Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1254/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 658/2017 de 16 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 658/2017
SENTENCIA
ILMA. SRA. PRESIDENTA
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a dieciséis de noviembre de dos mil dieciocho.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 658/2017 , interpuesto por Doña Macarena
MORALES FERNANDEZ, Procuradora de los Tribunales, en nombre de la entidad SISTEMAS Y FOMENTOS
TECNOLOGICOS, S.A., contra la resolución de reintegro de fecha 20 de septiembre de 2017 dictada por la
Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Córdoba de la Consejería de Empleo,
Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, en el expediente de ayudas nº 14/2010/J/131 por la que se
acuerda reintegrar la cantidad de 80.275,51 euros más 22.228.34 euros en concepto de intereses de demora,
y se ordena el pago de dicha cantidad dentro de los plazos de ingreso voluntario; siendo demandada la
Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía. Es Ponente el Ilmo. Sr. Don PEDRO
LUIS ROÁS MARTÍN.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó que se dictara sentencia por la que se anulare la resolución impugnada.



SEGUNDO.- Conferido traslado de escrito anterior, se formuló escrito de contestación por la Administración demandada, con expresión de los hechos y fundamentos de derecho que entendía de aplicación e interesando el dictado de una sentencia que desestimare el recurso contencioso-administrativo.



TERCERO.- Denegado el recibimiento del pleito a prueba, formularon las partes sus respectivas conclusiones, quedando finalmente las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 12 de noviembre de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se describe en la demanda, fue concedida a la recurrente por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de la Consejería de Empleo con fecha 13 de diciembre de 2010, una subvención por valor de 275.617,50 euros, destinada a cubrir los gastos de ejecución de diversas acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados para el año 2010, al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009 de la Consejería de Empleo de desarrollo el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la Ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía. El pago de esta subvención se abonaría en un 75 % del total de la cuantía de la subvención en concepto de anticipo, y liquidándose el abono del 25% restante de la cuantía de la subvención, a la finalización de las acciones formativas y una vez presentadas las justificaciones correspondientes del gasto total de estas ayudas. Así, la Administración demandada procedió a transferir a la recurrente la cantidad referida anteriormente en concepto de anticipo de dicha subvención y una vez finalizada las acciones formativas y habiendo cumplido diligentemente la beneficiaria con las obligaciones de justificación y liquidación de la ayuda, la Administración no cumplió con su obligación de abonar el resto.

Asimismo, se describe en la demanda que en fecha de 7 de noviembre de 2014, casi tres años después de la finalización de las acciones formativas y cumplida íntegramente con la obligación de justificación de la ayuda de conformidad con la resolución de concesión y la Orden de 23 de octubre de 2009, la Administración demandada requirió a la recurrente para aportar documentación de justificación de determinados, cursos 14-38 y 14-58, siendo este requerimiento contestado en tiempo y forma. Mediante Resolución de fecha 29 de marzo de 2017 se dictó por la demandada acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro por un importe de 80.275,51 euros correspondiente a la cantidad percibida en concepto de anticipo del 75% de los cursos núm. 14-38 ' Técnico en transporte sanitario ' y 14/58 - ' Gestión contable y Gestión administrativa para auditoría '. Asimismo le fue notificada resolución de 1 de marzo de 2017 por la que se acordaba la anulación del crédito inicialmente comprometido por importe de 26.874,37 euros correspondiente a la cantidad restante de percibir del 25% de ambos cursos, este procedimiento se ha decidido mediante la resolución impugnada en este recurso.

Sostiene empero la recurrente que cumplió diligentemente en tiempo y forma con las obligaciones de justificación y liquidación de la ayuda, de conformidad con los requisitos y las exigencias legales que imponían la normativa reguladora de la ayuda.



SEGUNDO .- Expone por su parte la demandada que del estudio de las declaración de gastos y la liquidación de cada curso, así como del informe del auditor y demás documentación requerida, existen una serie de gastos que no son subvencionables por no encontrarse debidamente justificados. De este modo, algunos de los gastos en los que incurrió SISTEMAS Y FOMENTOS TECNOLÓGICOS S.A. fueron realizados una vez terminado el plazo para realizar las actuaciones subvencionadas, lo cual constituye incumplimiento de lo establecido en el art. 31 LGS , relativo a ' Gastos subvencionables ', que con arreglo a este precepto son aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones y que, salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará como tal el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención; requisitos ambos que se exigen de manera cumulativa, al igual que previene la normativa reguladora. Así, los pagos de varias facturas así como el de las nóminas realizados estaría fuera del plazo, extremos materiales que no son siquiera objeto de controversia, por lo que el reintegro sería conforme a derecho.



TERCERO .- No cabe acoger la tesis de la recurrente que lleva a considerar que con su actuación la demandada ha lesionado el principio de irretroactividad de normas restrictivas de derechos individuales, y el principio de seguridad jurídica frente a un acto declarativo de derechos. Debe estarse en la resolución de la presente controversia a la doctrina casacional sentada recientemente por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 06 de marzo de 2018 ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 .

Ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que '(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)'. Y, por otra parte, que '(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)'. De este modo, es cierto que una vez justificada y verificada la documentación justificativa presentada, la Administración debe proceder al pago de las resoluciones firmes de otorgamiento de la ayuda; sin embargo, concurre en este supuesto una particularidad que no debe ser obviada: se recurre una resolución de reintegro parcial de la ayuda, que se dicta por la Administración tras el ejercicio de su potestad de comprobación de la documentación justificativa presentada y del cumplimiento de las condiciones y objetivos hacia cuya consecución se justificaba el otorgamiento de la ayuda.

Distingue el Tribunal Supremo en aquella sentencia entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación comprometida. Y, es en el marco de esta última que se incardina la resolución ahora recurrida, fruto de una actividad que se ajusta a las nuevas instrucciones y directrices impartidas por la Intervención de Cuentas de la Junta de Andalucía, y que en cualquier caso tiende a verificar el cumplimiento de aquellas condiciones, que ya regían y delimitaban el reconocimiento de la ayuda. Dice el Tribunal Supremo: '(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art.

32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)'.



CUARTO .- Desde la anterior perspectiva, no debe obviarse que el otorgamiento de una subvención implica el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el otorgamiento. Como indica entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2007 , en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones, el otorgamiento de éstas ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una ' causa donandi ', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un ' modus ', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Es carga del beneficiario acreditar el adecuado cumplimiento y satisfacción de estas condiciones y en este caso se pone de manifiesto el incumplimiento de los compromisos asumidos al respecto por el destinatario de la ayuda, pues admite haber atendido determinados gastos fuera del plazo previsto para su realización en cada uno de los cursos y atañe este incumplimiento no solo al deber de justificación, sino además al de ejecución y cumplimiento de los compromisos en plazo. Por ello, los argumentos de la demanda que cuestionan la decisión de reintegro desde este punto de vista deben ser rechazados, pues no es objeto de controversia que los pagos de varias facturas y nóminas se habrían realizado fuera de plazo.



QUINTO .- La incidencia vinculada con la falta de justificación en plazo no merece idéntica consideración en este supuesto, bajo el prisma de la efectiva realización de los cursos a los que se refiere la acción de reintegro, extremo sobre el que tampoco se formula controversia alguna por la Administración demandada.

En este sentido, es jurisprudencia reiterada en materia de reintegro la que destaca que la interpretación las exigencias formales que igualmente se recogen como condiciones de la subvención se vinculan al cumplimiento de la finalidad y objetivos hacia cuya consecución son otorgadas. El retraso en la justificación de la inversión no puede resultar óbice a la obtención de una conclusión acorde con la ejecución de la actuación subvencionada, si se revela una voluntad de satisfacción y cumplimiento de los objetivos. Aquella sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2007 ya razonó, en atención a la proporcionalidad de los incumplimientos, que la desatención de algunas obligaciones formales no conlleva necesariamente la pérdida del derecho. O, en similar sentido, la sentencia de la misma Sala de 20 de mayo de 2008 (RC 5005/2005 ), que recoge como directriz jurisprudencial que cabe ponderar la concurrencia de las distintas causas de incumplimiento y su incidencia, con base en la aplicación del principio de proporcionalidad. De la misma forma, es interesante valorar al respecto la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (Sec.

3ª, rec. 1680/2010 ), que en un supuesto de retraso en la realización de la actividad subvencionada, razona que ' habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario ', y concluye en que cuando el retraso lo es por escaso plazo y debido a causas de incidencia singulares, ' no basta, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, para privar totalmente de la subvención '. Así, en casos especiales, como es el presente, según afirma la aludida sentencia, ' es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso ' (también, en este sentido, sentencias de esta misma Sección de fechas de 25 de junio de 2013, recurso número 739/2012 , o de 29 de octubre de 2013, recurso número 6/2013 , entre otras muchas).

Ante la efectiva realización de los cursos y la atención y cumplimiento del fin al que se hallaba vinculado el otorgamiento de la ayuda, la extensión de la acción de reintegro por la mera justificación fuera de plazo no puede estimarse proporcionada.

Por otra parte, se comparte asimismo la crítica que formula la recurrente frente a la exigencia vinculada con la compulsa o estampillado de la documentación original, pues ya fue esta aportada en original por la beneficiaria y en el momento en el que se justificó la ayuda dentro del plazo previsto en la resolución de concesión de la ayuda. Y, del mismo modo, debe estimarse la pretensión en cuanto al deber de justificación, mediante la aportación de determinada documentación (contratos laborales y de prestación de servicios, TC1, TC2), que no fue requerida en su actividad de comprobación por parte de la Administración demandada y que no pudo ser subsanada, con arreglo al artículo 92.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.



SEXTO .- Para terminar debe descartarse la trascendencia invalidante de la irregularidad formal que denuncia la parte actora en su demanda y que vincula a la falta de motivación del acuerdo de reintegro, cuyo sentido apunta más bien hacia la disconformidad que muestra esta parte con las razones que amparan esta decisión. La premisa que debe determinar el análisis de esta discrepancia ha de tomar en cuenta que la entidad recurrente ha podido formular, durante el expediente de reintegro, así como en vía jurisdiccional, cuántos argumentos y proponer la prueba que tuviere por precisa a fin de hacer valer sus argumentos; y, además, ha tenido pleno conocimiento de las razones consideradas por la Administración para resolver sobre el reintegro de la ayuda. En definitiva, el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , condiciona la eficacia invalidante de las irregularidades formales de que adolezcan los actos administrativos a la producción de una situación de efectiva indefensión; que, en este caso, no puede entenderse realmente producida, pues lo cierto es que las verdaderas razones tomadas en cuenta por parte de la demandada a fin de resolver sobre el reintegro parcial de la ayuda en su día reconocida han sido efectivamente conocidas por la entidad recurrente, que aún en su recurso formulado en vía jurisdiccional ha podido entrar en el análisis de las mismas, haciéndolo efectivamente y no echando en falta o denunciando la eventual pérdida de la posibilidad de desvirtuarlas de un modo material.

Y, en el mismo sentido, debe ser desestimado el argumento final de la demanda que se ampara en una eventual infracción de los principios de buena fe y confianza legítima. Se ha pronunciado ya al respecto la STS 775/17 (RC 4146/2014 ), que sostiene 'Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas.

(...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales, es este caso la reseñada Orden de 26 de julio de 2000, lo que provoca la pérdida de la ayuda. (...)'.

Y, a continuación, se reiteran análogos argumentos a los de la citada sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - que hemos recogido en el fundamento de derecho anterior, para rechazar la vulneración de los principios de confianza legítima y sujeción a los propios actos.

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. ' STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 (ROJ: STSJ AND 8673/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:8673 .

A tenor de todo lo expuesto, el recurso debe ser estimado, si bien parcialmente, debiendo mantenerse únicamente el deber de reintegro con arreglo al exclusivo alcance de los gastos no subvencionables, al no haber sido realizados dentro del plazo previsto en la resolución de concesión y normativa reguladora.

SÉPTIMO.- Al amparo del artículo 139 de la LJCA , no se hace condena al pago de las costas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por Doña Macarena MORALES FERNANDEZ, Procuradora de los Tribunales, en nombre de la entidad SISTEMAS Y FOMENTOS TECNOLOGICOS, S.A., contra la resolución de reintegro de fecha 20 de septiembre de 2017 dictada por la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Córdoba de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, en el expediente de ayudas nº 14/2010/J/131 por la que se acuerda reintegrar la cantidad de 80.275,51 euros más 22.228.34 euros en concepto de intereses de demora, que anulamos en los términos que resultan del penúltimo fundamento de la presente. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA , que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.