Contestó asimismo a la demanda el Letrado de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, mediante escrito de 6 de noviembre de 2022, en el que asimismo solicitó el dictado de sentencia en la que se desestimara la demanda, con condena en costas de la demandante.
PRIMERO. - Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo, por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Murcia, la Orden TED/879/2021, de 6 de agosto, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 14 hm3, para el mes de agosto de 2021.
Orden dictada de conformidad con el art. 1 del R.D. 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura en base a la propuesta aprobada por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura el día 5 de agosto de 2021 y el informe de situación del CEDEX que figura en el expediente.
Informe-propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo-Segura de 5 de agosto de 2021, en la que se constata una situación hidrológica excepcional, nivel 3 y se realiza una valoración técnica de la situación. Así conforme a la información facilitada por la Confederación Hidrográfica del Tajo, figura que las existencias conjuntas efectivas a 1 de agosto de 2021 en Entrepeñas y Buendía ascienden a 652,5 hm3, siendo este valor inferior al de referencia de 661 hm3de paso entre los niveles 2 y 3 fijado en el RD 773/2014 para el mes de agosto y superior al umbral de 400 hm3 de reservas no trasvasables.
Resolución que se sustenta, a modo de conclusión, en las siguientes consideraciones:
1) Se constata que a fecha 1 de agosto de 2021 la situación del sistema es la correspondiente al Nivel 3, referida a situaciones hidrológicas excepcionales.
2) se toma nota de la previsión para el trimestre, que indica que el sistema se mantendrá en situación hidrológica excepcional, previsión que se mantendría también para todo el semestre.
(...) 4) Se toma nota de la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, celebrada el 5 de agosto de 2021 que a la vista del Informe del CEDEX, concluye que se podría autorizar hasta un volumen máximo de 20 hm3 para el mes de agosto de 2021.
5) Se toma en consideración que de acuerdo con la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, de Montes , los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuirán entre abastecimiento y regadíos, asegurando siempre al menos 7,5 hm3/mes para los abastecimientos urbanos.
Por todo ello, en aplicación de los principios de prevención y precaución que deben presidir la acción de las Administraciones Publicas y considerando la conveniencia (...) de aprovechar parte de las reservas de volúmenes de agua trasvasada disponibles en la cuenca del Segura a fecha 1 de agosto para abastecimiento y regadíos, se autoriza el trasvase de 14 hm3, de los cuales 7,5 hm3 se destinaran a abastecimientos urbanos y 6,5 hm3 para regadío.
SEGUNDO. - La parte actora sustenta su pretensión impugnatoria de la demanda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:
Vulneración de la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
Incumplimiento del objetivo legal que propició la aprobación de la actual regla de explotación, haciéndose referencia a la referida disposición adicional quinta y al Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre.
Vulneración del principio de prioridad de la cuenca cedente e incumplimiento de la Directiva Marco del Agua ( Directiva 2000/60/CE).
Se argumenta que como a tenor de la referida DA quinta el objetivo único de los trasvases aprobados en nivel 3 es dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de condiciones hidrológicas excepcionales, a las que se refiere dicho nivel 3 y, debiendo estar expresamente motivada la decisión, se debe valorar el cumplimiento de dicho objetivo establecido en la Ley , y en ningún documento de los obrantes en el expediente como justificativos de la Orden impugnada se menciona la exigencia legal de cumplir el objetivo previsto en la reiterada disposición adicional quinta.
En consecuencia, la decisión de la Ministra resulta arbitraria y carente de motivación, apartándose de los resultados del Inforem del CEDEX y de la propuesta de la Comisión Central de Explotación, sin argumentación técnica que lo justifique.
TERCERO. - La controversia suscitada en la litis ha sido ya planteada y resuelta por esta misma Sala y Sección, respecto de ordenes que autorizaban trasvases del acueducto Tajo-Segura en fecha diferentes y también respecto de demandas interpuestas por la misma Comunidad Autónoma recurrente. Así en la SAN de 22 de septiembre de 2020 (Rec. 1094/2018), cuya doctrina ha sido seguida por las SSAN de 9 de octubre de 2020 ( Rec. 1222/2018), de 6 de diciembre de 2020 ( Rec. 1130/2018) y de 31 de mayo de 2023 ( Rec. 1510/2020), cuya fundamentación hemos de traer aquí a colación tanto por razones de seguridad jurídica como de unidad de doctrina.
Sentencias en las que expusimos lo siguiente:
(...) la regla de explotación actualmente vigente del trasvase Tajo-Segura está contenida en la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio y en el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre , por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura.
La Ley 21/2015 indica en su Preámbulo que incorpora la citada Disposición adicional quinta para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional, de 5 de febrero. Esta STC 13/2015 , declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones relativas al trasvase Tajo-Segura, que fueron introducidas mediante enmiendas en el curso de la tramitación parlamentaria de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haberse omitido el preceptivo trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Aragón y precisamente en ejecución de esta última Ley se dictó el citado RD 773/2014, que el punto 2 de la Disposición derogatoria de la Ley 21/2015, mantiene en vigor.
En concreto, establece la mentada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, sobre "Reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura":
"1. En función de las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía a comienzos de cada mes, se establecen los siguientes niveles mensuales con arreglo a los que se acordará la realización de los trasvases, con un máximo anual total de 650 hectómetros cúbicos en cada año hidrológico (600 para el Segura y 50 para el Guadiana):
Nivel 1....
Nivel 2. ....
Nivel 3. De situaciones hidrológicas excepcionales, se dará cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía no superen, a comienzos de cada mes, los valores que se determinen por el Plan hidrológico del Tajo vigente. El Gobierno, mediante el real decreto previsto posteriormente en este apartado, establecerá para el nivel 3 el trasvase máximo mensual que el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada, así como los valores mensuales antes referidos, definitorios del nivel 3, con el objetivo único que se indica posteriormente.
Nivel 4. Se dará esta situación cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía sean inferiores a 400 hectómetros cúbicos, en cuyo caso no cabe aprobar trasvase alguno. (...).
A efectos de favorecer el desarrollo de los municipios ribereños, se explotará el sistema de forma que el volumen de trasvase ya autorizado y pendiente de aplicación se mantenga preferentemente en los embalses de cabecera, antes que en otros almacenamientos en tránsito o destino, siempre que tal explotación sea compatible con una gestión racional e integrada del sistema conjunto. (...)
Los recursos cuyo trasvase haya sido ya autorizado podrán ser utilizados por sus usuarios a lo largo del año hidrológico, hasta el final del mismo. En el caso de que al término del año hidrológico exista en la cuenca receptora algún volumen disponible de agua trasvasada, será objeto de una nueva distribución, considerándose como recurso aprovechable para los usos del trasvase a que correspondan en el año hidrológico siguiente.
Los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuirán entre abastecimientos y regadíos, en la proporción de un 25 por ciento para abastecimiento y el 75 por ciento restante para regadío, hasta el máximo de sus dotaciones anuales, y asegurando siempre al menos 7,5 hectómetros cúbicos/mes para los abastecimientos urbanos.
2. La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura autorizará los trasvases cuando concurran las condiciones hidrológicas de los Niveles 1 y 2, y el Ministro que tenga atribuidas las competencias en materia de agua, previo informe de esta Comisión, cuando concurran las condiciones del Nivel 3. En el caso de los niveles 1 y 2 la autorización de los trasvases se efectuará preferentemente por semestres, mientras que en el caso del nivel 3 se realizará preferentemente por trimestres, salvo que el órgano competente justifique en cualquiera de los niveles la utilización de plazos distintos.
Por otro lado, el artículo 1 del Real Decreto 773/2014 , indica los valores umbral mensuales de reservas conjuntas en los embalses de Entrepeñas y Buendía que definen el nivel 3 y, asimismo, establece que en esta situación el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada un trasvase de hasta 20 hm3/mes.
Es decir, en la situación hidrológica excepcional de nivel 3, según la normativa expuesta, corresponde a la Ministra de Transición Ecológica autorizar un trasvase de "hasta" 20 hm3, discrecionalmente y de forma motivada.
CUARTO. - Por lo que respecta a los criterios de valoración de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo-Segura a la hora de fijar la cantidad a trasvasar, los mismos igualmente se justifican y se basan en criterios previstos en la normativa para la autorización del trasvase, contrariamente a lo argumentado en la demanda, y tal y como asimismo se razona en la referida sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2020 (Rec. 1094/2018), en la que razonamos que:
La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura (CCEATS) se reunió (e n el presente supuesto el 5 de agosto de 2021 para, entre otros puntos, efectuar el análisis de la situación hidrológica y propuesta de actuaciones. En dicha reunión se constató que según el informe de situación del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), obrante en el expediente, conforme a la información facilitada por la Confederación Hidrográfica del Tajo (CHT), las existencias conjuntas efectivas (...)no superan el valor de 609 hm3 establecido como de paso a nivel 2 para dicho mes en el art. 1 del Real Decreto 773/2014 , siendo las correspondientes a nivel 3.
Por tanto, a tenor de la normativa citada y como señala el informe del CEDEX, "Tal como establece la regla de explotación, el volumen trasvasable en situación hidrológica excepcional (nivel 3) es discrecional y está comprendido entre 0 y 20 hm3/mes". Ello, a diferencia de lo que sucede en la situación de nivel 1 o nivel 2, en que la cantidad de trasvase mensual se encuentra determinada directamente por la norma.
Al objeto de formular la correspondiente propuesta la CCEATS en la citada reunión, realizó una valoración técnica de la situación de existencias en Entrepeñas-Buendía y su posible evolución en los próximos meses, tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX que recoge la favorable evolución de las aportaciones acumuladas en los últimos doce meses entrantes en el sistema Entrepeñas-Buendía. La previsión hidrológica realizada por el CEDEX conforme al procedimiento establecido en el artículo 2 del Real Decreto 773/2014 muestra que seguirán creciendo en los últimos tres meses.
Así, resulta que dichas circunstancias fueron ponderadas por la CCEATS por considerarlas de trascendencia para formular su propuesta, tras haber sido expuestas por los miembros de la Comisión en la citada reunión de 20 de noviembre de 2018.
El hecho de que las referidas circunstancias no aparezcan consignadas en la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015 no es obstáculo para su apreciación, pues la normativa no entra a detallar el contenido de los aspectos que pueden ser expuestos por cada uno de los representantes de las Confederaciones y que puedan condicionar la decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase en esta situación excepcional de nivel 3.
En tal sentido, el Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, define en su artículo 1 las competencias de la Comisión y otorga potestad interpretativa a la propia Comisión.
Tampoco constituye obstáculo para tomar en consideración dichas circunstancias el hecho de que el informe de situación del CEDEX no se refiera a las mismas, pues dicho informe no es el único documento a considerar por la Comisión para adoptar la correspondiente propuesta. Así, nada impide que durante la reunión de la Comisión puedan surgir algunas cuestiones no recogidas en dicho informe, que tras ser expuestas puedan ser consideradas por la Comisión para la toma de decisiones en orden a fijar el volumen a trasvasar, ya que la normativa no establece limitación al respecto y el acta de la reunión del 20 de noviembre de 2018, como ya se ha expuesto, recoge las circunstancias expuestas por los miembros de la Comisión.
Es decir, la normativa únicamente define las magnitudes básicas para la aplicación de la regla de explotación y concurriendo el nivel 3, la cantidad a trasvasar se determina mediante una decisión administrativa discrecional y motivada entre 0 y 20 hm3/mes y en este intervalo habrá de moverse la propuesta de la Comisión. En cambio, cuando concurre la situación de nivel 1 o nivel 2, la cantidad a trasvasar mensualmente se encuentra directamente determinada por la norma, y en situación de nivel 4 no cabe trasvase.
QUINTO. - En cuanto a la denunciada vulneración del objetivo previsto en la DA Quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por cuanto no ha dotado de mayor estabilidad a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales, además de lo establecido en el párrafo cuarto del apartado 1 de dicha Disposición Adicional quinta, que establece cuando opera el nivel 3 de situaciones hidrológicas excepcionales, y añade el párrafo sexto del mismo apartado 1 de la repetida DA Quinta de la Ley 21/2015,que :
Con el único objetivo de dotar de mayor estabilidad interanual a los suministros, minimizando la presentación de situaciones hidrológicas excepcionales a las que se refiere el nivel 3, sin modificar en ningún caso el máximo anual de agua trasvasable, a propuesta justificada del Ministerio competente en materia de aguas, y previo informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, podrán modificarse, mediante real decreto, tanto el volumen de existencias y el de aportaciones acumuladas contemplados en el nivel 1, como los volúmenes de trasvase mensual correspondientes a los niveles 1, 2, 3 y los volúmenes de existencias para cada mes correspondientes al nivel 3. Asimismo, en este real decreto se definirán los criterios de predicción de aportaciones para la aplicación de la regla en horizontes plurimensuales.
Lo que se ratifica en la última frase del párrafo cuarto apartado 1 de la Disposición, a cuyo tenor el Gobierno, "Mediante el real decreto previsto posteriormente en este apartado, establecerá para el nivel 3 el trasvase máximo mensual que el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada(...)", por lo que el objetivo a perseguir es precisamente eso, un objetivo o finalidad que trata de cumplir la norma, pero no un resultado que, de modo necesario e inexcusable, debe concurrir, so pena de nulidad de pleno derecho.
En definitiva, y como asimismo razona esta Sala en las sentencias anteriormente referidas:
Examinada la Orden Ministerial recurrida, consideramos que la misma sí se ajusta a la exigencia de "motivación" desarrollada por la doctrina constitucional, en relación con el referido artículo 1 del RD 773/2014 y la citada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio , dado que se sustenta en la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura reunida el 20 de noviembre de 2018, que es el órgano competente para formularla y ha seguido la normativa establecida al respecto. Razona dicha Orden, que la Comisión ha constatado una situación hidrológica excepcional de nivel 3 tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX.
Indica que dicho informe de situación recoge la favorable acumulación de las aportaciones acumuladas en los últimos doce meses entrantes al sistema Entrepeñas-Buendia que han estado aumentando desde marzo de 2018 y la previsión hidrológica realizada por el mismo CEDEX conforme al artículo 2 del RD 773/2014 , muestra que seguirán creciendo los últimos tres meses.
Alude a la evolución favorable de los indicadores de sequía, las consecuencias de las lluvias en las infraestructuras postrovases y demás circunstancias constatadas por la CCEATS, que hemos transcrito en el Fundamento de Derecho cuarto. Asimismo, hace referencia a las necesidades de abastecimiento según las previsiones de la Mancomunidad de Canales de Taibilla para dicho mes de noviembre.
Se añade que según información de la Confederación Hidrográfica del Segura el valor mensual de referencia para el consumo en destino de las aguas trasvasadas del regadío, una vez aplicadas las restricciones vigentes por sequía, es de 16,29 hm3 para el mes de noviembre y que las reservas a 1 de noviembre en los embalses de la cuenca asociados al trasvase son de 16,32 hm3, por lo que en esa fecha, el consumo previsto de regadío está cubierto con las reservas.
Es decir, la resolución administrativa impugnada al expresar las razones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión ( STC 14/1991 ), que han podido así ser combatidos enla demanda, no genera ningún tipo de indefensión, cumple con las exigencias de motivación y satisface el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución . Cosa distinta es que la actora no comparta dicha motivación.
Pues bien, como ya henos dicho, el informe del CEDEX no es el único elemento a considerar por la CCEATS para adoptar la correspondiente propuesta, por lo que dándose el supuesto de hecho necesario para el ejercicio de la potestad discrecional, consistente en la concurrencia de nivel 3 y habiéndose expuesto en la propuesta realizada por la Comisión y en la Orden impugnada las razones por las que se determinó el volumen del trasvase en 14 hm3 (dentro de los límites establecidos por la norma: hasta 20 hm3), motivándose el volumen trasvasado, no cabe apreciar arbitrariedad alguna.
Razones, las anteriores, que conducen a la íntegra desestimación de la pretensión de la demanda.
SEXTO. - De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación
