuvo por precisa a fin de hacer valer sus argumentos; y, además, ha tenido pleno conocimiento, a través de la adecuada motivación de la resolución impugnada y acceso a los documentos que le sirvieron de apoyo, de las razones consideradas por la Administración para resolver sobre el reintegro de la ayudas. En definitiva, el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , condiciona la eficacia invalidante de las irregularidades formales de que adolezcan los actos administrativos a la producción de una situación de efectiva indefensión; que, en este caso, no puede entenderse realmente producida, pues lo cierto es que las verdaderas razones tomadas en cuenta por parte de la demandada a fin de resolver sobre el reintegro de la ayuda han sido efectivamente conocidas y combatidas durante este proceso, como se desprende del pleno conocimiento que exhibe la recurrente a partir de los argumentos de su demanda.



QUINTO .- Sobre el fondo de las objeciones que se aprecian en la resolución de reintegro, debe estarse nuevamente a la citada jurisprudencia que recuerda que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Y, que entre dichas dichas obligaciones, se hallan las formales relacionas con el deber de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión de la ayuda. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ello ha de demostrase que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la Resolución de concesión, por otro; y, es carga del beneficiario acreditar el adecuado cumplimiento y satisfacción de estas condiciones.

En este aspecto de la demanda, parece remitirse la recurrente a las consideraciones, documentos y alegaciones que fueron aportadas durante el procedimiento administrativo. Se posiciona en primer término frente a la disconformidad que muestra la Administración ante los conceptos facturados, la falta de desglose y la imposibilidad de identificar los docentes encargados de la impartición, las horas dedicadas, así como el precio unitario. Alega así la parte actora que se aportó anexo indicando los docentes y el número de horas impartidas.

No desvirtúa sin embargo este último razonamiento la base fundamental de los argumentos que llevaron a la demandada a considerar indebidamente justificados aquellos gastos, que se extienden a lo largo de la resolución recurrida y remiten a las consideraciones expuestas en el artículo 6 en relación con el artículo 15 del Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, sobre la falta de desglose de los conceptos facturados; y, en relación con el artículo 20.1 de la Orden de 12 de diciembre de 2000, de convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional, relativo a las justificaciones y liquidaci'ón, que expresamente se menciona en la resolución de concesión y que, sin perjuicio de la certificación responsable con el fin de acreditar la finalización de los cursos, contenía la obligación del beneficiario de mantener los originales de las facturas correspondientes, al igual que acaece con las razones del reintegro de los gastos en concepto de materiales y reparaciones de equipos, sin que pueda entenderse suplido el deber de justificar adecuadamente mediante las facturas por la aportación de las memorias de actividades elaboradas por la propia beneficiaria. Todo ello, por otra parte, se compadece plenamente con el ya descrito deber de control y de comprobación que corresponde a la Administración concedente y en el marco de las obligaciones de justificación que se recogen en el artículo 14.1 Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . Desde esta última perspectiva, pretende la recurrente relativizar sus obligaciones formales, si bien ello desconoce que además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda. Por ello, el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

Y, en cuanto a la fecha de emisión de las facturas, posteriores a la finalización del curso, alega la entidad recurrente que se corresponden con la compra de materiales necesarios para la impartición del curso, si bien con arreglo al artículo 31.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y artículo 19.bis de la Orden de 12 de diciembre de 2000, debe compartirse con la Administración que ello impide formar una convicción razonable acerca de su relación indubitada con la actividad subvencionada, al ser dichos gastos de fecha posterior a la finalización del curso y facturarse por un servicio que debe darse durante la impartición del mismo; máxime, si se toma además en cuenta el plazo de justificación, con arreglo al artículo 20 de la Orden reguladora.

Bajo idénticas consideraciones, deben ser desestimados los argumentos de la demanda que llevan a cuestionar la exclusión de los gastos vinculados con los servicios impartidos por entidades externas, sobre las que admite la propia recurrente la realidad de la razón justificativa de la diferencia en el tratamiento de los anteriores, pues fueron rechazados al no ser posible la aportación de justificación suficiente al hallarse la entidad que los prestó disuelta y liquidada; o, acerca de los gastos en concepto las pólizas de seguro, que dada la falta de coincidencia entre los tiempos del contrato y los relativos a la prestación de las acciones formativas, impiden con razón identificar la existencia y alcance de su relación con las acciones formativas.

Por todo ello, es obligado desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.



SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas a la recurrente. El importe de las costas se limita a la cuantía máxima de 1.000 euros, de acuerdo con la facultad que establece el art. 139.4 de nuestra Ley jurisdiccional y considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO DE LA PYME ANDALUZA (APROPYME) , representada por el Sr. Procurador DON JOAQUÍN LADRÓN DE GUEVARA IZQUIERDO, contra la resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, Empresa y Comercio de Córdoba, dictada el 21 de noviembre de 2017, y notificada el 23 de enero de 2018, por la que se exige el reintegro de la subvención relativa al Expediente administrativo 98/2008/J/0091 por la cantidad de 103.086,65 euros, dictada por el Director General de Formación Profesional para el Empleo. Se imponen las costas a la recurrente, con un límite máximo de 1.000 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.