Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 227/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 866/2017 de 31 de Enero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 866/2017
SENTENCIA NÚM 227 DE 2.019
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as:
D. Antonio Videras Noguera.
Dª María del Mar Jiménez Morera.
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En la ciudad de Granada a treinta y uno de enero de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso número 866/2017, seguido a instancia de la Asociación Santa Marta
de Hostelería, representada por la Procuradora Dª María Cristina Barcelona Sánchez y asistida del Letrado
D. Manuel Antonio López Guadalupe Muñoz, contra '1.- Desestimación tácita de la solicitud de práctica de
la liquidación total de la subvención concedida en el expediente 98/2011/L/2613, para cubrir los costes de
acción formativa a ejecutar en la provincia de Granada, nº 18-2 de 'Actividades administrativas en la relación
con el cliente' formulada por mi principal en fecha 31/10/2013 ante la Dirección General de Formación para el
Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, y el abono de la cantidad de quince mil quinientos ochenta y nueve
euros con ochenta y seis céntimos (15,589,86 €), más sus intereses legales. 2.- Desestimación tácita de la
solicitud de práctica de la liquidación total de la subvención concedida en el expediente 98/2011/L/2613, para
cubrir los costes de acción formativa a ejecutar en la provincia de Granada, nº 18-4 de 'Promoción Turística
Local e Información al Visitante' formulada por mi principal en fecha 31/10/2013 ante la Dirección General de
Formación para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, y el abono de la cantidad de catorce mil ciento
treinta y tres con cero cuatro céntimos (14,133,04 €), más sus intereses legales', siendo parte demandada
la Consejería de Economía e Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía representada y
asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra: '1.- Desestimación tácita de la solicitud de práctica de la liquidación total de la subvención concedida en el expediente 98/2011/L/2613, para cubrir los costes de acción formativa a ejecutar en la provincia de Granada, nº 18-2 de 'Actividades administrativas en la relación con el cliente' formulada por mi principal en fecha 31/10/2013 ante la Dirección General de Formación para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, y el abono de la cantidad de quince mil quinientos ochenta y nueve euros con ochenta y seis céntimos (15,589,86 €), más sus intereses legales. 2.- Desestimación tácita de la solicitud de práctica de la liquidación total de la subvención concedida en el expediente 98/2011/L/2613, para cubrir los costes de acción formativa a ejecutar en la provincia de Granada, nº 18-4 de 'Promoción Turística Local e Información al Visitante' formulada por mi principal en fecha 31/10/2013 ante la Dirección General de Formación para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, y el abono de la cantidad de catorce mil ciento treinta y tres con cero cuatro céntimos (14,133,04 €), más sus intereses legales'.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte Sentencia por la que se anule la Resolución impugnada y 'condene a la Administración demandada a practicar la liquidación de la subvención concedida en el expediente 98/2011/L/2613,y el abono de la cantidad de veintinueve mil setecientos veintidós euros con noventa céntimos (29.722,90 €), más sus intereses legales y con expresa condena en costas a la Administración demandada.'

TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda el Letrado de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones formuladas de contrario exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación, quedando fijada la cuantía en 29.722,90 euros.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba y no habiendo ninguna que practicar y no habiéndose acordado el trámite de vista ni conclusiones se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día fijado en autos.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, habiendo sido ponente la Iltma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Suplica la parte actora el dictado de una Sentencia estimatoria, pedimento que se formula en términos del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa que autoriza a 'pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación', así como a 'pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada', solicitudes ambas que han de ser examinadas a los fines del artículo 70 de la misma Ley en el desempeño de actuación revisora propia de esta vía jurisdiccional, lo que, conforme al artículo 33.1 de la precitada Ley , tendrá lugar 'dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición'.



SEGUNDO.- Resulta pues que es la disconformidad del actor con la decisión administrativa que recurre lo que viene a configurar el debate, desacuerdo que se manifiesta por su parte aduciendo que ' La Administración tiene derecho a comprobar el cumplimiento de las condiciones de la subvención en la forma y plazos que la Ley establece, pero ello no la exonera de resolver sobre la solicitud de liquidación en el plazo de tres meses desde su presentación' habiendo dicha parte sostenido también que el importe no pagado por la Administración 'habrá de abonarlo una vez solicitada la liquidación de la subvención'.



TERCERO.- Pues bien, al hilo de lo expuesto comenzar trayendo a colación la Sentencia de 6 de marzo de 2018 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 557/2017, ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 , en cuanto dice que: 'En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuacionesdistintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos.

La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ).Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que: '[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable [...] Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos: 'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior; b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ; c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.



CUARTO.- Trasladando lo que se acaba de trascribir al concreto supuesto de que tratamos la solución que se impone es de estimación parcial de la demanda.

En efecto, de nada sirven los alegatos que se articulan en la contestación a la demanda aduciendo en esencia que 'la entidad beneficiaria de la subvención no ha atendido completamente el requerimiento de la Administración para subsanar las omisiones y deficiencias advertidas en la justificación de la subvención' pues, como precisa el precitado artículo 36.5, 'Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'', actuación exigible a la Administración que resulta incumplida claramente en el caso que nos ocupa, y, por ello, el deber que refiere la Sentencia de 10 de julio de 2018 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 1555/2016, ROJ: STS 2717/2018 - ECLI:ES:TS:2018:2717 , al decir que: 'el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.' Ahora bien, formulándose reparos por la Administración concedente a la justificación presentada de contrario lo que corresponde es obligar a la demandada a que proceda conforme a esa doble opción, (liquidación/iniciación del expediente de reintegro), según resulte oportuno a la vista de la documentación que se le presentó incluida la que lo fuere tras los requerimientos que hubieran tenido lugar.



QUINTO.- Llegados a este punto, significar que distinta suerte ha de seguir la pretensión de que se proceda al abono de la cantidad aún no pagada por cuanto que al respecto no cabe realizar en esta Sentencia pronunciamiento estimatorio alguno.

A propósito y haciendo aplicación de nuevo de la precitada Sentencia del Alto Tribunal de 6 de marzo de 2018 , se ha de tener en cuenta que: 'Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos . El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo (...), plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso- administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.' Entonces en este caso, insistimos, siendo extremo controvertido el alcance de la actividad de justificación de la ahora demandante no cabe acoger en la presente Sentencia la petición de abono dado que será el previo proceder de la Administración, liquidando u ordenando el reintegro, la actuación que determinante de las posteriores, debiéndose recordar para su caso que, como claramente indica la Sentencia de 3 de octubre de 2018 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 2720/2017, ROJ: STS 3397/2018 - ECLI:ES:TS:2018:3397 , 'La Administraciónviene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada'

SEXTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

ESTIMAMOSPARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María Cristina Barcelona Sánchez en nombre y representación de la Asociación Santa Marta de Hostelería, y ordenamos a la Administración demandada a que se pronuncie acerca de la completitud e idoneidad de la documentación justificativa aportada por la actora y de cuanta más sea requerida, dictando a continuación, conforme a los Fundamentos de esta Sentencia, la Resolución que corresponda incluida en su caso la del pago, actuaciones a las que ha de proceder en fase de ejecución de la presente Sentencia.

Sin pronunciamiento acerca de las costas procesales que se hubiesen causado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024086617, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.